Brief regering : Beantwoording vragen gesteld tijdens het commissiedebat van 7 juli 2021 over datacenters

26 643
Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 968
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2021

In het commissiedebat Klimaat en Energie van 7 juli jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 817) heeft Kamerlid Bontenbal (CDA) een aantal vragen gesteld over datacenters. Deze
vragen gingen over 1; de extra elektriciteitsvraag van datacenters die in 2030 kan
ontstaan volgens de Stuurgroep Extra Opgave (en waar dat op gebaseerd is), 2; een
overzicht van de datacenters die in de pijplijn zitten en 3; de wenselijkheid van
datacenters mede gezien schaarse ruimte en de landschappelijke impact. Omdat er geen
gelegenheid was zijn vragen op dat moment te beantwoorden, heb ik toegezegd om dit
per Kamerbrief te doen. Dat doe ik mede namens de Minister en Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).

Ook gebruik ik dit als gelegenheid om samen met de Minister van BZK breder te reflecteren
op een zorgvuldige vestiging van datacenters. In de afgelopen periode stelden verschillende
Kamerleden vragen over het beleid en voldoende regie op datacenters, mede naar aanleiding
van de mogelijke vestiging van een datacenter in de gemeente Zeewolde. Deze regievraag
komt ook naar voren in bijvoorbeeld de (aangehouden) motie van het lid Thijssen (PvdA)
c.s. van 4 november jl. over een nationale datacenterstrategie (Kamerstuk 35 925 XIII, nr. 33).

Deze Kamerbrief sluit aan op een eerdere brief over datacenters van de Minister van
Economische Zaken en Klimaat (EZK) van 24 maart jl. (Kamerstukken 32 813 en 26 643, nr. 675), die ingaat op een drietal moties over het energieverbruik, de benutting van datawarmte
en de beheersing van de impact van datacenters op ruimte en energie.

Datacenters in Nederland

Digitale technologieën hebben een grote invloed op onze manier van werken en leven
(denk aan werken via de cloud). In datacenters staan servers opgesteld die vele digitale
processen bij bedrijven, overheden en organisaties ondersteunen. Het is vaak efficiënter,
veiliger en goedkoper voor een bedrijf of organisatie om dit aan een datacenter uit
te besteden, in plaats van hier zelf inpandig servers voor op te stellen.

Wereldwijd is er sprake van toenemende digitalisering van economie en maatschappij
daarmee groeit de sector. Datacenters kiezen hun vestigingsplaats onder andere op
basis van de betrouwbaarheid en mogelijkheid van aansluiting op het elektriciteitsnet
en toegankelijkheid tot de internetkabels die Europa met de rest van de wereld verbindt.
Ook zijn een stabiel politiek en gematigd klimaat belangrijk. Nederland scoort hoog
op al deze punten en is daarom een centrale plek geworden voor datacenters in Europa.
Amsterdam is een groot internetknooppunt mede vanwege extreem snelle en goede dataverbindingen
naar het buitenland.

Niet alle datacenters zijn hetzelfde. Een bedrijf of organisatie (bijvoorbeeld een
school of ziekenhuis) dat zelf inpandig een aantal servers heeft opgesteld, wordt
in de regel geen datacenter genoemd. Sommige bedrijven of organisaties hebben een
eigen lokaal/regionaal datacenter op een aparte locatie. Dat geldt bijvoorbeeld voor
de rijksoverheid. Er zijn ook datacenters die serverruimte verhuren aan bedrijven
en organisaties, zogeheten co-locatie datacenters. Een voorbeeld daarvan zijn datacenters
die zich richten op het faciliteren van specifieke financiële bedrijven voor de internationale
beurshandel. Dit soort datacenters en bedrijven vereisen zeer goede en snelle connectiviteit
met minimale vertraging (zogeheten latency) en willen daarom bij voorkeur rondom de
Metropool Regio Amsterdam gevestigd zijn (en trekken daarmee ook bepaalde bedrijven
aan). De meeste datacenters hebben een regionaal verzorgende functie. Daarnaast zijn
er zogenaamde hyperscale datacenters. Dit zijn zeer grootschalige datacenters (vaak
meer dan 10 hectare en een vermogen van meer dan 70 megawatt) van meestal grote techbedrijven
zoals Microsoft en Google. Dit type datacenters is met name onderwerp van de maatschappelijke
discussie. Op dit moment staan er drie hyperscale datacenters in Nederland. Dit gaat
om datacenters van Microsoft en Google in de Wieringermeer, en het Google datacenter
in Eemshaven. Ook zijn er concrete plannen in Zeewolde voor een vestiging van een
hyperscale datacenter van Meta (het moederbedrijf van Facebook).

