Brief regering : Verbeteragenda Staatsexamen VO: op weg naar een toekomstbestendig staatsexamen

Nr. 505 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2021

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stappen die zijn gezet op weg naar een
meer toekomstbestendig staatsexamen voortgezet onderwijs (hierna: staatsexamen). Dit
doe ik in navolging van de brief die ik uw Kamer over dit thema op 12 februari 2021
stuurde.1 Daarin werd aangegeven dat de uitvoeringsgrenzen van het huidige staatsexamensysteem
zijn bereikt. Het kost momenteel moeite om het staatsexamen in huidige vorm in stand
én breed toegankelijk te houden, zodat verschillende groepen kandidaten een waardevol
diploma of certificaat kunnen behalen. Daarom onderneemt het College voor Toetsen
en Examens (hierna: CvTE) actie om de druk van de ketel te halen op korte termijn
én het staatsexamen passend en toegankelijk te houden voor een groeiende en gevarieerde
groep kandidaten in de toekomst. De maatregelen ten aanzien van het eindexamen 2022
(waaronder het staatsexamen) als gevolg van covid-19 worden toegelicht in een separate
brief.

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen:

I. Opgave Staatsexamen VO

II. Verbeteragenda Staatsexamen VO (2022–2024)

Hierin neem ik ook mee:

• de motie van het lid Westerveld c.s. over onderzoek naar de belevingswereld van vso-leerlingen
bij het staatsexamen;2

• de motie van het lid Westerveld c.s. over het onderzoeken van mogelijkheid om leerlingen
die opgaan voor deelcertificaten voor een vervolgopleiding of beroep wel een herkansing
te bieden;3

• de motie van het lid Kwint c.s. over de rol van de mentor of vertrouwenspersoon;4

• de motie van het lid De Hoop over beter recht doen aan de verscheidenheid binnen de
groep staatsexamenkandidaten.5

III. Langere termijn: herbezinning staatsexamen vo (voor wie?) en examens vso (door wie?)

IV. Staatsexamenresultaten 2021

V. Tot slot

I. Opgave staatsexamen vo

Het staatsexamen is al meer dan 150 jaar een breed toegankelijke maatschappelijke
voorziening die aan mensen van alle verschillende leeftijden en achtergronden een
kans biedt op een vo-diploma. Het Oberonrapport dat ik begin dit jaar naar uw Kamer
heb verstuurd laat zien dat deze unieke voorziening in het examenbestel door een aantal
ontwikkelingen is uitgerekt tot de uiterste grenzen van de capaciteit:6

– Er is sprake van een grote toename van het aantal kandidaten. Deze toename zette al eerder in, maar kreeg met de invoering van de Wet kwaliteit
(v)so en de introductie van drie uitstroomprofielen, waaronder een uitstroomprofiel
vervolgonderwijs, een extra kwaliteitsimpuls, met als resultaat een verdere groei
van het aantal staatsexamenkandidaten. Vanuit het oogpunt van kansengelijkheid is
de geschetste ontwikkeling een prachtige constatering.

– De groei van de doelgroep vso-leerlingen betekende een toename in complexiteit voor de staatsexamenorganisatie omdat de examinering van deze groep maatwerk vraagt. Naast de uitbreiding in het
aantal examinatoren nam ook het aantal afnamelocaties (met circa 110 vso-scholen)
sterk toe.

– Het huidige staatsexamensysteem is niet flexibel genoeg om de stijging van het aantal kandidaten goed op te vangen. De organisatie is van
oorsprong ingericht op het faciliteren van kleinere aantallen afnames van individuele
kandidaten die op centrale locaties in het land door docenten uit het regulier onderwijs
naast hun werk of in hun vrije tijd werden geëxamineerd.

De toegenomen vraag aan de staatsexamenorganisatie past niet meer bij de manier waarop
het (huidige) systeem is ingericht. Dit geldt zowel in kwantitatieve zin (meer kandidaten)
als in kwalitatieve zin (meer taken en vraag naar meer maatwerk voor verschillende
doelgroepen). Eerder meldde ik uw Kamer dat hier in het kader van toekomstbestendigheid
een tweeledige opgave uit voortkomt.

De eerste opgave richt zich op de kortere en middellange termijn: het werken aan de
optimalisering van het staatsexamensysteem om te zorgen voor meer capaciteit, flexibiliteit,
en een betere aansluiting bij de vso-doelgroep. Hier komt nu het opvangen van de effecten
van corona in deze bijzondere examenjaren bij. De aanpassingen die gedaan moeten worden
vanwege de algemene coronamaatregelen en examen-specifieke maatregelen zorgen voor
extra druk op de staatsexamenorganisatie. De tweede opgave richt zich op de langere
termijn met het opnieuw tegen het licht houden van het staatsexamen als maatschappelijke
voorziening en als examenvoorziening voor het vso. Dat laatste ook in het licht van
de beweging naar inclusiever onderwijs.

