Brief regering : Stand van zaken vervoerplannen 2022, beschikbaarheidsvergoeding OV (BVOV) en actuele ontwikkelingen OV en taxi

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 762
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2021

Tijdens het wetgevingsoverleg (Kamerstuk 35 925 XII, nr. 55) en de plenaire begrotingsbehandeling van het ministerie (Handelingen II 2021/22,
nr. 17, item 3 en Handelingen II 2021/22, nr. 18, item 7) heb ik met uw Kamer gesproken over de gevolgen van de COVID-19 pandemie voor de
OV-sector. In dit debat is de wens geuit om goed te blijven monitoren hoe de beschikbaarheidsvergoeding
OV (BVOV) in 2021 en 2022 bijdraagt aan het voorkomen van grofmazige afschaling van
het OV-aanbod.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de laatste ontwikkelingen in het OV, de
wijze waarop de sector omgaat met de effecten van de pandemie en hoe dit zijn uitwerking
krijgt in de vervoerplannen 2022. Daarbij geef ik ook een toelichting op de stand
van zaken van de transitieafspraken die eerder dit jaar in het Nationaal Openbaar
Vervoer Beraad (NOVB) zijn gemaakt met de sector.1 Naast dit landelijke beeld, ga ik vanuit mijn rol als concessieverlener voor de NS
en ProRail specifiek in op de recente afspraken met de NS over de dienstregeling en
de situatie rondom de verkeersleiding bij ProRail.

Ontwikkelingen in het aanbod en de transitie van het OV

De OV-sector is zwaar getroffen door de coronapandemie en de daaropvolgende contact-
en reisbeperkende maatregelen. Hoewel de reizigersaantallen sinds het begin van 2021
aanzienlijk zijn toegenomen (van 30% naar 70% in september 2021) is het OV-gebruik
nog steeds een stuk lager dan in 2019. Daarnaast zijn sinds de nieuwe contactbeperkende
maatregelen van november 2021 de reizigersaantallen voor het gehele OV weer met 10%
zijn gedaald, zo blijkt uit de landelijke reizigersdata van Translink.2 Daar komt bij dat de sector op basis van prognoses uit 2019 rekende op een groeiend
reizigersaantal van ongeveer 2,5% tot 3% per jaar.3 Onder deze onzekere en steeds veranderende omstandigheden werken OV-autoriteiten
en vervoerders op landelijk- en regionaal niveau hard aan de beschikbaarheid en toekomstbestendigheid
van het Nederlandse openbaar vervoer. Dankzij deze inzet en de beschikbaarheidsvergoeding
OV (BVOV) is het OV-aanbod op peil gebleven en kon er veilig vervoer geboden worden.
Vanwege de vitale functie van het OV is grofmazige afschaling immers niet wenselijk.

Monitoring algemeen aanbod OV 2020–2021

De aanpassingen van het OV-aanbod als gevolg van COVID-19, houd ik samen met de medeoverheden
die als concessie verlener optreden in de steden en de regio scherp in de gaten, zodat
er geen grofmazige afschaling van het aanbod plaatsvindt. Daarom heb ik Ecorys de
opdracht gegeven om in ieder geval tot en met 2022 de ontwikkelingen te monitoren.
Vanuit deze transitiemonitor zijn inmiddels de eerste beelden, van zowel de regionale
vervoerconcessies als de concessie voor het hoofdrailnet, beschikbaar. Deze vindt
u als bijlage bij deze brief4.