Een recente studie1 van Buck Consultants International (BCI) geeft aan dat, zoals bij meerdere Nederlandse
diensten en producten geldt, de Nederlandse datacentersector een belangrijk aandeel
heeft in het bedienen van de buitenlandse markt. Dit geldt ook voor andere bedrijven
die in Nederland produceren en middels export de buitenlandse markt bedienen. Nederland,
en Amsterdam in het bijzonder, heeft Europees gezien een centrale plek wat betreft
datacenters (naast Londen, Frankfurt, Parijs en Dublin). De datacentermarkt is internationaal.
Buitenlandse bedrijven maken gebruik van capaciteit die in Nederland staat, maar Nederlandse
bedrijven maken ook gebruik van datacenters die in het buitenland staan.

In het Commissiedebat Klimaat & Energie van 17 november (Kamerstuk 32 813, nr. 955) stelde Kamerlid Kröger (GroenLinks) de vraag wat de Nederlandse behoefte is aan
datacentercapaciteit in 2030 en welk aandeel dat zou vormen van de mogelijke elektriciteitsvraag
van 15 TWh in 2030. Het is niet bekend hoe de Nederlandse behoefte aan datacentercapaciteit
zich precies zal ontwikkelen tot 2030. In het algemeen wordt wereldwijd tot 2030 een
sterke stijging van het dataverkeer verwacht, mogelijk tot 20 maal de omvang van het
dataverkeer in 2020. De Stuurgroep Extra Opgave die op verzoek van de Minister van
EZK is ingesteld om advies te geven over de extra elektriciteitsbehoefte van de industrie
(incl. datacenters) in 2030 en hoe dat zich verhoudt tot de ambities uit het Klimaatakkoord
(Kamerstuk 32 813, nr. 683), schat de mogelijke elektriciteitsbehoefte van datacenters in op 5 – 15 TWh in 2030.
Deze bandbreedte zegt vooral iets over de mogelijke groei van datacentercapaciteit,
maar door de aard van de markt is het echter niet te berekenen wat de elektriciteitsbehoefte
is voor de (toekomstige) Nederlandse vraag naar datacentercapaciteit. Een datacenter
kan klanten en gebruikers bedienen uit zowel binnen- als buitenland en het dataverkeer
beperkt zich niet tot de landsgrens.

In algemene zin is in vergelijking met andere Europese landen de Nederlandse datacentercapaciteit
relatief groot in verhouding tot de binnenlandse vraag, en daarmee ook het elektriciteitsverbruik.
Het rapport van BCI concludeert wel dat de Nederlandse digitaliseringstransitie op
de korte termijn geen gevaar loopt als de datacentercapaciteit in Nederland niet of
beperkt wordt uitgebouwd. Hierbij is alleen gekeken vanuit het perspectief van de
gebruikers in Nederland, Nederlandse bedrijven en organisaties, en niet naar de behoeften
van bedrijven en organisaties elders in Europa. Op termijn is het van belang dat de
datacentercapaciteit in Europa groeit, zodat Europese gebruikers, waaronder Nederlandse,
voldoende datacapaciteit blijven behouden. Dit is van belang om de digitaliseringstransitie
voldoende te kunnen ondersteunen; de transformatie van allerlei activiteiten en processen
in onze economie en maatschappij waar digitale technologie ingrijpende veranderingen
teweegbrengt.

Elektriciteitsverbruik van datacenters

Het CBS monitort het elektriciteitsverbruik van datacenters en verzamelt gegevens
op basis van de aansluitingen van bedrijven met «datacenter» als hoofdactiviteit.2 Dit is uitgezonderd datacenterfaciliteiten die onderdeel zijn van een bedrijf of
instelling met een andere hoofdactiviteit (dit vormt naar verwachting ook een zeer
klein onderdeel van het verbruik). Het CBS heeft daarbij volledig inzicht in wat via
het openbaar elektriciteitsnet wordt geleverd aan datacenters. In 2019 is 2,7 TWh
aan elektriciteit aan datacenters geleverd. Dat is ruim 2% van de totale elektriciteitsvraag.
Ook voor de komende jaren zal het CBS dit elektriciteitsverbruik blijven monitoren
Volgens onderzoek van de Dutch Data Center Association (DDA) kopen datacenters in
Nederland meer dan 80% van deze elektriciteitsbehoefte duurzaam in.3
4