Voor het eerste deel van de opgave is het CvTE met de partners uit de staatsexamenketen
aan zet. Het tweede deel wordt door het Ministerie van OCW in afstemming met het CvTE
en de vso-sector opgepakt. Op de invulling van beide onderdelen zal ik in de volgende
paragrafen ingaan.

II. Verbeteragenda Staatsexamen VO

In navolging van de staatsexamenbrief van 12 februari jl. heeft het CvTE verder uitgewerkt
hoe het staatsexamensysteem geoptimaliseerd kan worden. Bij die uitwerking is gebruik
gemaakt van zowel de al eerder beschikbare uitkomsten van het Oberonrapport over een
toekomstbestendig staatsexamen als het meer recent opgeleverde Cinop-rapport over
de aansluiting tussen het staatsexamen en de belevingswereld van vso-leerlingen. Ook
is gebruik gemaakt van opbrengsten uit gesprekken die zijn gevoerd met stakeholders
uit de vo- en vso-sector en met scholen zelf. Tot slot zijn ook de verschillende moties,
zoals genoemd aan het begin van deze brief, en de acties die daar in het afgelopen
jaar uit voortkwamen bij de totstandkoming betrokken. Op basis hiervan heeft het CvTE
een meerjarige verbeteragenda opgesteld die ziet op de verbetering en optimalisatie
van het staatsexamen in de periode 2022–2024.

Deze verbeteragenda staat in het teken van twee doelen die gelden voor de korte tot
middellange termijn. Enerzijds wordt ingezet op het optimaliseren van het staatsexamensysteem
om te zorgen voor meer capaciteit en flexibiliteit. Anderzijds het beter laten aansluiten
van staatsexaminering bij de vso-doelgroep, terwijl de brede toegankelijkheid voor
alle doelgroepen geborgd wordt.

Bij de uitvoering van de agenda hanteert het CvTE een incrementele aanpak. Dat betekent
dat stapsgewijs en gefaseerd gewerkt wordt aan verandering van het staatsexamensysteem,
terwijl «de winkel» in de tussentijd ook open blijft. Het CvTE dient tijdens het veranderproces
te borgen dat het staatsexamen, als maatschappelijke voorziening voor iedereen die
een certificaat of diploma wenst te halen, breed toegankelijk blijft. Ook dient de
kwaliteit van het staatsexamen geborgd te blijven, zodat het een vergelijkbaar en
waardevol vo-diploma oplevert ten opzichte van de andere examenvoorzieningen. Daarnaast
heeft de uitvoeringsketen van het staatsexamen tijdens deze coronajaren nog een extra
opgave voortkomend uit de aanpassing van de eindexamens, wat ook effect heeft op het
beschikbare verandervermogen in de betrokken organisaties.

Omdat de inrichting van het staatsexamen stapsgewijs aangepast wordt, is een grote
verandering zoals een andere jaarindeling of waar passend minder mondelinge college-examens
niet met ingang van 2022 gerealiseerd. Wel kunnen we nu met de Verbeteragenda Staatsexamen
VO in de hand toewerken naar een systeem dat robuust is en beter zal aansluiten op
onder meer de vso-doelgroep. Om de genoemde doelen te realiseren gaat het CvTE langs
een aantal actielijnen werken die hierna verder worden toegelicht. Over de voortgang
van de agenda zal het CvTE periodiek rapporteren. De eerste voortgangsrapportage verschijnt
voor de zomer van 2022. Over de uitkomsten hiervan wordt uw Kamer geïnformeerd.

Actielijn 1. Flexibeler staatsexamensysteem dat meer aankan

Binnen deze actielijn werkt het CvTE aan een flexibeler staatsexamensysteem dat meer
aankan. Om aan de huidige en toekomstige vraag te kunnen voldoen moet de inrichting
van het staatsexamensysteem op punten worden aangepast. Bijvoorbeeld de manier waarop
het staatsexamen op dit moment is ingericht, met het zwaartepunt op mondelinge afnames
op vele locaties in de zomerperiode, bemoeilijkt het kunnen opschalen. Het zijn nu
voornamelijk bevoegde docenten uit het regulier onderwijs die staatsexaminator zijn.
Daardoor is het niet makkelijk om snel veel meer examinatoren te vinden die ondanks
corona en het lerarentekort tegen een vergoeding naast hun reguliere baan deze rol
willen vervullen.