Deze eerste beelden laten zien dat er geen sprake is van grofmazige afschaling, maar
dat er op veel plekken wel een wijziging in het aanbod is geweest. Dat is in lijn
met de afspraken horende bij de BVOV-regeling 2021. Om de continuïteit van het OV-aanbod
te kunnen waarborgen is deze zodanig vormgegeven dat vervoerders bedrijfseconomisch
break-even kunnen blijven draaien. Vervoerders kunnen kosten die niet door de regeling worden
vergoed, in overleg met de concessieverleners via optimalisatie invullen. Als randvoorwaarde
voor de aanpassing van het aanbod is met de sector afgesproken dat de basisprincipes
van beschikbaarheid en veiligheid van het OV als duurzame mobiliteitsvorm niet in
het geding mogen komen. De afwegingen die daarbij worden gemaakt behoren tot de verantwoordelijkheid
van de provincies en vervoerregio’s. Aanpassingen in het aanbod stemmen zij vervolgens
af met de gemeenten in het concessiegebied, waarbij de (regionale) reizigersorganisaties
adviesrecht hebben. Deze manier van werken past bij de decentralisatie van het stads-
en streekvervoer.

De uitkomst van de regionale aanpassingen is dat bij de busconcessies gemiddeld sprake
is van een wijziging van het aanbod tot ongeveer 90% ten opzichte van 2019. Verbindingen
waar minder vraag naar was, zijn soms afgeschaald door frequentieverlagingen op hoogfrequente
lijnen en het vervallen van lijnen in de avonduren. In diverse busconcessies worden
alternatieven zoals flexvervoer en/of maatwerk ingezet. In de trein, metro en tramconcessies
is de frequentie van het dienstenaanbod grotendeels in stand gehouden, waarbij zowel
regionaal als bij de NS soms sprake was van kortere treinen. Bij deze modaliteiten
is in 2021 afgeschaald tot ongeveer 95% van de capaciteit in 2019. De afgelopen periode
werd er door de NS een (vrijwel) volledige dienstregeling gereden.

Met de bovenstaande informatie geef ik invulling aan de motie van het lid Geurts over
het tegengaan van verschraling van het regionale ov-aanbod (Kamerstuk 23 645, nr. 758). Tevens geef ik hiermee invulling aan de motie van het lid Nijboer (Kamerstuk 28 165, nr. 348) die oproept om te voorkomen dat OV-bedrijven gaan snijden in de dienstregeling en
nodeloos mensen worden ontslagen door voldoende compensatie te bieden voor de gemiste
inkomsten.5 Ik doe hiermee ook de toezegging af uit het notaoverleg MIRT van 4 november 2020
(Kamerstuk 23 645, nr. 744) dat de Kamer zal worden geïnformeerd over kostenbesparing bij ov-bedrijven.

Transitiemaatregelen 2021

Het doel van de transitie OV is dat de sector na de beperkende maatregelen vanwege
COVID-19 weer op eigen benen kan staan en de vereiste kwaliteit aan de reiziger kan
blijven bieden. In het Nationaal Openbaar Vervoer Beraad (NOVB) zijn afspraken gemaakt
om de daarvoor noodzakelijke transitie van het OV in gang te zetten. Aan de hand van
deze afspraken wordt op landelijk- en regionaal niveau de komende jaren, vanuit ieders
verantwoordelijkheid, invulling gegeven aan deze transitie. De transitie OV omvat
een uitgebreide set aan maatregelen en afspraken die o.a. bijdragen aan de gespreide
vraag naar OV, het OV aantrekkelijker maken voor reizigers, een goed werkklimaat en
gezonde concessies. De eerdergenoemde monitor van Ecorys laat daarbij zien dat in
2021 hiertoe diverse stappen zijn gezet.

Terugwinnen aantallen en vertrouwen reizigers

Vervoerders hebben ingezet op het stimuleren van het gebruik van het OV door middel
van o.a. communicatiecampagnes en extra hygiëne eisen. Daarnaast werden er op het
gebied van tarifering voor alle concessies nieuwe abonnementen ontwikkeld die aansluiten
op de nieuwe werkelijkheid. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om parttime abonnementen,
meerrittenkaarten tegen gereduceerd tarief, abonnementen met korting, leeftijdskorting,
samenreizen en P&R-actietarieven.