Het eerder genoemde advies van de Stuurgroep Extra Opgave schat de mogelijke elektriciteitsbehoefte
van datacenters in op 5 – 15 TWh in 2030. Deze inschatting is gedaan in samenspraak
met de sector via NL-Digital, waarbij gekeken is naar het bestaande elektriciteitsverbruik,
ambities en plannen van regio’s, aannames omtrent capaciteitsfactoren, en dergelijke.
Deze inschatting ligt ook in het verlengde van de groei die de sector in de afgelopen
jaren heeft gemaakt en sluit aan bij het beeld van lopende datacenterprojecten (zie
de volgende paragraaf). Ook past dit bij de inschatting die BCI en CE Delft maken
voor de extra elektriciteitsvraag van datacenters in de Metropoolregio Amsterdam in
2030.5 Deze bandbreedte van 5 – 15 TWh is ruim en er zijn veel onzekerheden; datacenters
kijken naar vestigingsmogelijkheden in veel verschillende landen en een extrapolatie
van de groei houdt geen rekening met schaarse transportcapaciteit en ook niet met
eventueel aangescherpt vestigingsbeleid van datacenters. 15 TWh komt neer op ruim
3 gigawatt vermogen wind op zee.

Naar verwachting komt de groei vooral vanuit de mogelijke vestiging van hyperscale
datacenters. Iedere vestiging van een hyperscale datacenter gaat onder andere gepaard
met een grote elektriciteitsbehoefte en bijbehorende impact op het netwerk. Ook de
DDA geeft aan dat de categorie hyperscale datacenters naar verwachting, met de mogelijke
komst van een nieuw datacenter in Zeewolde, meer dan de helft van de elektriciteit
zullen gebruiken ten opzichte van de datacentersector als geheel.

Overzicht van vestigingen van datacenters

In de bijlage van de Kamerbrief over datacenters uit maart (Kamerstukken 32 813 en 26 643, nr. 675) wordt een overzicht gegeven van het aantal bestaande datacenters in Nederland en
wordt ook ingegaan op de verwachte groei van datacenters.

Sinds begin 2020 worden datacenters niet meer actief naar Nederland aangetrokken door
de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA), een uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van EZK die verantwoordelijk is voor het aantrekken van buitenlandse bedrijven
naar Nederland. Dit geldt zowel voor hyperscale datacenters als voor andere soorten
datacenters. Als een bedrijf zich meldt bij de NFIA wordt deze doorverwezen naar regionale
overheden (aangezien de vestiging regionaal is belegd).

Voor zover bekend, op basis van de informatie van TenneT en de NFIA lopen er rond
20 á 25 projecten voor de vestiging en uitbreiding van datacenters in Nederland. Dit
betreffen datacenters van uiteenlopende grootte die in verschillende fases van voorbereiding
zitten; van zeer globale tot een concretere plannen. Het gaat om projecten die onder
andere lopen in de regio’s Noord-Holland, Flevoland en Groningen. Zoals eerder genoemd
zijn er zeer veel onzekerheden of deze datacenters zich ook daadwerkelijk zullen vestigen
in Nederland en zo ja, op welke termijn. Meer specifieke informatie ten aanzien van
de locatie van de projecten en aanvragen voor aansluitingen op het elektriciteitsnet
is bedrijfsvertrouwelijk en mag niet door de NFIA en TenneT worden gedeeld.

Datacenters als ruimtelijk vraagstuk

De vestiging van datacenters zie ik als een breder ruimtelijk vraagstuk dat niet alleen
uit het perspectief van energie bekeken moet worden. Het gaat ook om digitalisering
van economie en maatschappij, regionale werkgelegenheid, waterverbruik, ruimtebeslag
(zoals het beslag op goede landbouwgrond) en landschapskwaliteit.

Ook Kamerlid Bontenbal (CDA) plaatste tijdens het debat de komst van datacenters in
het licht van schaarse ruimte. Er zijn veel zorgen over groei van de landschappelijke
impact van grootschalige bedrijfscomplexen van Nederland, naast logistiek en glastuinbouw
worden hierbij ook datacenters vaak genoemd als veroorzaker.6 Vergeleken met deze sectoren hebben datacenters echter een relatief klein ruimtebeslag.
Het bebouwd oppervlak van co-locatie-datacenters is volgens de DDA zo’n 75 hectare
en voor de 3 bestaande hyperscale datacenters in Nederland (Google Eemshaven & Wieringermeer,
Microsoft Wieringermeer) gaat het om circa 164 hectare, dus 239 hectare in totaal.
De glastuinbouw beslaat zo’n 10.000 hectare7 en logistiek vastgoed zo’n 4.100 hectare.8 Dit laat onverlet dat de komst van een grootschalig datacenter lokaal een grote ruimtelijke
en daarmee ook maatschappelijke impact kan hebben, zoals recente ontwikkelingen in
Zeewolde tonen.

Nationale Omgevingsvisie

In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI, Kamerstuk 34 682, nr. 53) beschrijft het kabinet dat niet alles kan en niet alles overal kan. De druk vanuit
allerlei sectoren (bijvoorbeeld wonen, landbouw, water, duurzame economie, energie
en klimaat) op de fysieke leefomgeving loopt op. Deze oplopende druk vraagt om keuzes
waar de NOVI afwegingsprincipes voor meegeeft: combinaties van functies gaan boven
enkelvoudige functies, kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal en afwentelen
wordt voorkomen.9 Hiermee samenhangend kiest de NOVI voor selectieve groei van hyperscale datacenters
en geeft aan dat voor de vestiging van nieuwe datacenter(cluster)s goede ruimtelijke
afwegingen en afstemming met andere belangen in de leefomgeving nodig zijn. Het kabinet
heeft voorkeur voor het aan de randen van Nederland vestigen van hyperscale datacenters,
op locaties waar veel aanbod is van (hernieuwbare) elektriciteit, waar aansluiting
op het elektriciteitsnetwerk kan worden geboden en waar ruimte minder schaars is.
Hierbij kan aan bestaande locaties zoals Eemshaven en Middenmeer worden gedacht. Voor
co-locatie-datacenters die hyperconnectiviteit als belangrijke vestigingsvoorwaarde
hebben (en daarbij in of rond de Metropoolregio Amsterdam een vestiging zoeken), zijn
regionale verkenningen voor nieuwe vestigingslocaties/een cluster richting Almere
logische vervolgstappen. Verder is het van belang dat decentrale overheden de vestiging
afstemmen met de plannen uit de Regionale Energie Strategie en Transitievisie Warmte.
Bovenstaande sluit ook aan bij de Ruimtelijke Strategie Datacenters uit 2019 van de
organisaties achter REOS, waaronder het Rijk (Kamerstuk 34 682, nr. 9).

Vanuit het huidige ruimtelijke ordeningsstelsel zijn gemeenten in beginsel verantwoordelijk
om keuzes over programmering en vestiging van bedrijven te maken. De NOVI heeft geen
harde doorwerking naar decentrale overheden, maar is zelfbindend. Regio’s stellen
zich wisselend op in hun keuzes. Sommige regio’s zien geen meerwaarde in de vestiging,
andere stellen zich actiever op om datacenters aan te trekken omdat het past bij een
strategie om zich te profileren op het vlak van ICT en digitalisering. Ook zijn de
extra banen die voortkomen uit de vestiging van een datacenter op nationaal niveau
wellicht beperkt, op regionaal niveau kunnen deze banen van belang zijn.

Bij decentrale overheden is er steeds meer aandacht voor de nadelen die (naast voordelen)
gepaard kunnen gaan met de vestiging van grootschalige datacenters en verschillende
overheden zijn actief bezig om daarvoor beleid uit te werken. Een aantal van de overheden
die veel te maken hebben met datacenters heeft vestigingsbeleid geformuleerd, zoals
verschillende gemeenten binnen de Metropoolregio Amsterdam. Ook heeft de provincie
Noord-Holland een (concept)datacenterstrategie gepubliceerd. Hiermee neemt de provincie
meer regie op vestiging van datacenters door een beperkt aantal locaties waar datacenters
zich kunnen vestigen en onder welke condities. Het is goed te zien dat decentrale
overheden daarvoor verantwoordelijkheid nemen en zelf afwegingen maken.

De verwachte doorgroei van datacenters, en de impact die de vestiging van datacenters
met zich mee kan brengen – in het bijzonder van hyperscale datacenters -maakt het
noodzakelijk dat de rijksoverheid en medeoverheden gezamenlijk gestalte geven aan
selectieve groei en deze uitwerken, zodat de vestiging van datacenterszorgvuldig plaatsvindt.
Hier is recent, bij de begrotingsbehandeling EZK nog aandacht voor gevraagd door Kamerlid
Thijssen c.s. via de (aangehouden) motie over een Nationale Datacenterstrategie (Kamerstuk
35 925 XIV, nr. 21. Voldoende regie is van belang ten aanzien van de vestiging van hyperscale datacenters
in het bijzonder. De impact van dit soort datacenters overstijgt veelal het belang
van individuele gemeenten. Het Rijk zal onder leiding van EZK en BZK in het kader
van de Nationale Omgevingsvisie met provincies in gesprek gaan over aanvullende afspraken
voor het uitwerken van integraal vestigingsbeleid voor deze grootschalige datacenters
en het borgen hiervan in het provinciale omgevingsbeleid. Dat gaat om selectieve planning
en aanwijzing van locaties waar hyperscales zich eventueel in de toekomst kunnen gaan
vestigen vanuit een integrale afweging, en ook afspraken over condities waaronder
die vestiging kan plaatsvinden. Op deze manier kan bij de locatiekeuze rekening worden
gehouden met aspecten als inpassing in het landschap en behoud van een vitaal landelijk
gebied, waaronder ook het zorgvuldig omgaan met goede landbouwgrond10 (zie ook motie van het lid Boswijk, Kamerstuk 33 037, nr. 402). Het lopende Nationaal programma landelijk gebied, waarin onder meer structurerende
keuzes worden voorbereid, kan hierin een belangrijke rol spelen. Ook helpt planologische
langetermijnprogrammering van (grootschalige) datacenters om potentiële knelpunten
in elektriciteitsinfrastructuur voortijdig te identificeren. Slimme locatiekeuzes
van met name de grootschalige datacenters kunnen bijdragen aan ontlasting van het
elektriciteitsnet, geven ook de netbeheerders aan in de studie «Het energiesysteem
van de toekomst».11 De (concept)datacenterstrategie van de provincie Noord-Holland kan gezien worden
als een goed voorbeeld. Bij condities gaat het bijvoorbeeld om zon op dak, watergebruik,
omgaan met warmte en energiegebruik.

Mede naar aanleiding van de beoogde bestemmingsplanwijziging hebben BZK en het Rijksvastgoedbedrijf
samen met EZK en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voorwaarden
gesteld aan de gemeente Zeewolde voor de verkoop van gronden voor de realisatie van
het hyperscala datacenter. Deze voorwaarden gaan over energiegebruik, zonnepanelen
op daken en gevels, watergebruik en omgaan met restwarmte. Het Rijk heeft deze via
een brief van de Staatssecretaris van BZK aan de gemeente Zeewolde overgebracht (zie
Kamerstuk 32 813 nr. 961).

Een nieuw kabinet kan gezien de verwachte blijvende vraag naar ruimte voor datacenters
en de lokaal grote ruimtelijke impact hiervan, besluiten over een eventuele Nationale
Datacenterstrategie, aanscherping van uitspraken in de NOVI, de mogelijke juridificering
hiervan, waaronder ook aanpassing van de bevoegdheidsverdeling voor datacenters. Ik
verwijs u daarbij ook graag door naar het nieuwe coalitieakkoord «Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst» (Kamerstuk 35 788, nr. 77).

Tot slot

Met het maken van deze afspraken komt het kabinet tegemoet aan de zorgen over het
beheersen van de impact van hyperscale datacenters (waar de genoemde aangehouden motie
van lid Thijssen c.s. ook toe oproept). Via dergelijke bestuurlijke afspraken kunnen
knelpunten rondom de vestiging van datacenters worden gemitigeerd, en wordt tegelijk
recht gedaan aan de sturingsfilosofie uit de NOVI waarbij het niet gaat om centraliseren
van taken, maar juist over het in goede samenwerking oppakken van maatschappelijke
opgaven tussen verschillende overheidslagen. Zeker nu we zien dat verschillende overheden
in toenemende mate al meer regie aan het nemen zijn. In de voortgangsbrief NOVI komend
voorjaar zal de Minister van BZK uw Kamer over de voortgang informeren.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yesilgöz-Zegerius