Daarnaast is het op dit moment niet alleen een kwestie van het vinden van méér examinatoren,
maar ook van de juiste én beschikbare. Het staatsexamen is een op zichzelf staande
dienst die op individuele basis (tegen betaling) wordt afgenomen. Elk jaar na de aanmelddatum
is pas duidelijk hoe de dienstverleningsvraag er voor dat jaar uitziet: hoeveel kandidaten,
hoeveel en welke vakken, welke onderdelen, op welke locaties, etc. Vanuit de bestaande
pool van examinatoren moet dan een match worden gemaakt met deze vraag. Die match
is van veel factoren afhankelijk, bijvoorbeeld of er voldoende examinatoren voor dat
vak beschikbaar zijn én blijven in een jaar. Zoals ik uw Kamer in september van dit
jaar meldde7, waren er afgelopen examenperiode onverwacht veel examinatoren die zich laat afmeldden
voor het staatsexamen. Het ontstane tekort kon niet opgevuld worden vanuit de bestaande
pool van examinatoren. Er was spoedwerving nodig om de staatsexamenafnames door te
kunnen laten gaan.

Dat is net goed gegaan. De focus van het CvTE ligt daardoor voor 2022 op

het werven van voldoende examinatoren om de wettelijke taken uit te kunnen voeren.
Daarnaast wordt ingezet op acties die op termijn tot uitbreiding van de examinatoren-pool
kunnen leiden en op acties die de eenzijdige afhankelijkheid van examinatoren in het
staatsexamenproces verkleinen, bijvoorbeeld door te verkennen of mondelinge afnames
deels schriftelijk kunnen verlopen en op een ander moment in het jaar.

• Extra werving examinatoren voor 2022. Het CvTE is in oktober gestart met de werving van staatsexaminatoren en overige
examenbetrokkenen. Deze werving zal tot aan de start van de staatsexamens doorlopen.
Wanneer de aanmelding begin 2022 sluit is duidelijker wat er precies nodig is. Bij
de werving voor 2022 gaat het CvTE uit van een wervingsdoelstelling van 20% extra
examinatoren ten opzichte van reguliere jaren om de continuïteit van de bestaande
diensten met behoud van kwaliteit doorgang te laten vinden. Daarbij houdt het CvTE
rekening met extra benodigde capaciteit voor de uitvoering van examenmaatregelen in
2022 en wil het CvTE afmeldingen van staatsexaminatoren beter dan in 2021 op kunnen
vangen.

• Randvoorwaarden voor docenten uit regulier vo. Met de VO-raad wordt contact gezocht om te kijken of en hoe docenten die zich als
staatsexaminator hebben aangemeld makkelijker van bepaalde taken in de school kunnen
worden vrijgesteld zodat zij kunnen worden ingezet voor staatsexamens. Daarnaast wordt
de huidige vergoedingenstructuur opnieuw bezien.

• Mogelijkheden verbreding examinatoren-pool. Het CvTE verkent in 2022 welke mogelijkheden er zijn om met andere keuzes in de
inrichting van de kwaliteitsborging van de examenafnames de huidige pool van staatsexaminatoren
beter te benutten of uit te breiden.

• Tegengaan van «no-show». Momenteel heeft het staatsexamen te maken met teveel kandidaten die op het laatste
moment toch niet komen opdagen, de zogenaamde no-show. De beschikbare capaciteit die
hiervoor was gereserveerd kan dan niet voor andere doeleinden worden gebruikt. Het
CvTE brengt in kaart hoe de no-show, en op welke termijn, deze no-show kan worden
teruggebracht.

In het licht van de uitwerking van deze actielijn heeft het CvTE – naar aanleiding
van de motie van het lid Westerveld c.s. – ook gekeken naar de beschikbaarheid van
examinatoren om deelcertificaatkandidaten die dat nodig hebben een herkansingsmogelijkheid
te bieden voor een vervolgopleiding of beroep.8

Omdat deze mogelijkheid volgens de huidige wet- en regelgeving niet bestaat, momenteel
hebben alleen diplomakandidaten recht op een herkansing, was onduidelijk hoe groot
de genoemde doelgroep zou kunnen zijn.

Omdat historische gegevens hiervoor ontbraken, heeft het CvTE in 2021 een inventarisatie
gedaan onder deelcertificaatkandidaten op alle locaties, met een respons van 43%.
Zo is geprobeerd zicht te krijgen op het aandeel dat deelneemt met het oog op opleiding
en beroep. Over de uitkomsten hiervan heeft het CvTE mij per brief geïnformeerd, die
als bijlage bij deze Kamerbrief is gevoegd9.