Spreiding vraag OV

Als onderdeel van de transitie, blijft het wenselijk dat vervoerders met de inzet
van hun materieel en personeel minder op de spitsdrukte hoeven te richten. Het beter
spreiden van de reizigers over de dag en de verschillende dagen van de week voorkomt
drukte en leidt tot lagere kosten bij vervoerders. Het spreiden van de vraag naar
OV krijgt regionaal daarom veel aandacht, soms met succes, maar helaas nog niet altijd
met het gewenste resultaat. Verschillende vervoerders, OV-autoriteiten en onderwijspartijen
geven bijvoorbeeld aan dat het vinden van oplossingen momenteel moeilijk is, mede
gelet op de ontstane achterstanden in het onderwijs. Het Rijk en andere grote werkgevers
hebben uitgesproken hybride werken als uitgangspunt te nemen.6

Werkklimaat & productiviteit

Reizigers en personeel moeten zich veilig voelen in het ov. Daartoe zijn tijdens de
pandemie extra maatregelen ingezet, zoals de mondkapjesplicht, aanpassingen aan het
materieel en op stations en haltes. Van de OV-medewerkers is tijdens de pandemie veel
gevraagd om ervoor te zorgen dat mensen met vitale beroepen en mensen die afhankelijk
zijn van het openbaar vervoer kunnen blijven reizen. Bij toezicht en handhaving van
de maatregelen kregen OV-medewerkers soms te maken met agressie en geweld en waren
er zorgen onder het personeel voor een mogelijke besmetting. Het beeld is dat het
aantal boetes voor het niet dragen van mondkapjes meebeweegt met de reizigersaantallen
en de coronamaatregelen. Het aantal incidenten in relatie tot de coronamaatregelen
blijft stabiel rond de 50 incidenten per week sinds begin van 2021. Vervoerders, politie
en het ministerie bespreken wekelijks hoe de handhaving van de coronamaatregelen in
het openbaar vervoer in de praktijk verloopt. Hierdoor kan snel worden geschakeld
als dit nodig is en blijven we voortdurend de mogelijkheden om verder te verbeteren
verkennen.

Daarnaast zorgen de gevolgen van de pandemie er ook voor dat het personeelsbestand
van de vervoerders moet worden aangepast, met name door de verminderde vraag naar
OV. Daarbij laat de transitiemonitor zien dat er vooral gekozen is voor een afbouw
van de «flexibele schil» van uitzendkrachten. Daarmee is de flexibiliteit en wendbaarheid
van vervoerders verminderd. De uitstroom van personeel blijft tot op heden beperkt
tot natuurlijk verloop. De sociale partners hebben laten weten samen met vervoerders
te willen werken aan een plan ter verbetering van het werkklimaat, verhoogde efficiency
en grotere wendbaarheid van personeel en concessies in aanloop naar de nieuwe CAO
Openbaar Vervoer.

Met bovenstaande informatie geef ik invulling aan de motie van het lid Laçin over
de gevolgen van de coronamaatregelen voor het ov en het ov-personeel.7

Aanbod OV en BVOV 2022

Om ondanks de onzekere ontwikkeling van de reizigersinkomsten tijdig een adequaat
OV-voorzieningenniveau te kunnen bieden is de OV-sector gebaat bij tijdig duidelijkheid.
Dit geldt zeker voor deze sector gezien de benodigde doorlooptijd om te komen tot
een dienstregeling en afgestemd aanbod voor de reiziger. Om deze redenen heeft het
kabinet op 25 juni jl. besloten om de huidige beschikbaarheidsvergoeding OV ongewijzigd
te verlengen tot 1 september 2022. Het streven is om vanaf 1 september 2022 terug
te keren naar de gebruikelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk, concessieverleners
en vervoerders ten aanzien van de opbrengsten en kosten. Als vangnet besluit het kabinet
uiterlijk het eerste kwartaal van 2022 op basis van de stand van de pandemie, voortgang
reizigersherstel en de juridische mogelijkheden over de periode vanaf 1 september
2022. Ook aankomend jaar blijft daarbij voor het huidige kabinet een belangrijk uitgangspunt
dat grofmazige afschaling ongewenst is en dit als belangrijke voorwaarde blijft gelden
voor de BVOV.

Met de verlenging van de BVOV tot september 2022 zijn de regionale concessieverleners
en de NS daarbij gevraagd om de vervoerplannen voor 2022 te actualiseren zodat de
plannen aansluiten bij deze vergoeding en de gemaakte afspraken over de transitie
van het OV. Het vervoerplan 2022 van de NS wordt zoals gebruikelijk nog dit jaar met
uw Kamer gedeeld. De vervoerplannen 2022 – met daarin transitie elementen – van de
regionale concessies worden nog dit jaar door het Samenwerkingsverband van decentrale
ov-autoriteiten (DOVA) gepubliceerd op de website www.dova.nu.

In het NOVB is afgesproken dat voor het voorzieningenniveau van 2022 een passend en
vergelijkbaar OV-aanbod ten opzichte van 2021 aan wordt gehouden. Net als in 2021
wordt gestuurd op het in stand houden van de kwaliteit van het aanbod en het behoud
van verbindingen en reismogelijkheden voor reizigers. De eerdergenoemde monitor van
Ecorys laat op basis van de vervoerplannen 2022 zien dat voor het grootste deel van
de concessies het geplande aantal OV-aanbod voor 2022 minimaal vergelijkbaar is als
in 2021.

Met de voorgaande beschrijving van het landelijk beeld kom ik tegemoet aan mijn toezeggingen
om uw Kamer te informeren over de landelijke transitieafspraken en de actualisatie
van de vervoerplannen voor 2022. In de afgelopen periode zijn er diverse acties in
gang zijn gezet waarmee voldaan wordt aan oproepen van de Kamer voor wat betreft dit
jaar. Het nieuwe kabinet zal zich moeten inzetten om ook de komende periode goed invulling
te geven aan de verzoeken van de Kamer en om grofmazige afschaling te voorkomen. Daarbij
zal het ministerie deze ontwikkelingen ook in 2022 blijven monitoren en uw Kamer daarover
informeren.

Ontwikkelingen bij NS en ProRail als gevolg van COVID-19

In de kamerbrief over de Beschikbaarheidsvergoeding is aangegeven dat de Regeling
BVOV voor het jaar 2021 mogelijkheden biedt voor vervoerders om in overleg met hun
concessieverlener de dienstregeling te optimaliseren in verband met afnemende reizigersaantallen.
Zoals toegelicht maakt iedere concessieverlener afspraken met haar concessiehouder(s)
over eventuele afschalingen en bijhorende scenario’s op basis van vraag naar OV.8

Als concessieverlener van de NS heb ik vorig jaar afspraken gemaakt over hoe om te
gaan met toekomstige af- en opschalingen. De belangrijkste uitgangspunten hierbij
zijn: de voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van de dienstregeling moet te allen tijde
geborgd moet zijn. De beschikbaarheid van materieel moet zorgvuldig afgewogen worden
tegen de reizigersaantallen, waarbij het risico op te volle treinen voorkomen dient
te worden. Alle betrokken partijen, waaronder reizigersorganisaties en andere vervoerders,
worden vooraf geïnformeerd en reisinformatie wordt tijdig aangepast.

Tegen deze achtergrond, met in achtneming van eerdere afspraken met NS, in samenhang
met de aangescherpte coronamaatregelen en het effect van die maatregelen op de reizigersaantallen,
heb ik ingestemd met het voorstel van NS om de dienstregeling beperkt en tijdelijk
af te schalen met ca. 5%. Vanwege het oplopend ziekteverzuim (door corona en quarantaine)
bij NS draagt deze beperkte afschaling ook bij aan een robuuste en stabiele dienstregeling
waar reizigers op kunnen blijven rekenen.

De afschaling omvat een aantal nachttreinen gericht op uitgaanspubliek, een aantal
spitstoevoegers en een minder frequent aanbod van een aantal treinen na 18:30 uur.
De bezetting van bovengenoemde treinen die worden afgeschaald ligt sinds 28 november
jl. toen de nu geldende corona maatregelen in gingen gemiddeld onder de 15%. Voor
de nachttreinen en avondtreinen ligt dat percentage onder respectievelijk rond de
10%. Voor de spitstoevoegers rond de 17%. NS informeert de reiziger via de gebruikelijke
kanalen welke treinen het precies betreft. Gelet op de daling van de bezettingsgraad
in de praktijk de voorbije twee weken, en de verwachting dat deze de komende tijd
aanhoudt bij voortzetting van de geldende maatregelen, is de inschatting van de NS
dat reizigers op de verbindingen waar wordt afgeschaalde voldoende capaciteit wordt
geboden om verantwoord te reizen. Desalniettemin vind ik het wenselijk om een vinger
aan de pols te houden.

Met NS heb ik afgesproken dat zij mij de komende tijd op basis van intensieve monitoring,
wekelijks informeert over de ontwikkeling van de bezetting van de treinen. NS heeft
ook aangegeven treinen op volle lengte in te zetten. Als de monitoring daartoe aanleiding
geeft of zodra de coronasituatie perspectief lijkt te gaan geven op het verspoelen
van maatregelen, zal NS weer opschalen en dus treinen weer toevoegen aan de dienstregeling.

Deze beperkte en tijdelijke afschaling gecombineerd met de afspraken over monitoring
vind ik verantwoord ook indachtig de afspraken die zijn gemaakt met alle vervoerders
in Nederland over de Regeling BVOV. En deze afschaling zal bijdragen aan een robuustere
uitvoering van de dienstregeling. De vitale functie van het OV wordt geborgd.

NS informeert reizigersorganisaties, andere vervoerders en ProRail. Uiteraard past
NS de reisinformatie tijdig aan en houdt zij mij, zoals aangegeven, op de hoogte over
de bezetting van de treinen. Zo kan NS na overleg met mij de dienstregeling eventueel
tijdig aanpassen. Uw Kamer stel ik hiervan natuurlijk op de hoogte.

Verkeersleiding ProRail

Ik heb uw Kamer onlangs nader geïnformeerd over de capaciteitsproblemen op de verkeersleidingsposten
van ProRail en hoe ProRail hiermee om gaat.9 De situatie blijft voorlopig onverminderd risico geven op de uitval van treinen.
Zo reden er in de nacht van 12 op 13 december tussen 00.00 uur en 06.00 uur geen treinen
op de lijnen Utrecht-Arnhem/Rhenen en Ede-Wageningen-Barneveld Centrum en zijn bussen
ingezet. Het landelijk hoge aantal coronabesmettingen en de geldende coronamaatregelen
zorgen ervoor dat de capaciteitsdruk op de verkeersleiding toeneemt. Omdat er zoveel
besmettingen zijn komt de situatie nu vaker voor dat verkeersleiders te maken hebben
met huisgenoten die Corona (gerelateerde klachten) hebben. Het huidige Rijksbeleid
is dat personen met klachten die passen bij COVID-19 of huisgenoten hebben met een
COVID-19 besmetting (ook wanneer men volledig gevaccineerd of hersteld is van corona)
vijf dagen thuis moeten blijven en daarna aan het werk kunnen indien zij negatief
testen. Als ProRail deze regel volledig volgt neemt het risico toe dat ProRail baanvakken
stil moet leggen. Omdat het openbaar vervoer een vitaal proces is en de functie verkeersleider
daarvoor tot de cruciale beroepsgroepen behoort, heeft ProRail in lijn met de adviezen
van het OMT een protocol opgesteld waarmee duidelijk wordt onder welke uitzonderlijke
omstandigheden zij verkeersleiders die volgens de rijksregels in quarantaine moeten
in het geval van een positief geteste huisgenoot toch naar het werk kan laten komen.
Dit kan alleen als de treindienst in gevaar komt, er geen alternatieven zijn, de medewerker
beschermd en hiertoe bereid is en er geen bezwaar is vanuit de collega’s.

Coulancemaatregel Leerwerktraject Taxichauffeur Doelgroepenvervoer

Verder wil ik met deze brief de gelegenheid aangrijpen om uw Kamer te informeren over
een aanwijzing die ik de ILT onlangs heb gegeven. Deze aanwijzing verzoekt de ILT
om niet handhavend op te treden richting aspirant-taxichauffeurs met een tijdelijke
leer-werktrajectkaart (afgegeven tussen 01-08-2021 en 01-02-2022).

Vanwege aanpassingen inzake de theorie-examens bij het CBR als gevolg van de op 6 november
afgekondigde coronamaatregelen, lukt het aspirant-chauffeurs buiten hun schuld om
niet altijd tijdig (alle) documenten kunnen overleggen. De documenten zijn normaliter
nodig voor afgifte van de chauffeurskaart. Door middel van deze coulancemaatregel
worden aspirant-taxichauffeurs die nog geen examen hebben kunnen doen – maar verder
over alle benodigdheden voor een chauffeurskaart beschikken – in staat gesteld om
langer zonder chauffeurskaart toch taxi werkzaamheden te verrichten.

Vooruitblik 2023 en verder

In het NOVB van 1 december jl. heb ik met vertegenwoordigers van de decentrale overheden
en de vervoerbedrijven gesproken over het vangnet om tot besluitvorming te komen over
de periode na 1 september 2022. Dat leidde tot een gesprek over de onzekere impact
van Corona ook na deze datum op weg naar de scenario’s zoals geschetst in bijvoorbeeld
het Toekomstbeeld OV. Verwachting was en is immers dat er – ook ondanks de mogelijke
structurele gevolgen van de COVID-19 pandemie – in de verdere toekomst veel meer OV-reizigers
zullen komen vanwege de groei van het aantal Nederlanders die vooral in stedelijke
gebieden gaan wonen en werken en daartoe gebruik zullen maken van het openbaar vervoer.

Gegeven de situatie in het hier en nu, waarbij de reizigers niet direct massaal terugkeren
naar het OV, gegeven de onzekerheid over Corona en gegeven de stip op de horizon,
vind ik het van belang scenario’s en alternatieven uit te werken, zodat we in het
eerste kwartaal van 2022 niet alleen tot besluitvorming komen over de laatste vier
maanden van 2022, maar ook richting geven aan het gesprek over de periode na 2022.
Het is immers van groot belang dat een toekomstbestendig OV blijvend kan bijdragen
aan de bereikbaarheid van Nederland en grote opgaven zoals de klimaattransitie en
woningbouwopgaven.

Ik ga daarom de komende tijd in NOVB-verband uitwerken hoe blijvend gewerkt kan worden
aan een toekomstbestendig, beschikbaar en veilig openbaar vervoer.

Tot slot

Zowel regionaal als landelijk worden de ontwikkelingen in het openbaar vervoer als
gevolg van de pandemie gemonitord en waar nodig bijgestuurd. Mede dankzij de BVOV
2022 is het mogelijk om het ov-aanbod tot in ieder geval 1 september 2022 op peil
te houden. Met de NOVB-afspraken is daarmee ook de basis gelegd voor de transitie
van het OV, om de sector in de toekomst weer toekomstbestendig te maken, maar voor
de uitwerking en vooral de effecten is een langere doorlooptijd nodig. De recente
ontwikkelingen rond de COVID-pandemie zullen ook de komende tijd voor onzekerheid
in de OV-sector zorgen.

Daarnaast vraagt het openbaar vervoer om tijdige besluitvorming over de te nemen stappen
van onzekerheid en teruglopende reizigersaantallen naar een toekomst waarin alles
wijst op een grote groei van het aantal reizigers en de aanpassingen die ook dat weer
van de OV-sector vraagt.

Afsluitend wil ik mijn dankbaarheid uitspreken voor de mensen bij de OV-bedrijven
die zich tijdens deze moeilijke periode steeds volledig hebben ingezet en blijven
inzetten voor de reiziger.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg