Brief regering : Fiche: Verordening centraal Europees toegangspunt publieke informatie financiële diensten

Nr. 3265 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2022

Fiche: Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij gemeenteraadsverkiezingen,
Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij verkiezingen van het EP, Mededeling
bescherming integriteit verkiezingen en stimulering democratische participatie (Kamerstuk
22 112, nr. 3261)

Fiche: Verordening transparantie en gerichte politieke reclame (Kamerstuk 36 013, nr. 2)

Fiche: Herziening verordening statuut en financiering Europese politieke partijen
en stichtingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3263)

Fiche: Herziening richtlijn betreffende energieprestatie gebouwen (Kamerstuk 36 012, nr. 2)

Fiche: Herziening verordening en richtlijn markten voor financiële instrumenten (Kamerstuk
22 112, nr. 3264)

Fiche: Verordening centraal Europees toegangspunt publieke informatie financiële diensten

Fiche: Herziening richtlijn AIFMD en richtlijn UCITS met betrekking tot uitbesteding,
liquiditeitsmanagement-instrumenten, toezichtrapportages, bewaarders en schuldfondsen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3266)

Fiche: Verordening voor Europese langetermijninvesteringsfondsen (European Long-Term
Investment Funds, ELTIF’s) (Kamerstuk 22 112, nr. 3267)

Fiche: Commissieaanbeveling gemeenschappelijke Europese dataruimte voor cultureel
erfgoed (Kamerstuk 22 112, nr. 3268)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening centraal Europees toegangspunt publieke informatie financiële diensten

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening ter oprichting van een Europees gecentraliseerd toegangspunt
voor publieke informatie met relevantie voor financiële diensten, kapitaalmarkten
en duurzaamheid

Voorstel voor een richtlijn ter wijziging van bepaalde richtlijnen in verband met
de oprichting en werking van het centraal Europees toegangspunt

Voorstel voor een verordening ter wijziging van bepaalde verordeningen in verband
met de oprichting en werking van het centraal Europees toegangspunt

b) Datum ontvangst Commissiedocument

25 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 723, COM(2021) 724 en COM(2021) 725

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2021:723:FIN

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2021:724:FIN

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2021:725:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2021) 344 en SWD(2021) 345

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikelen 50 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De voorstellen van de Europese Commissie zien op de totstandkoming van een centraal
Europees toegangspunt voor informatie over bedrijven en hun producten. Het toegangspunt
staat bekend als European Single Access point, of ESAP. Het betreft drie onderling samenhangende voorstellen: de ESAP-oprichtingsverordening1, de ESAP-omnibusverordening2 en de ESAP-omnibusrichtlijn3. De ESAP-oprichtingsverordening betreft de kenmerken, functionaliteiten en het beheer
van het toegangspunt. De ESAP-omnibusverordening en de ESAP-omnibusrichtlijn zien
op wijzigingen van bestaande verordeningen en richtlijnen met betrekking tot aanlevering
van de informatie die in het toegangspunt beschikbaar zal zijn.

Het oprichten van het toegangspunt maakt deel uit van het actieplan dat de Commissie
vorig jaar heeft gepresenteerd voor het versterken van de kapitaalmarktunie.4 Doelstellingen daarvan zijn onder meer ondersteuning van een duurzaam, inclusief
en veerkrachtig economisch herstel door betere toegang tot financiering voor Europese
bedrijven, en de integratie van nationale kapitaalmarkten tot een echte interne markt.
Zowel integratie van de nationale kapitaalmarkten als toegang voor bedrijven tot marktfinanciering
kan volgens de Commissie worden gestimuleerd wanneer kapitaalverschaffers meer inzicht
hebben in bedrijfsactiviteiten en producten, en daarmee beter zicht hebben op investeringsmogelijkheden
binnen de gehele EU. Dat vereist dat informatie over bedrijven op een makkelijke en
toegankelijke wijze te raadplegen is. De informatie moet ook voldoende begrijpelijk
en vergelijkbaar zijn. De Commissie stelt dat het op dit moment nog lastig is om informatie
over bedrijven vanuit de hele EU op een overkoepelende manier te raadplegen, doordat
de informatie sterk is gefragmenteerd, vanwege zeer uiteenlopende mechanismes en bestandsvormen
binnen de verschillende nationale systemen voor openbaarmaking van informatie over
bedrijven. Dit belemmert (grensoverschrijdende) financiering via de kapitaalmarkten.

Het centraal Europees toegangspunt kan volgens de Commissie deze fragmentatie verminderen
door informatie over bedrijven en hun producten meer algemeen toegankelijk te maken.
De omvangrijke hoeveelheid data die in ESAP toegankelijk is, kan van nut zijn voor
professionele en kleine investeerders maar ook voor datarapporteringsdiensten, toezichthouders,
wetenschappers en uiteenlopende maatschappelijke partijen. De Commissie beoogt daarnaast
met ESAP innovatie te stimuleren door het beter toegankelijk maken van data, wat kan
bijdragen aan een digitale transformatie van de financiële sector binnen de EU. Ook
past het voorstel in de Europese datastrategie om gemeenschappelijke dataruimtes te
creëren. Tot slot wil de Commissie ook de duurzaamheidstransitie stimuleren door de
informatie in het toegangspunt op te nemen die door bedrijven openbaar gemaakt moet
worden op grond van de Verordening betreffende informatieverschaffing over duurzaamheid
in de financiëledienstensector (SFDR) en de voorgestelde Richtlijn betreffende duurzaamheidsverslaggeving
(CSRD).

De Commissie stelt voor twee soorten informatie via het toegangspunt beschikbaar te
maken. Allereerst gegevens die momenteel al openbaar gemaakt worden op grond van bestaande
wet- of regelgeving. Hiertoe omvatten de voorstellen aanpassingen van bestaande richtlijnen
en verordeningen. In totaal zijn er wijzigingen in zestien richtlijnen en eenentwintig
verordeningen op het gebied van financiële markten opgenomen in de voorstellen. Hierbij
gaat het overwegend om gegevens die momenteel worden gepubliceerd door grote financiële
instellingen of beursgenoteerde bedrijven, en in mindere mate informatie vanuit het
midden- en kleinbedrijf. Het betreft onder meer openbaarmakingsverplichtingen ten
aanzien van voorwetenschap, jaarrekeningen, openbare biedingen en prudentiële informatie
omtrent banken en beleggingsonderneming. Ten tweede zouden alle bedrijven op vrijwillige
basis additionele informatie kunnen verstrekken ten behoeve van opname in het ESAP.
Dit biedt alle bedrijven, waaronder het midden- en kleinbedrijf, start-ups en scale-ups,
de mogelijkheid om informatie te verstekken aan ESAP om daarmee hun zichtbaarheid
voor investeerders te vergroten.

Gegevens die reeds openbaar gemaakt worden, zullen door bedrijven voortaan eveneens
aangeleverd moeten worden aan een zogenoemd verzamelorgaan (collection body). De informatie moet vervolgens door de verzamelorganen op automatische wijze aan
ESAP beschikbaar worden gesteld door middel van een application programming interface (API). Daarnaast zijn er nog andere taken bij de verzamelorganen belegd, onder meer
het bieden van technische ondersteuning aan bedrijven die gegevens indienen. De ESAP-omnibusverordening
en de ESAP-omnibusrichtlijn voorzien per te wijzigen richtlijn en verordening in de
aanwijzing van het relevante verzamelorgaan. In de voorstellen zijn dit voornamelijk
instanties die al in, of op grond van een bestaande richtlijn of verordening zijn
aangewezen als bevoegde autoriteit of officieel aangewezen mechanisme als bedoeld
in de transparantierichtlijn5, zoals DNB, AFM of een van de Europese toezichthoudende autoriteiten. Wanneer in
de toekomst een richtlijn of verordening zal voorzien in opname van gegevens in ESAP
dan zal die richtlijn of verordening ook voorzien in de aanwijzing van het relevante
verzamellichaam. De informatie moet door de bedrijven worden aangeleverd in een bestandsformaat
waaruit de data op automatische wijze (data extractable format) of in machine-leesbare vorm (machine-readable format) ontsloten kunnen worden. Het is aan de verzamelorganen om te valideren dat de gegevens
zijn geleverd in de juiste vorm.

De Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority, ESMA) wordt aangewezen als verantwoordelijke partij voor de totstandbrenging en
het beheer van het toegangspunt. ESMA zal daarbij nauw samenwerken met de Europese
Bankautoriteit (European Banking Authority, EBA) en de Europese Autoriteit voor Verzekeringen en Bedrijfspensioenen (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA). De verantwoordelijkheden van ESMA zullen onder meer zien op het implementeren
van maatregelen om te zorgen dat de informatie in ESAP op de juiste wijze kan worden
gebruikt en dat deze voldoende is beveiligd.

Het raadplegen van informatie op het toegangspunt is gratis, met als uitzondering
het aanvragen van grote hoeveelheden informatie of het aanvragen van informatie die
frequent wijzigt. In beide gevallen mag ESMA een heffing in rekening brengen die niet
hoger is dan de kosten die zijn gemaakt voor het aanleveren van de informatie. Hierbij
is opgenomen dat altijd kosteloos gebruik gemaakt kan worden van ESAP door Europese
instellingen en organen, en diverse nationale instanties waaronder de nationaal bevoegde
autoriteiten, leden van het Europees statistisch systeem en leden van het Europees
Stelsel van centrale banken.

De Commissie voorziet dat oplevering van het toegangspunt kan plaatsvinden per 31 december
2024, hoewel op dat moment nog met beperkte functionaliteiten. Per 31 december 2025
is voorzien dat de ontwikkeling volledig is afgerond. Ook de beschikbare informatie
in ESAP wordt geleidelijk uitgebreid. Eerst zal in ESAP slechts de informatie beschikbaar
zijn die openbaar gemaakt moet worden op grond van een beperkt aantal verordeningen
en richtlijnen, waaronder de transparantierichtlijn en de prospectusverordening.6 In de periode 2025–2026 zal stapsgewijs het verstrekken van informatie uit additionele
verordeningen en richtlijnen aan ESAP starten, waarmee de informatie die beschikbaar
is in het toegangspunt gefaseerd toeneemt. Daar ESAP per 31 december 2024 van start
moet gaan, zal het toegangspunt geen gegevens omvatten die voor 1 januari 2024 openbaar
zijn gemaakt.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft op 5 verschillende aspecten van het voorstel telkens drie opties
onderzocht. Er is gekeken naar 1) reikwijdte van informatie, 2) vorm van documentatie
die wordt aangeleverd, 3) wijze van gegevens aanleveren, 4) toegang tot ESAP en 5) het
beheer.

Voor de reikwijdte van informatie lopen de onderzochte opties uiteen van minimaal
(slechts bedrijfsgerelateerde informatie van beursgenoteerde bedrijven en geen vrijwillig
aangeleverde informatie) tot zeer uitgebreid (alle informatie die op grond van EU-wetgeving
voor financiële markten door marktpartijen openbaar moet worden gemaakt plus mogelijkheid
tot vrijwillige aanlevering door bedrijven van alle relevante informatie). Hoewel
deelnemers van de consultatie niet in meerderheid een voorkeur hadden voor de meest
omvangrijke reikwijdte, ziet de Commissie dit wel als de optimale keuze. Er wordt
gesteld dat de meest omvangrijke optie de meest effectieve bijdrage levert aan de
doelstelling van ESAP zonder bijzonder veel additionele kosten ten opzichte van minder
verstrekkende opties. De Commissie heeft dan ook de meest uitgebreide beleidsopties
in de voorstellen verwerkt.

Voor de gewenste vorm van documentatie die wordt aangeleverd aan het toegangspunt
zijn opties bekeken die variëren van weinig verstrekkend (het toestaan van alle mogelijke
bestandsvormen en slechts minimale metadata vereist) tot erg verstrekkend (aanlevering
beperken tot veelgebruikte bestandsvormen die machine-leesbaarheid ondersteunen plus
metadata verplichten voor alle documenten). Ook hier heeft de Commissie de meest verstrekkende
optie gekozen als meest wenselijke, omdat dit zou garanderen dat alle informatie in
ESAP digitaal bruikbaar is voor alle gebruikers van het toegangspunt, zonder dat dit,
in vergelijking met minder verstrekkende opties, tot significante extra kosten zou
leiden.

Voor het aanleveren van informatie zijn opties bekeken met betrekking tot de aansluiting
tussen (verzamel)instanties en het toegangspunt. De eerste optie houdt in dat slechts
officieel aangewezen mechanismen zijn verbonden met ESAP, waardoor alle informatie
aan hen moet worden aangeleverd, eventueel eerst via een ander verzamelpunt. In de
tweede optie zijn alle verzamelpunten direct verbonden met ESAP. Dit betreft onder
meer alle officieel aangewezen mechanismen, Europese toezichthoudende autoriteiten
en nationale bevoegde autoriteiten. In het geval van de derde optie zou informatie
altijd moeten worden verstrekt aan officieel aangewezen mechanismen, die direct verbonden
zijn met ESAP en die de informatie eveneens doorzetten naar nationale of Europese
toezichthoudende autoriteiten. De Commissie heeft de keuze gemaakt voor de tweede
optie omdat die voortbouwt op bestaande openbaarmakingsverplichtingen en -kanalen.

De drie onderzochte opties met betrekking tot de toegang tot ESAP zijn toegang door
middel van 1) een enkele open licentie, 2) meerdere open licenties die als gelijkwaardig
worden bestempeld of 3) meerdere licenties die worden vastgesteld door de verzamelpunten.
In geval van de laatste optie kan het volgens de Commissie voorkomen dat gebruikers
informatie uit ESAP samenvoegen in een dataset, maar omdat de data is verkregen uit
ESAP op basis van verschillende licenties, is het hergebruiken van die dataset onpraktisch
vanwege de verschillende onderliggende licenties. Bij de eerste optie kunnen volgens
de Commissie soortgelijke problemen bestaan. Bij het creëren van datasets die zowel
gegevens uit ESAP bevatten als ook gegevens die zijn verkregen op grond van nationale
open licenties, is hergebruik van die dataset erg lastig door de verschillen tussen
de onderliggende licenties. Om ervoor te zorgen dat verkregen data op de meest optimale
wijze benut kunnen worden, is daarom gekozen voor optie twee.

De eerste door de Commissie aangevoerde optie voor het beheer van ESAP betreft het
opzetten van verschillende toegangspunten door concurrerende private partijen onder
het toezicht van ESMA. De tweede optie betreft het via aanbesteding verlenen van een
vergunning aan een private partij voor het ontwikkelen en beheren van het toegangspunt.
De derde optie is het oprichten en beheren van ESAP door ESMA. De Commissie stelt
dat, hoewel de eerste optie waarschijnlijk het meest effectieve resultaat oplevert,
de derde optie de voorkeur heeft. Er wordt aangevoerd dat ESAP onder beheer van ESMA
redelijk effectief kan zijn, terwijl de optie tegelijk waarborgt dat er geen kosten
ontstaan voor eindgebruikers van het toegangspunt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht groot belang aan verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie.7 Dit draagt bij aan economische groei via efficiënte allocatie van kapitaal en aan
financiële stabiliteit door vergroting van het schokabsorberend vermogen. Het faciliteren
van grensoverschrijdende en langetermijnfinanciering, betere toegang tot kapitaalmarkten
voor (mkb) ondernemers en voor consumenten (met voldoende oog voor bescherming van
investeerders) zijn hierbij belangrijke aandachtsgebieden van het kabinet.

Het makkelijker beschikbaar stellen van informatie over bedrijfsactiviteiten en producten
kan volgens het kabinet de toegang tot de kapitaalmarkten voor ondernemers verbeteren.
Deze informatie, zowel financiële gegevens als data met betrekking tot duurzaamheid,
kan de zichtbaarheid van bedrijven vergroten. Dit verbreedt de opties voor marktfinanciering
doordat bedrijven die zichtbaarder zijn beter externe investeerders kunnen aantrekken.
Het kabinet is dan ook voorstander van de introductie van een centraal Europees toegangspunt
voor informatie over bedrijven.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel voor het instellen van een centraal Europees toegangspunt
voor informatie over bedrijfsactiviteiten en producten. Het kabinet is hierbij voorstander
van het opnemen van een verscheidenheid aan financiële en duurzaamheidsgegevens. Wel
zal overwogen moeten worden of alle informatie die volgens de huidige voorstellen
moet worden verstrekt aan het toegangspunt, werkelijk bijdraagt aan de doelstellingen
van ESAP en de kapitaalmarktunie. Voorkomen moet worden dat een grote hoeveelheid
gegevens beschikbaar wordt gemaakt zonder dat de directe toegevoegde waarde voor de
kapitaalmarktunie ervan evident is. Er zal daarom in de Europese onderhandelingen
over de voorstellen kritisch afgewogen moeten worden of alle wijzigingen in de omnibus-verordening
en omnibus-richtlijn wenselijk zijn. Het kabinet is positief over de mogelijkheid
om op vrijwillige basis informatie aan te leveren zodat onder meer mkb-ondernemingen
met een externe financieringsbehoefte kunnen profiteren van ESAP, zonder dat alle
ondernemingen worden belast met additionele nalevingskosten.

Het kabinet kan zich vinden in de keuze om aanlevering te laten plaatsvinden in een
bestandsformaat waarmee op automatische wijze data ontsloten kan worden of in machine-leesbare
vorm. Daarmee zullen gegevens in het toegangspunt op gemakkelijke wijze digitaal benut
kunnen worden, waarmee ESAP past binnen de digitaliseringstransitie en toekomstbestendig
wordt ingericht. Hierbij vindt het kabinet het van belang dat wordt voorkomen dat
dit leidt tot extra administratieve lasten voor de bedrijven en de autoriteiten die
de informatie op dit moment verzamelen. Wanneer het om informatie gaat die reeds bij
een toezichthouder of officieel aangewezen mechanisme moet worden aangeleverd, dient
te worden gewaarborgd dat de eisen die aan de aanlevering van die informatie worden
gesteld niet significant afwijken van bestaande eisen. Wanneer het informatie betreft
die niet reeds ook bij een toezichthouder of officieel aangewezen mechanisme moet
worden aangeleverd, zal het kabinet zich er voor inzetten om eventuele lasten die
daaruit volgen zo beperkt mogelijk te houden.

Het kabinet deelt de voorkeur van de Commissie om de aanlevering van informatie zo
veel mogelijk te laten plaatsvinden met gebruikmaking van bestaande kanalen voor openbaarmaking
van informatie. Er is daarom steun voor aanlevering aan ESAP door middel van verzamelorganen,
waarbij dit entiteiten zijn die vaak nu al zijn aangewezen als bevoegde autoriteit
of officieel aangewezen mechanismen. Er zal bekeken moeten worden of de verzamelorganen
die in de voorstellen worden genoemd de geschikte instanties zijn om een effectieve
en efficiënte aanlevering te bewerkstelligen. Voorkomen moet worden dat gegevens meerdere
malen worden aangeleverd, of dat vanuit aparte richtlijnen en verordeningen verschillende
bevoegde autoriteiten en officieel aangewezen mechanismes worden aangewezen als verzamelorganen
voor informatie die nauw verwant is. Tot slot meent het kabinet dat ook de taken die
worden toebedeeld aan de verzamelorganen, zoals het valideren van de informatie en
het verlenen van technische assistentie aan bedrijven bij aanlevering van gegevens,
kritisch bekeken en afgebakend moeten worden om te voorkomen dat te grote nieuwe verplichtingen
ontstaan voor de verzamelorganen.

Het kabinet is voorstander van de stapsgewijze invoering van ESAP. Dit zal leiden
tot meer vertrouwen in ESAP en de initieel opgedane ervaring kan worden benut voor
het verder ontwikkelen van het toegangspunt. Het kabinet kan zich vinden in het voorstel
om ESMA aan te wijzen als verantwoordelijke partij voor het opzetten en beheren van
het toegangspunt, nu dit ertoe leidt dat gebruik van het toegangspunt zo veel als
mogelijk gratis is. Hiermee wordt gewaarborgd dat de toegankelijkheid van de informatie
zo groot mogelijk is. Tot slot zal het kabinet inzetten op een correcte invulling
van de technische aspecten van het toegangspunt, waaronder de beschikbare functionaliteiten.
Alleen wanneer voldoende mogelijkheid bestaat om de beschikbare informatie efficiënt
en doelgericht te doorzoeken, kan het toegangspunt haar doel bereiken om de zichtbaarheid
van bedrijven voor investeerders te verbeteren.

Tot slot heeft het kabinet vragen bij de beoogde tijdslijnen. De eerste instellingen
zullen vanaf 2024 gegevens moeten aanleveren ten behoeve van opname in het toegangspunt
dat vanaf eind 2024 operationeel moet zijn. Het is de vraag of instellingen en verzamelorganen
zo voldoende tijd krijgen om de nodige voorbereidingen te treffen. Dit zal mede afhankelijk
zijn van de snelheid waarmee de regelgeving, inclusief uitvoeringshandelingen en nationale
implementatie, gereed is. Wat implementatie betreft zal het kabinet aangeven dat een
implementatietermijn van twaalf maanden voor het wijzigen van nationale regels ter
implementatie van zestien richtlijnen te kort is. Zie ook paragraaf 6, onderdeel c.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel is voorafgegaan door een openbare consultatie. Hieruit blijkt een positieve
houding vanuit een ruime meerderheid van de lidstaten voor de totstandkoming van ESAP.
Er lijkt ook steun te bestaan met betrekking tot de gekozen invulling van de vijf
dimensies (reikwijdte van informatie, vorm van documentatie, wijze van aanleveren,
toegang en beheer) van het toegangspunt, hoewel vragen en opmerkingen worden verwacht
met betrekking tot de meer technische aspecten van het voorstel, zoals de technische
functionaliteiten van ESAP, vorm en wijze van aanleveren van gegevens en de precieze
taken van de verzamelorganen. De Raad heeft eveneens het belang benadrukt van de totstandkoming
van een centraal Europees toegangspunt voor financiële en duurzaamheidsgegevens. Het
Europees Parlement verwelkomt een centraal toegangspunt met informatie over bedrijven,
om te ondersteunen bij het aantrekken van investeerders.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorstellen
zijn gebaseerd op artikel 114 VWEU. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag.
Op grond van dit artikel is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen inzake de
instelling en de werking van de interne markt. ESAP zal bijdragen aan de werking van
de interne markt doordat informatie breder beschikbaar en inzetbaar wordt, en investeerders
daardoor beter in staat zijn om binnen de gehele Europese Unie te investeren in bedrijven.

De ESAP-omnibusrichtlijn is daarnaast gebaseerd op de artikelen 50 en 53 VWEU. Op
grond van artikel 50 is de EU bevoegd om richtlijnen vast te stellen teneinde de vrijheid
van vestiging voor een bepaalde werkzaamheid te verwezenlijken. Op grond van artikel 53
is de EU bevoegd richtlijnen vast te stellen om de toegang tot werkzaamheden, anders
dan in loondienst, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken. Het kabinet kan
zich vinden in de keuze voor deze rechtsgrondslag.

Op het terrein van de interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU).

b) Subsidiariteit

De subsidiariteit wordt als positief beoordeeld. Het doel van het voorgestelde optreden
is om de toegang tot informatie over bedrijven en financiële producten te vergemakkelijken
om grensoverschrijdende investeringen te stimuleren, om daarmee de integratie van
de nationale kapitaalmarkten te bevorderen. Op dit moment bestaan er verschillen in
de wijze waarop lidstaten hun rapportage- en openbaarmakingsverplichtingen hebben
vormgeven, waardoor informatie over bedrijven en financiële producten langs thematische
en geografische lijnen gefragmenteerd is. Dit zorgt voor hoge kosten voor gebruikers
van deze informatie. Centrale ontsluiting van de informatie, waarbij enige harmonisatie
plaatsvindt wat betreft de vormgeving van de informatie, kan de toegankelijkheid van
informatie verbeteren, waarmee grensoverschrijdende investeringen kunnen worden bevorderd.
Dit draagt bij aan de ontwikkeling en verdere integratie van de Europese kapitaalmarkt.
Optreden door individuele lidstaten zal de genoemde fragmentatie niet oplossen zonder
dat lidstaten een zelfde soort aanpak kiezen. Een gecoördineerde aanpak op EU-niveau
is daarom nodig voor de totstandkoming van een centraal Europees toegangspunt. Om
die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit wordt als positief beoordeeld. Het doel van het voorstel is om
middels een centraal Europees toegangspunt de toegang tot informatie over bedrijven
en financiële producten te vergemakkelijken, waarmee grensoverschrijdende investeringen
kunnen worden bevorderd. Het optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken
omdat door het instellen van een centraal Europees platform de vindbaarheid van bedrijven
voor kapitaalverstrekkers kan worden verbeterd, waarmee investeringsmogelijkheden
beter zichtbaar zijn. De voorstellen gaan niet verder dan noodzakelijk, omdat het
voorstel geen nieuwe rapportageverplichtingen voor bedrijven instelt, maar beperkt
blijft tot informatie die reeds moet worden gepubliceerd op grond van andere richtlijnen
en verordeningen, dan wel vrijwillig aangeleverde informatie. Hiermee is gewaarborgd
dat het toegangspunt zich beperkt tot het verbeteren van de toegankelijkheid van informatie.
Voor het verkrijgen van data zal daarnaast waar mogelijk gebruik worden gemaakt van
bestaande kanalen voor openbaarmaking om lastenverzwaring te beperken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De exacte kosten van het voorstel zijn afhankelijk van de uiteindelijke technische
invulling van de specificaties en functionaliteiten van het toegangspunt. Voorzien
wordt dat de kosten voor ESMA voor ontwikkeling van het toegangspunt 16,5 miljoen euro
zullen zijn in de periode 2022–2027, waarvan 2,3 miljoen administratieve kosten en
14,2 miljoen operationele kosten. De Commissie voorziet dat drie additionele voltijd
werknemers (FTE) vereist zijn binnen ESMA. In totaal zal hiervoor 9,6 miljoen euro
worden gefinancierd vanuit de EU-begroting 2021–2027 en 6,9 miljoen worden bijgedragen
vanuit de nationale bevoegde autoriteiten.

Het bedrag dat wordt gefinancierd vanuit de EU-begroting bestaat uit twee aspecten.
Voor de periode 2022–2023 zal 5 miljoen euro afkomstig zijn van het meerjarige Digitaal
Europa Programma. Toekenning van dit bedrag is nog onder voorbehoud van overeenstemming.
Daarnaast is voor de periode 2024–2027 voorzien dat 4,6 miljoen wordt bijgedragen
door middel van het verhogen van het budget van ESMA in toekomstige jaarlijkse begrotingsprocedures,
voorzien is dat dit past binnen de EU-begroting 2021–2027. Het kabinet is van mening
dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de
administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het
MFK-akkoord.

Op basis van de normale ESMA-financieringsgrondslag, wordt 40% bekostigd vanuit het
EU-begroting en 60% door middel van bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten.
De nationale bevoegde autoriteiten zullen daarom over de periode 2024–2027 gezamenlijk
6,9 miljoen euro additioneel moeten bijdragen aan ESMA. In Nederland zijn de AFM en
DNB de nationaal bevoegde autoriteiten. De kosten van AFM en DNB worden, op basis
van artikel 13 Wet bekostiging financieel toezicht 2019, gedragen door de financiële
instellingen die onder toezicht staan.

Naast de kosten voor ESMA zijn er financiële gevolgen voor de verzamelorganen. Voorzien
door de Commissie is dat verzamelorganen individueel eenmalige kosten van 50.800 euro
zullen maken voor de aanpassingen en ontwikkeling van de API die gebruikt wordt voor
aanlevering van gegevens aan ESAP. Een gedeelte van deze kosten kan, op basis van
een aanvraag door het verzamelpunt, gefinancierd worden vanuit het Technische Support
Initiatief programma (TSI). Voor het resterende gedeelte van de kosten zullen er budgettaire
gevolgen zijn voor de verschillende verzamelorganen. Ook zijn per verzamelorgaan jaarlijkse
kosten van 6.500 euro verwacht voor het onderhoud van de API, de validatie van aangeleverde
gegevens en het bieden van ondersteuning aan bedrijven die informatie aanleveren.
Op basis van de voorstellen zullen in Nederland de AFM en DNB worden aangewezen als
verzamelorganen. Financiering van de kosten zal daarom (indirect) worden gedragen
door de financiële instelling, doordat AFM en DNB hogere toezichtskosten aan hen in
rekening zullen brengen.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De gevolgen voor de Rijksbegroting zijn nog niet te overzien. Wanneer andere verzamelorganen
worden aangewezen dan AFM en DNB, bijvoorbeeld voor het vrijwillig aanleveren van
informatie, kan dit leiden tot additionele kosten voor instanties en daarmee financiële
gevolgen voor de rijksoverheid. In het geval dat sprake is van budgettaire gevolgen,
worden deze ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

In het impact assessment geeft de Commissie aan dat het voorstel tot additionele kosten
kan leiden voor bedrijven die gegevens verplicht openbaar moeten maken (met name grote
financiële instellingen en (beursgenoteerde) bedrijven) en voor MKB en niet-beursgenoteerde
entiteiten die besluiten vrijwillig gegevens aan te leveren. Dit is door de Commissie
geraamd op jaarlijks 800 euro per bedrijf. Dit is opgebouwd uit 200 euro kosten voor
het aanleveren van gegevens aan verzamelorganen, 60 euro voor het verkrijgen van een
identificatiecode voor juridische entiteiten (Legal Entity Identifier, LEI), 160 euro voor mogelijkheden tot digitale ondertekening en 380 euro voor het verkrijgen
of behouden van een digitaal certificaat. Deze inschatting berust echter op enkele
onzekere factoren, waaronder toekomstige keuzes rondom ESAP. De kosten kunnen daarnaast
uiteenlopen tussen verschillende lidstaten. Voor wat betreft de kosten voor een LEI
geldt dat ten minste 62% van het totale aantal ESAP-entiteiten (167.000) al een LEI
heeft, dus slechts 38% van de ESAP-entiteiten (d.w.z. 63.460) zou hiermee te maken
krijgen. Een deel van de marktdeelnemers en MKB/niet-beursgenoteerde entiteiten hebben
mogelijk nog geen LEI omdat ze dat niet verplicht zijn. Zij zullen deze kosten alleen
maken wanneer zij vrijwillig informatie aan ESAP willen aanleveren. Ook kunnen aanleveringskosten
variëren tussen bedrijven, afhankelijk van de hoeveelheid openbaarmakingsverplichtingen
die zij hebben en hoeveel additionele deponeringsverplichtingen voor hen ontstaan
voor informatieaanlevering aan verzamelorganen. De totale gevolgen voor regeldruk
zijn hierom lastig in te schatten, het kabinet zal daarom de gevolgen blijven monitoren.

Wanneer de Commissie door middel van uitvoeringshandelingen standaardformulieren voor
informatieaanlevering zal voorschrijven, gaat dit mogelijk extra kosten opleveren
voor bedrijven bij informatieverstrekking aan verzamelorganen. Deze additionele kosten
zullen geraamd worden in een kosten-baten analyse bij het aannemen van de gedelegeerde
handeling.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel beoogt de Europese kapitaalmarkt te versterken en de mogelijkheid voor
bedrijven om financiering aan te trekken te verbeteren. Dit komt het interne concurrentievermogen
ten goede.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De ESAP-oprichtingsverordening is rechtstreeks van toepassing in de lidstaten en richt
zich hoofdzakelijk tot ESMA als de instantie die het ESAP zal instellen en beheren,
en tot de (nationale) autoriteiten en instanties die als verzamelorganen verantwoordelijk
zijn voor het toevoegen van informatie aan het ESAP. Naar verwachting van het kabinet
leidt deze verordening niet tot wijziging van nationale wet- en regelgeving.

De ESAP-omnibusverordening is eveneens rechtstreeks van toepassing in de lidstaten
en wijzigt bestaande verordeningen op het gebied van het financieel toezicht. Op grond
van de ESAP-omnibusverordening dienen de relevante onder toezicht staande instellingen
bepaalde informatie die zij reeds algemeen verkrijgbaar stellen eveneens naar het
relevante verzamelorgaan te verzenden. Hoewel deze nieuwe verplichting rechtstreeks
van toepassing is, zal het toezicht op de naleving van de nieuwe verplichting geoperationaliseerd
worden via het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten. De ESAP-omnibusverordening
zal derhalve maar zeer beperkt leiden tot wijzigingen in het nationale wettelijk kader.

De ESAP-omnibusrichtlijn wijzigt bestaande richtlijnen op het gebied van financieel
toezicht op vergelijkbare wijze als hierboven beschreven. De richtlijn introduceert
de verplichting voor relevante onder toezicht staande instellingen om informatie die
reeds algemeen verkrijgbaar moet worden gesteld eveneens aan het relevante verzamelorgaan
te zenden. Daar deze bestaande richtlijnen reeds zijn geïmplementeerd in de nationale
rechtsorde, zullen de bepalingen die middels de ESAP-omnibusrichtlijn worden toegevoegd
aan die richtlijnen eveneens moeten worden geïmplementeerd in de nationale rechtsorde.
Dit zal leiden tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht en daarop gebaseerde
lagere regelgeving.

Daar dit voorstel niet voorziet in een vergunningplicht zijn er geen gevolgen voor
de toepassing van de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

ESAP-oprichtingsverordening

De ESAP-oprichtingsverordening bevat vier bepalingen die aan de Commissie de bevoegdheid
geven om uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 291 VWEU vast te stellen. Artikel 3,
tweede lid, van de ESAP-oprichtingsverordening geeft de Commissie de bevoegdheid om
in het kader van vrijwillige aanlevering van gegevens technische uitvoeringsnormen
vast te stellen ter specificatie van de op te nemen metadata, specificatie van standaardformulieren
en het aanwijzen van verzamelorganen. Op grond van artikel 5, zesde lid, van voornoemde
verordening kan de Commissie technische uitvoeringsnormen vaststellen ter specificatie
van de validatietechnieken, beveiliging en de API die verzamelorganen dienen toe te
passen. Artikel 7, vierde lid, betreft technische uitvoeringnormen ter specificatie
van de functionaliteit waarover het ESAP op grond van artikel 7 moet beschikken. Tot
slot geeft artikel 8, vierde lid, van de ESAP-oprichtingsverordening de Commissie
de bevoegdheid om technische uitvoeringsnormen vast te stellen ter bepaling van de
specifieke diensten waarvoor ESMA een vergoeding in rekening mag brengen.

De bevoegdheden tot het vaststellen van technische uitvoeringshandelingen zien op
niet-essentiële onderdelen van de regelgeving en betreffen alleen een nadere concretisering
van technische aspecten van hetgeen in de verordening is bepaald. Toekenning van de
bevoegdheid is daarom mogelijk en daarnaast wenselijk, omdat de voorgestelde handelingen
erop zien dat deze technische aspecten in alle lidstaten op gelijke wijze worden geïmplementeerd.
Bovendien kan met technische uitvoeringsnormen sneller worden ingespeeld op bijvoorbeeld
technische innovaties of veranderende behoeften van gebruikers. Het kabinet kan zich
vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen in plaats van gedelegeerde handelingen
omdat daarmee wordt gewaarborgd dat de verordening volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd.

De joint committee van de Europese toezichthoudende autoriteiten of ESMA (artikel 8) stellen ontwerpen
van technische uitvoeringshandeling vast, deze worden naar Raad, parlement en Commissie
verzonden. De Commissie stelt de technische uitvoeringshandelingen vervolgens vast
in overeenstemming met artikel 15 van de European Supervisory Authorities (ESA)-verordeningen8. Na ontvangst van het ontwerp van een technische uitvoeringshandeling besluit de
Commissie binnen drie maanden of zij de uitvoeringshandelingen in overeenstemming
met het ontwerp vaststelt. Indien dat niet het geval is, wordt het ontwerp teruggezonden
naar de relevante Europese toezichthoudende autoriteit, waarna die autoriteit binnen
zes weken een gewijzigd ontwerp kan indienen bij de Commissie. De Commissie besluit
daarna om het ontwerp, al dan niet met de door de Commissie gewenste wijzigingen,
vast te stellen. Gezien het technische aspect van de uitvoeringshandelingen kan het
kabinet zich vinden in deze procedure, met uitzondering van de bevoegdheid om verzamelorganen
in het kader van vrijwillige aanlevering aan te wijzen omdat het wenselijk wordt geacht
dat de lidstaten betrokken worden bij het aanwijzen van verzamelorganen door middel
van een comitéprocedure.

In de ESAP-omnibusverordening en omnibusrichtlijn worden steeds bestaande toezichthouders
of het op grond van de transparantierichtlijn officieel aangewezen mechanisme aangewezen
als verzamelorgaan. Indien een verzamelorgaan moet worden aangewezen voor vrijwillige
aanlevering van bedrijfsinformatie is op voorhand niet duidelijk welke instantie dit
moet worden. In Nederland zou dit bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel kunnen zijn
in de hoedanigheid van beheerder van het Handelsregister. Aansluiting op ESAP zal
wellicht financiële gevolgen kunnen hebben voor de Kamer van Koophandel en daarmee
uiteindelijk voor de rijksbegroting. Het is derhalve van belang dat lidstaten een
rol hebben bij het aanwijzen van de voor hen relevante verzamelorganen. Bij het proces
rondom technische uitvoeringsnormen in overeenstemming met artikel 15 van de ESA-verordeningen
is die rol er niet. Bovendien wordt uit de ESAP-oprichtingsverordening niet duidelijk
op welke wijze een verzamelorgaan ten behoeve van vrijwillige aanlevering zal worden
geselecteerd en aan welke criteria een potentieel verzamelorgaan moet voldoen. Het
kabinet is, gelet op de gewenste betrokkenheid van lidstaten bij het aanwijzen van
verzamelorganen, van mening deze uitvoeringshandeling tot stand dient te komen door
middel van een comitéprocedure conform Verordening nr. 182/2011 en zal hier aandacht
voor vragen tijdens de onderhandelingen.

ESAP-omnibusverordening

Deze verordening past bestaande verordeningen op het gebied van financieel toezicht
aan met het oog op de oprichting van het ESAP. De ESAP-omnibusverordening bepaalt
welke gegevens opgenomen dienen te worden in het ESAP en wijst daartoe voor elke relevante
verordening een verzamelorgaan aan. Om een efficiënte collectie en administratie van
de gegevens te waarborgen, krijgt de Commissie in de artikelen 1, 2, 3, 6 tot en met
8, 10, 11, 13 tot en met 15 en 17 tot en met 21 de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen
als bedoeld in artikel 291 VWEU vast te stellen. Toekenning van deze bevoegdheden
is mogelijk, omdat de uitvoeringshandelingen niet zien op essentiële onderdelen van
het voorstel. Het gaat om een nadere concretisering van de gegevens die op grond van
de ESAP-omnibusverordening moeten worden opgenomen in het ESAP. Toekenning is bovendien
wenselijk, omdat middels uitvoeringshandelingen bijvoorbeeld snel ingespeeld kan worden
op bijvoorbeeld technische innovaties die relevant zijn voor het aanleveren en administreren
van gegevens en het functioneren van ESAP. Het kabinet kan zich daarom vinden in de
keuze voor uitvoeringshandelingen, omdat met de voorgestelde handelingen wordt gewaarborgd
dat in alle lidstaten op gelijke wijze gegevens worden aangeleverd. Met uitzondering
van artikel 7, gaat het om technische uitvoeringsnormen, waarvoor de procedure is
geregeld in artikel 15 van de ESA-verordeningen; de Commissie is bevoegd om technische
uitvoeringsnormen vast te stellen binnen drie maanden na ontvangst van een ontwerp
dat is opgesteld door de relevante ESA. Zie ook hierboven. Bij de totstandkoming van
de uitvoeringshandeling op grond van artikel 7 is de raadplegingsprocedure, bedoeld
in artikel 4 van de comitologieverordening, van toepassing.9 Het kabinet kan zich hierin vinden, aangezien de situaties beschreven in artikel 2,
tweede lid, van de comitologieverordening niet van toepassing zijn.

ESAP-omnibusrichtlijn

De opzet van de ESAP-omnibusrichtlijn is hetzelfde als die van de ESAP-omnibusverordening.
De richtlijn past bestaande richtlijnen op het gebied van het financieel toezicht
aan om te bepalen welke gegevens opgenomen moeten worden in het ESAP en welke instantie
als verzamelorgaan wordt aangewezen. Om een efficiënte collectie en administratie
van de gegevens te waarborgen, krijgt de Commissie in de artikelen 1, 2, 5, 6, 7,
9 tot en met 12 en 14 tot en met 16 de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen als bedoeld
in artikel 291 VWEU vast te stellen. Toekenning van deze bevoegdheden is mogelijk,
omdat de uitvoeringshandelingen niet zien op essentiële onderdelen van het voorstel.
Het gaat om een nadere concretisering van de gegevens die op grond van de ESAP-omnibusverordening
moeten worden opgenomen in het ESAPToekenning is bovendien wenselijk, omdat middels
uitvoeringshandelingen bijvoorbeeld snel ingespeeld kan worden op bijvoorbeeld technische
innovaties die relevant zijn voor het aanleveren en administreren van gegevens en
het functioneren van ESAP. Het kabinet kan zich daarom vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen,
omdat met de voorgestelde handelingen wordt gewaarborgd dat in alle lidstaten op gelijke
wijze gegevens worden aangeleverd. Met uitzondering van artikel 9, gaat het om technische
uitvoeringsnormen, waarvoor de procedure is geregeld in artikel 15 van de ESA-verordeningen;
de Commissie is bevoegd om technische uitvoeringsnormen vast te stellen binnen drie
maanden na ontvangst van een ontwerp dat is opgesteld door de relevante ESA, zie ook
hierboven. Op de totstandkoming van de uitvoeringshandeling op grond van artikel 9
is de raadplegingsprocedure, bedoeld in artikel 4 van de comitologieverordening, van
toepassing. Het kabinet kan zich hierin vinden, aangezien de situaties beschreven
in artikel 2, tweede lid, van de comitologieverordening niet van toepassing zijn.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De ESAP-oprichtingsverordening treedt twintig dagen na publicatie in werking en is
meteen van toepassing, waarbij geldt dat ESMA uiterlijk 31 december 2024 dient te
voorzien in het ESAP. De ESAP-omnibusverordening treedt eveneens twintig dagen na
publicatie in werking en is meteen van toepassing, waarbij geldt dat bepaalde onder
toezicht staande instellingen vanaf 1 januari 2024 gegevens dienen aan te leveren
bij het relevante verzamelorgaan. De ESAP-omnibusrichtlijn treedt twintig dagen na
publicatie in werking, waarbij een implementatietermijn van twaalf maanden geldt.

Op grond van de ESAP-omnibusrichtlijn dienen de nationale regelingen ter implementatie
van zestien richtlijnen gewijzigd te worden. Dat is een omvangrijke en potentieel
complexe implementatieopdracht. Een implementatietermijn van twaalf maanden lijkt,
gezien de duur van het Nederlandse wetgevingsproces, dan ook niet haalbaar. Het kabinet
zal pleiten voor een langere implementatietermijn.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Op grond van artikel 13 van de ESAP-oprichtingsverordening zal het ESAP binnen vijf
jaar na inwerkingtreding van de verordening geëvalueerd worden. Het kabinet acht het
belangrijk dat beleid geëvalueerd wordt en kan deze benadering daarom steunen.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

De uitvoering van het voorstel ziet voor een belangrijk deel op de ontwikkeling en
beheer van het toegangspunt door ESMA. Daarnaast zullen verzamelorganen in Nederland
gegevens moeten ontvangen en vervolgens aanleveren aan ESAP. Dit omvat eveneens additionele
taken voor de verzamelorganen, onder meer de ontwikkeling van de API, de validering
van gegevens en de technische ondersteuning van bedrijven die gegevens aanleveren.
Er wordt voorzien dat het voorstel wat betreft de uitvoerbaarheid haalbaar is.

b) Handhaafbaarheid

De ESAP-omnibusverordening en de ESAP-omnibusrichtlijn introduceren de plicht voor
onder toezicht staande instellingen om bepaalde informatie aan te leveren bij het
relevante verzamelorgaan. De ESAP-oprichtingsverordening introduceert daarnaast de
opdracht voor verzamelorganen om informatie die via hen aan ESAP ter beschikking wordt
gesteld te valideren op technische juistheid, de volledigheid van de metadata te controleren
en de aanwezigheid van een elektronisch zegel vast te stellen. Wanneer niet voldaan
wordt aan deze voorwaarden bestaat de mogelijkheid voor verzamelorganen om informatie
te weigeren. Er worden geen problemen voorzien wat betreft de handhaafbaarheid van
deze plicht.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Dit voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.