Hierin geeft het CvTE aan dat uit de inventarisatie een subdoelgroep van 2262 kandidaten
kwam die vanwege doorstroom naar opleiding of beroep deelnam. Om tot een inschatting
van de extra benodigde organisatielast te komen, is de vertaalslag van het aantal
kandidaten naar het aantal herkansingsafnames gemaakt. Op basis van ervaringsgegevens
van diplomakandidaten is geschat dat circa 40% van de subdoelgroep, circa 900 kandidaten,
een vak zal herkansen dat uit maximaal drie onderdelen kan bestaan. Dit kan tot maximaal
2700 herkansingsafnames leiden die bovenop de reguliere uitvoeringslast komt en waarvoor
het CvTE de beschikbare locaties, het aantal dagen in het afnamerooster en het benodigd
aantal examenbetrokkenen moet uitbreiden. Omdat het CvTE niet van tevoren weet voor
welke vakken extra inzet nodig is, kan dat niet rechtstreeks worden vertaald naar
extra benodigde aantallen examinatoren en andere examenbetrokkenen. Wel is er een
algemene schatting gemaakt van het extra aantal uren dat nodig zou zijn om deze nieuwe
afnames uit te voeren: 6.560 uur. Tot slot geeft het CvTE aan dat voor de administratieve
uitvoering van dit nieuwe proces systeemaanpassingen nodig zijn in de staatsexamen-systemen
waar op dit moment niet in kan worden voorzien.

Het CvTE geeft in de brief aan dat zij op basis van de inventarisatie de uitvoering
van deze nieuwe taak op korte termijn niet mogelijk acht. Dit ligt aan het niet kunnen
realiseren van de benodigde extra afname- en organisatiecapaciteit, en aan de sterk
verouderde administratieve uitvoering van het huidige staatsexamensysteem. De omvang
van de examinatoren-pool is steeds net groot genoeg om de reguliere taakuitvoering
te realiseren. Daarnaast vraagt het opnieuw aanpassen van het eindexamen in 2022 ook
weer extra capaciteit. Er is daarmee op korte termijn onvoldoende mogelijkheid om
een dergelijke nieuwe taak te realiseren.

Daarvoor moeten eerst de acties uit de verbeteragenda worden gerealiseerd, zodat het
effect daarvan inzichtelijk kan worden gemaakt. Ik heb het CvTE gevraagd om in de
voortgangsrapportages over de verbeteragenda, over deze effecten en eventuele toekomstige
mogelijkheden te rapporteren.

Zoals aangegeven vraagt het substantieel vergroten van de staatsexamen-capaciteit
meer dan alleen de werving van extra examinatoren. Het vraagt aanpassing van de inrichting
van het staatsexamensysteem, waarbij de beschikbaarheid van voldoende examinatoren
en de afwijkende jaarplanning van het staatsexamen twee kanten zijn van diezelfde
capaciteits-medaille. Het college-examen wordt afgesloten na het centraal examen,
omdát examinatoren vaak zelf examenklassen hebben in het regulier vo. Om de uitvoeringscapaciteit
en wendbaarheid van het staatsexamen te vergroten gaat het CvTE ook de jaarplanning
onder de loep nemen.

• Aanpassing van de jaarplanning. Voor de zomer van 2022 brengt het CvTE kansrijke mogelijkheden voor de aanpassingen
van de jaarplanning in kaart. Daarbij wordt gekeken naar de mogelijkheid om een staatsexamenrooster
te maken met meer tijd tussen afnames; naar wat er nodig is om de college-examens
af te nemen voorafgaand aan de centraal examens; of het mogelijk is om het college-examen
in meer dan één moment af te nemen, zoals bij een schoolexamen. Als een staatsexaminator
bijvoorbeeld over een langere periode ingezet kan worden voor het staatsexamen, kan
dat wellicht beter te combineren zijn met zijn of haar reguliere baan als docent in
het voortgezet onderwijs.

Actielijn 2: Versterken aansluiting staatsexamen op vso-doelgroep

De beschreven aanpassing van de jaarplanning kan ook zorgen voor een betere aansluiting
van het staatsexamen op de vso-doelgroep. De wens tot spreiding van college-examens
gedurende het jaar is óók een belangrijke uitkomst van het onderzoek dat is gedaan
naar de belevingswereld van vso-leerlingen bij het staatsexamen. Dit onderzoek is
uitgevoerd door CINOP naar aanleiding van de motie van het lid Westerveld c.s. en
vindt u in de bijlage10 van deze brief.11 Ook heeft Leerlingenbelang voortgezet speciaal onderwijs (hierna: LBVSO) een aantal
aanpassingen voorgesteld voor het staatsexamen om de aansluiting op de vso-doelgroep
te versterken. Tot slot heeft het CvTE op eigen initiatief nog een aanvullende analyse
laten uitvoeren naar de belevingswereld van niet-vso kandidaten, zodat helder is welke
acties bijdragen aan een beter passend staatsexamen voor álle kandidaten en welke
acties nodig zijn om de aansluiting met een specifieke doelgroep te versterken.

Kader: onderzoek CINOP naar de belevingswereld van vso-leerlingen

CINOP heeft middels enquêtes en verdiepende gesprekken bij vso-leerlingen en diverse
stakeholders in kaart gebracht hoe vso-leerlingen het staatsexamen beleven en welke
knelpunten en aanbevelingen zij daarbij hebben. De belangrijkste conclusies uit dit
rapport zijn:

• Vso-leerlingen waarderen de flexibiliteit en het maatwerk positief, dat wil zeggen de extra voorzieningen en ondersteuning, die het staatsexamen biedt.

• Over de mondelinge college-examens zijn vso-leerlingen verdeeld: het past niet goed bij alle leerlingen in de vso-populatie
(bijvoorbeeld in het autistisch spectrum of voor leerlingen met een taalontwikkelingsstoornis),
en het is vanwege dat (vaak) ene afnamemoment meer high stakes dan in het regulier
onderwijs.

• De voornaamste aanbeveling is dat de jaarplanning van de staatsexamens anders moet zodat de afname voor vso-leerlingen niet meer zover
in de zomer plaatsvindt. De afwijkende examenplanning versterkt het gevoel van ‘anders zijn’.

• Ook wordt gepleit voor een uitgebreidere inzet van de eigen vso-docent, als ‘bijzitdocent’
of als examinator.

Niet alle uitkomsten uit het CINOP onderzoek en uit het rapport van LBVSO worden geadresseerd
in de verbeteragenda van het CvTE. Een deel van wat er is opgehaald, raakt aan meer
fundamentele vragen over de inrichting en vormgeving van het onderwijs in het vso
en hoe zich dat tot het reguliere onderwijs verhoudt. Die punten maken onderdeel uit
van een gesprek over de beweging naar inclusiever onderwijs en de daarbij meest passende
examenvoorzieningen. Hier ga ik in deel III van deze brief verder op in.

Hieronder staan de belangrijkste actiepunten genoemd die het CvTE op basis van deze
rapporten binnen deze actielijn in 2022 gaat oppakken. Deze acties zijn gericht op
het op de relatief korte termijn beter passend maken van deze examenvoorziening voor
de vso-doelgroep. Dit conform de motie van het lid De Hoop over het beter recht doen
aan de verscheidenheid binnen de groep staatsexamen-kandidaten, in het bijzonder de
vso-doelgroep, zonder daarbij afbreuk te doen aan de brede toegankelijkheid van de
voorziening en aan de waarde van een staatsexamendiploma.12

• Mogelijkheden afnamecondities. Naar aanleiding van de motie van het lid Kwint c.s. is de rol van de mentor of vertrouwenspersoon
als «bijzitdocent» bij het mondelinge college-examen uitgebreid.13 De eigen docent of een vertrouwenspersoon mocht altijd al in de rol van bijzitdocent
aanwezig zijn om de kandidaat comfort te geven of later van feedback te voorzien,
maar heeft nu ook de mogelijkheid om een vraag feitelijk te herhalen, of verheldering
te geven rond het gedrag van de leerling in het proces. Deze werkwijze is door alle
partijen als positief ervaren en zal vanaf 2022 structureel kunnen worden gebruikt door de kandidaat.

• Daarnaast zijn het CvTE en het Ministerie van OCW in gesprek met de sectorraad GO en andere clustervertegenwoordigers om te stimuleren dat vso-scholen attenter zijn op informatie over de mogelijkheden in aanpassing
van de afnamecondities als een individuele kandidaat dat nodig heeft. Uit het CINOP onderzoek blijkt dat
de informatiepositie van vso-scholen op dat punt en andere punten aangaande het staatsexamen
vaak niet voldoende is en de mogelijkheden die er zijn nu niet optimaal worden benut.

• Stimuleren optimale voorbereiding college-examens. Uit onderzoek van CINOP en het rapport van LBVSO blijkt dat leerlingen aangeven
niet optimaal voorbereid aan een mondeling college-examen te beginnen, omdat ze niet
goed weten wat die examenvorm inhoudt. Soms omdat relevante informatie voor leerlingen
moeilijk vindbaar is, en soms omdat vso-docenten onvoldoende zicht hebben op wat er
in een mondeling college-examen van een leerling wordt verwacht. Het CvTE gaat informatie hierover beter toegankelijk maken voor alle staatsexamenkandidaten en betrokken scholen. Dit zal onder meer een informatiefilmpje zijn over hoe het mondeling examen in zijn werk gaat, en dit voorafgaand aan de examenperiode
van 2022 beschikbaar te stellen.

• Verkennen alternatieve afnamevormen college-examen. Daarnaast start het CvTE in 2022 met verkennen in hoeverre er andere afnamevormen van het college-examen mogelijk zijn bij bepaalde vakken, om tegemoet te komen aan
kandidaten voor wie het mondelinge college-examen een minder passende vorm is. De
eerste uitkomsten van dit project zullen in het najaar van 2022 beschikbaar zijn.

Actielijn 3: Uitvoeringsconsequenties staatsexamenketen in beeld

Om de gestelde doelen te behalen is ook nodig dat het CvTE in kaart brengt wat de
benodigde randvoorwaarden voor uitvoering daarvan zijn.

• Meer inzicht in examencijfers voor staatsexamenkandidaten. Momenteel hebben kandidaten geen inzicht in de cijfers van het centraal examen en het schriftelijk college-examen voordat zijn opgaan voor
hun mondelinge college-examen. Vso-leerlingen ervaren het niet kennen van hun uitgangspositie
volgens het CINOP-rapport en LBVSO als onwenselijk. DUO en CvTE onderzoeken op welke
wijze en wanneer dit gevraagde inzicht kan worden gegeven. De uitkomsten van dat onderzoek
worden verwacht in de eerste helft van 2022.

• Uitvoeringsconsequenties in beeld. CvTE brengt op basis van de verbeteragenda uitvoeringsconsequenties in beeld voor
de staatsexamenketen vo. Daarbij wordt aangegeven welke randvoorwaarden noodzakelijk
zijn om de verbeteragenda tot uitvoering te brengen en op welke termijn.

III. Langere termijn: herbezinning staatsexamen vo (voor wie?) en examens vso (door
wie?)

Van oorsprong is het staatsexamen een manier om een vo-diploma te behalen voor individuele
kandidaten die geen regulier voortgezet onderwijs (kunnen) volgen en op basis van
zelfstudie naar het examen toewerken. Echter, het staatsexamen wordt in de afgelopen
10 jaar steeds meer gebruikt door groepen kandidaten die wel onderwijs volgen op een
school, maar waarbij de school geen examenlicentie bezit, zoals in het merendeel van
het vso,

het particulier onderwijs en ook een enkele vo-school. Net als leeftijdsgenoten in
het regulier onderwijs zitten deze leerlingen dus op school, maar leggen ze niet een
regulier eindexamen maar een staatsexamen af.

Het CINOP onderzoek maakt goed inzichtelijk dat het op een andere manier dan in het
regulier onderwijs afleggen van eindexamen bij de vso-populatie leidt tot een gevoel
van oneerlijkheid en zich anders behandeld voelen. Het staatsexamen loopt langer door
in de zomer, de volgorde van centraal examen en college-examen is anders en de college-examens
zijn voornamelijk mondeling. Toch blijkt ook dat de verschillen zeker niet allemaal
negatief zijn: voor het merendeel van de vso-leerlingen is het staatsexamen passend
bij de belevingswereld, capaciteiten en behoeftes. Vooral de flexibiliteit, de mogelijkheden
voor maatwerk en de mogelijkheden voor extra voorzieningen en ondersteuning worden
gewaardeerd. Het staatsexamen biedt maatwerkmogelijkheden die in het regulier onderwijs
onhaalbaar zouden zijn.

Zoals in deze brief aangegeven gaat het CvTE in actielijn 2 van de Verbeteragenda
Staatsexamen VO een deel van de knelpunten voor de vso-doelgroep adresseren. Tegelijkertijd
is de groeiende groep vso-leerlingen die gebruik maakt van het staatsexamen ook aanleiding
voor een meer fundamentele herbezinning: hoe kijken we naar het staatsexamen als brede
maatschappelijke voorziening en als examenvoorziening voor het vso in het bijzonder?

Hierover ben ik in gesprek met vertegenwoordigers van de vso-sector. Centraal daarbij
staat de vraag waarom er zoveel gebruik wordt gemaakt van het staatsexamen en in hoeverre
er belemmeringen worden ervaren om gebruik te maken van de andere examenvoorzieningen
in het vso of in het reguliere voortgezet onderwijs. Het is uiteraard prettig voor
vso-leerlingen dat staatsexamens meer mogelijkheden tot flexibiliteit en maatwerk
bieden, en voor vso-scholen is ook het praktisch dat het examen via het staatsexamen
wordt «geregeld» en dat zij hierdoor minder afstemming met reguliere vo-scholen nodig
hebben. Uit het onderzoek van CINOP komt naar voren dat het staatsexamen niet voor
alle vso-leerlingen de meest geschikte examenvoorziening is. Alternatieven zijn het
deelnemen aan het eindexamen op een reguliere vo-school waarbij via een samenwerking
met die school de vso-leerling daar als extraneus-deelnemer examen kan afleggen. Voor
een deel van de vso-leerlingen kan dat een aantrekkelijke en realistische optie zijn.
Ook zouden meer vso-scholen op de middellange termijn kunnen toewerken naar het krijgen
van een eigen examenlicentie, zodat zijzelf het volledige eindexamen kunnen afnemen
en vormgeven in aansluiting op het gegeven onderwijs. Dit vraagt bewuste keuzes van
het vso-veld die past in de beweging naar inclusiever onderwijs. Met de sector ga
ik verder in gesprek om te bepalen voor welke scholen dit kan gelden, wat voor hen
haalbare en wenselijke alternatieven zijn en wat ervoor nodig is om die alternatieven
in te zetten.

IV. Staatsexamenresultaten VO 2021

Op 28 oktober 2021 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de examenresultaten in het regulier
vo van het afgelopen examenjaar.14 Nu zijn ook de staatsexamen-resultaten van 2021 beschikbaar. Deze zijn door DUO verwerkt
in bijgevoegde rapportage15.

Verbeterde registratie staatsexamen heeft effect op gegevens aantal kandidaten

Het DUO-project «modernisering examenlandschap» werkt toe naar een eenduidige registratie
van deelnemersgegevens en -resultaten. In 2021 is hierin een belangrijke stap gezet
waardoor de registratie met meer nauwkeurigheid plaatsvindt dan in voorgaande jaren
mogelijk was. Hierdoor zien sommige cijfers er anders uit dan in de staatsexamenmonitor
die ik uw Kamer op 12 februari 2021 heb doen toekomen.16

Dat is met name terug te zien in de berekening van het aantal staatsexamen-kandidaten.
In voorgaande jaren is het aantal aangemelde deelnemersaantallen opgenomen in de berekening, dit waren vorig jaar 4.197 reguliere
kandidaten en 4.373 vso-kandidaten. In de verbeterde registratie is het aantal kandidaten
opgenomen dat daadwerkelijk is opgegaan voor een staatsexamen, dit geeft een meer feitelijk beeld van het aantal afnames
dat heeft plaatsgevonden. Dat neemt niet weg dat de hele staatsexamenorganisatie gericht
is op het aantal aangemelde kandidaten, zoals eerder in de brief aangegeven. Onderstaande
tabel geeft deze daadwerkelijke aantallen weer, met een correctie naar 2020.

Tabel 1 Het aantal staatsexamen deelnemers in 2020 en 2021.

 
 

2020

2021

VO

deelexamen

1,522

1,636

VO

diploma

980

1,496

VO

totaal

2,520

3,098

VSO

deelexamen

2,102

2,144

VSO

diploma

1,653

1,591

VSO

totaal

3,755

3,667

Het totaal aantal staatsexamenkandidaten in tabel 1 is niet per se een opsomming van
het aantal deelexamenkandidaten en diplomakandidaten. Staatsexamen-kandidaten kunnen
in hetzelfde jaar een diplomakandidaat zijn op het ene niveau, en een deelexamenkandidaat
zijn op een ander niveau. Deze kandidaten zijn in Tabel 1 los geteld als deelexamen-
en diplomakandidaat, maar voor de totalen maar één keer geteld.

Vertekend beeld slagingspercentages staatsexamens 2021

Hieronder zijn de slagingspercentages te vinden van de diplomakandidaten in het staatsexamen
voor de verschillende schoolsoorten. In de dikgedrukte cijfers is het gewogen gemiddelde
te zijn van alle schoolsoorten, waarbij er maar relatief weinig diplomakandidaten
staatsexamen vwo afleggen in vergelijking met vmbo-gt.

Tabel 2 Het aandeel diplomakandidaten dat geslaagd is, naar subpopulatie en examen
niveau over de jaren 2016 t/m 2021

 
 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

VSO

vwo

80,0%

82,2%

81,0%

89,7%

85,0%

78,6%

VSO

havo

86,3%

77,7%

73,8%

76,2%

80,6%

82,8%

VSO

vmbo-GT

87,4%

75,1%

77,6%

77,4%

85,2%

92,3%

VSO

totaal

86,7%

77,1%

74,1%

79,2%

85,1%

89,9%

VO

vwo

66,3%

72,7%

70,5%

68,0%

55,5%

79,7%

VO

havo

79,4%

71,3%

53,0%

70,0%

59,1%

79,6%

VO

vmbo-GT

89,4%

67,7%

78,7%

70,4%

66,3%

87,2%

VO

totaal

76,3%

70,9%

62,8%

69,3%

58,8%

81,2%

Hierbij moet een aantal belangrijke kanttekeningen worden gemaakt, omdat het beeld
van 2021 slechts beperkt te vergelijken is met slagingspercentages in het reguliere
onderwijs en ten opzichte van voorgaande jaren, vanwege:

• Verbeterde registratie. Het slagingspercentage in 2021 is berekend door het aantal geslaagde kandidaten af
te zetten tegen het aantal kandidaten dat daadwerkelijk opging voor een diploma (in
plaats van tegen de groep aangemelde kandidaten). Daarom kunnen de cijfers niet goed
vergeleken worden met die van eerdere jaren.

• Vormgeving staatsexamens 2021. Voor alle diplomakandidaten waren de diploma-eisen in 2021 aangepast ten opzichte
van de eisen in een regulier jaar, ook voor de staatsexamenkandidaten. Ook dat maakt
een goede vergelijking met slagingspercentages uit voorgaande jaren moeilijk.

• Beperkte aantallen. Het totale aantal kandidaten dat via een staatsexamen opging voor een vo-diploma
is relatief klein (6.675 kandidaten) in vergelijking met het aantal examenkandidaten
in het reguliere onderwijs (185.634).17 Dat maakt de percentages minder robuust. Om die reden is het vmbo-b en het vmbo-k
niet meegenomen, omdat deze aantallen simpelweg te klein zijn.

Stabiele cijferontwikkeling college-examens Nederlands en Engels

In de staatsexamenmonitor 2021 zijn de gemiddelde cijfers weergegeven die kandidaten
hebben behaald op hun college-examens van de (kern)vakken Nederlands en Engels. Voor
vso- en reguliere kandidaten zijn de cijfers voor het college-examen behoorlijk stabiel
in de periode 2018 t/m 2021. Deze cijfers zijn relatief goed te vergelijken met voorgaande
jaren omdat de eisen en afnamecondities niet zijn veranderd de afgelopen jaren; ook
vorig jaar gingen de college-examens door.

Inzet duimregel het grootste onder reguliere diplomakandidaten

In 2021 was het voor diplomakandidaten mogelijk om één vak buiten de uitslagbepaling
te laten, «weg te duimen», als zij zonder dat vak geslaagd zouden zijn. De kernvakken
waren hiervan uitgesloten. In de staatsexamenmonitor is terug te zien dat een grote
groep diplomakandidaten is geslaagd zonder inzet van de duimregeling. Omdat er bij
de inzet van de duimregeling gedragseffecten zijn opgetreden, is het moeilijk om precies
vast te stellen wat het effect van deze maatregel is geweest. Wat opvalt is dat de
duimregeling vaker is toegepast bij de reguliere diplomakandidaten; zowel bij de kandidaten
die opgingen voor alle vakken in het examenjaar 2021, als door de kandidaten die eerdere
behaalde certificaten inwisselden tot een volledig vakkenpakket (de zogeheten «sprokkelaars»).
Of anders gezegd: door vso-diplomakandidaten is relatief minder gebruik gemaakt van
de duimregeling; verhoudingsgewijs is een groot deel ook zonder deze maatregel geslaagd.

Herkansingen diplomakandidaten

De inzet van de herkansing bij diplomakandidaten in het staatsexamen is anders georganiseerd
dan de herkansingen op reguliere VO scholen. Diplomakandidaten mogen alleen herkansen
als ze met de herkansing alsnog kunnen slagen voor een diploma. De herkansing geldt
dus niet voor kandidaten die hun cijfer willen verbeteren of kandidaten die op gaan
voor deelcertificaten. Daardoor is het aantal kandidaten dat in aanmerking komt voor
een herkansing beperkt ten opzichte van het totaal aantal staatsexamenkandidaten.
De duimregeling heeft ook invloed op het aantal herkansingen bij de staatsexamens.
Een staatsexamendeelnemer heeft normaal gesproken de keuze om één centraal- en één
college-examen te herkansen, niet noodzakelijkerwijs van hetzelfde vak. Deze herkansingsmogelijkheid
is uitgebreid in 2021; een kandidaat kon alle onderdelen van maximaal twee vakken
herkansen.

Mede door deze beperkingen is het aantal herkansingen door diplomakandidaten relatief
beperkt gebleven. Dit is maar goed ook, want veel meer herkansingen – bijvoorbeeld
ook van deelcertificaatkandidaten – was niet uitvoerbaar geweest, mede door de beperkte
beschikbaarheid van examinatoren in de maanden augustus en begin september.

V. Tot slot

Met de Verbeteragenda Staatsexamen VO (2022–2024) die in deze brief wordt gepresenteerd
is het CvTE de weg naar een robuuster staatsexamen concreet ingeslagen. Een weg die
het CvTE met het Ministerie van OCW in 2019 is opgegaan door een onderzoek naar toekomstbestendigheid
uit te zetten toen bleek dat het staatsexamen in de jaren daarvoor in toenemende mate
onder druk was komen te staan. De uitkomsten daarvan heb ik u begin dit jaar toegestuurd
op basis waarvan nu de verbeteragenda is opgesteld.

De opgave die er ligt is niet gering. Er moet verder worden gewerkt aan het stabiliseren
en robuuster maken van een verouderd en kwetsbaar systeem, zodat deze examenvoorziening
überhaupt beschikbaar blijft. Dat is een extra uitdaging in tijden van corona. Tegelijkertijd
moet er een moderniserings- en verbeterslag plaatsvinden om het staatsexamensysteem
toekomstbestendig te maken voor verschillende typen doelgroepen. Het CvTE werkt de
komende jaren langs de verschillende actielijnen in de verbeteragenda aan het realiseren
van deze opgave, terwijl het staatsexamen ook jaarlijks doorgang moet vinden. Over
de voortgang van de agenda zal het CvTE periodiek rapporteren. De eerste voortgangsrapportage
verschijnt voor de zomer van 2022. Over de uitkomsten hiervan wordt uw Kamer geïnformeerd.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob