Brief regering : Rapport Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed over archivering bij ketensamenwerking

Nr. 301 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2021

Hierbij stuur ik u mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) een themarapport van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (Inspectie
O&E)1. Het themarapport is in september 2021 afgerond en gaat over archivering bij ketensamenwerking
door overheidsorganen. In deze brief zijn de bevindingen ten behoeve van uw Kamer
verkort weergegeven in paragraaf 2. Paragraaf 3 bevat een reactie op de aanbevelingen
die de Inspectie O&E aan ons heeft gericht.

De zeven afzonderlijke inspectierapporten die aan het themarapport ten grondslag liggen
(zie paragraaf 1), zijn reeds gepubliceerd op de website van de Inspectie O&E, samen
met de reacties van de betrokken overheidsorganen.

1. Achtergrond van het themarapport

De Inspectie O&E houdt toezicht op de naleving van de Archiefwet door de organen van
de centrale overheid. Sommige overheidstaken worden uitgevoerd in zogenoemde «ketens»,
dat wil zeggen door een samenwerkingsverband van meerdere zelfstandige organisaties
die gezamenlijk een specifieke doelstelling of dienst realiseren.

Het is noodzakelijk dat ketenpartners afspraken maken over de archivering van informatie
die omgaat in de ketenprocessen. Men moet van elkaar weten wie welke informatie beheert
en hoe lang. En men moet vaak ook op de beschikbaarheid, betrouwbaarheid en bruikbaarheid
van elkaars gegevens kunnen vertrouwen. Als het informatiebeheer niet conform de Archiefwet
geregeld is, ontstaan er meerdere risico’s. Ten eerste bemoeilijkt gebrekkig informatiebeheer
de uitvoering van publieke taken en de publieke verantwoording daarover. Ten tweede
bestaat het risico dat rechten en plichten van burgers en bedrijven niet meer zijn
vast te stellen. Ten derde kunnen waardevolle bronnen voor later onderzoek en geschiedschrijving
verloren gaan.

Vanwege de complexiteit en het belang van ketenarchivering heeft de Inspectie O&E
tussen 2016 en 2021 de naleving van de Archiefwet onderzocht bij zeven ketens bij
de overheid. Dit heeft geresulteerd in rapporten over de Omgevingsvergunning (2017),
de Regionale Informatie en Expertisecentra en het Landelijk Informatie en Expertisecentrum
(2018) voor criminaliteitsbestrijding, de Loonaangifteketen (2019), de Registers Kinderopvang
(2019), de Landelijke Voorzieningen voor de Basisregistraties Adressen en Gebouwen
(BAG) en Wet Onroerende Zaken (WOZ) (2020), de Wet Tegemoetkomingen Loondomein (2020)
en de Basisregistratie Personen (BRP) (2021). Omdat bij enkele ketens ook decentrale
overheidsorganen betrokken zijn, heeft de Inspectie O&E samengewerkt met provinciale
en gemeentelijke inspecteurs en met de VNG.

2. Samenvatting van het themarapport

In het themarapport trekt de Inspectie O&E algemene conclusies uit het onderzoeksprogramma.
Alles overziend, concludeert de Inspectie O&E dat de huidige archiefwetgeving genoeg
ruimte biedt om de verantwoordelijkheden voor archivering in ketens helder te regelen.
Er is echter in de praktijk meer aandacht nodig voor het organiseren van de verantwoordelijkheden,
voor het waarborgen van de duurzame toegankelijkheid en voor het selecteren en vernietigen
van keteninformatie.

Hieronder staan de voornaamste bevindingen uit het themarapport en de algemene aanbevelingen
aan de bewindslieden van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Binnenlandse Zaken.

Verantwoordelijkheden

Volgens de Archiefwet is het bestuur van een overheidsorgaan verantwoordelijk voor
het beheer van documenten (geheel van gegevens, ongeacht vorm) die het creëert en
ontvangt. 2 Bij samenwerking in ketens vergt de invulling van verantwoordelijkheden extra aandacht.
Vaak maken dan immers meerdere overheidsorganen gebruik van dezelfde informatie en
van gezamenlijke organisatorische of technische voorzieningen voor de opslag of uitwisseling
van informatie.

Uit het onderzoeksprogramma van de inspectie O&E blijkt dat de verantwoordelijkheden
in zes van de zeven onderzochte ketens voldoende duidelijk zijn. Alleen bij de RIEC’s
is onduidelijk welk overheidsorgaan verantwoordelijk is voor welke informatie die
in de keten wordt uitgewisseld en gecreëerd.

Afspraken over archivering

Uit het onderzoeksprogramma van de Inspectie O&E is gebleken dat in vier ketens voldoende
afspraken zijn gemaakt over de inrichting van het informatiebeheer. De voornaamste
reden is dat de ketenpartners de informatie waarvoor zij verantwoordelijk zijn, in
hun eigen systemen beheren waardoor nadere onderlinge afspraken niet nodig zijn. Dit
is het geval bij de Loonaangifteketen, de Wet Tegemoetkomingen Loondomein, bij de
Registers voor de Kinderopvang en bij de landelijke voorzieningen WOZ en BAG. Bij
drie van de ketens zijn de afspraken onvoldoende gebleken: bij de RIEC’s, bij de Omgevingsvergunning
en bij de BRP.

In het algemeen is de aandacht voor archivering vanuit ketenperspectief volgens de
Inspectie O&E niet groot genoeg. Ketenpartners maken weliswaar afspraken over onderwerpen
als informatie-uitwisseling, standaardisatie en gegevenskwaliteit, maar niet altijd
over duurzame toegankelijkheid en bewaartermijnen van informatie.

Duurzame toegankelijkheid

De Inspectie O&E heeft onderzocht in hoeverre keteninformatie duurzaam toegankelijk
wordt gemaakt en gehouden.3 Het beeld is gevarieerd. Bij de Loonaangifteketen, Registers voor de Kinderopvang
en de Wet Tegemoetkoming Loondomein, werden geen grote risico’s aangetroffen. De duurzame
toegankelijkheid van informatie bij de RIEC’s, de Omgevingsvergunning, de BRP en de
landelijke voorzieningen voor berichtenverkeer van de WOZ en BAG is onvoldoende gewaarborgd.

Wat volgens de Inspectie O&E vooral ontbreekt, is een gemeenschappelijk perspectief
op de kwaliteitsnormen, waardoor informatie bij iedere ketenpartner op verschillende
manieren toegankelijk wordt gemaakt en gehouden. Hoe complexer een keten wordt, des
te groter wordt dan het risico dat de duurzame toegankelijkheid van de informatie
die hierin omgaat op termijn onvoldoende is gewaarborgd.

Waardering en selectie

Op grond van de Archiefwet 1995 leggen overheidsorganen in een zogenoemde selectielijst
vast hoe lang verschillende categorieën documenten (geheel van gegevens, ongeacht
vorm) moeten worden bewaard. Deze selectielijsten moeten worden vertaald naar de dagelijkse
informatiehuishouding én daarin worden toegepast. Dit houdt in dat tijdelijk te bewaren
documenten na het verstrijken van de geldende bewaartermijn worden vernietigd en blijvend
te bewaren documenten na twintig jaar worden geselecteerd voor overbrenging naar een
archiefdienst. Bij de centrale overheid wordt overgebracht naar het Nationaal Archief.

In het onderzoeksprogramma van de Inspectie O&E bleek slechts bij één keten, de BAG
en WOZ, het selectie-instrumentarium op orde. Bij de overige ketens signaleerde de
Inspectie O&E problemen: bij de actualisatie van de selectielijsten, bij de afstemming
van bewaartermijnen en bij de tijdige vernietiging van met name digitale informatie.

Aanbevelingen aan de bewindslieden van OCW en BZK

Om te bevorderen dat archivering in ketens over de hele linie meer aandacht krijgt,
doet de Inspectie O&E aanbevelingen aan de Minister van Basis- en Voortgezet Onderwijs
en Media (BVOM) als stelselverantwoordelijke voor de Archiefwet, en aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) als stelselverantwoordelijke voor
de inrichting van de digitale overheid en de digitale informatiehuishouding van het
Rijk. De aanbevelingen luiden als volgt:

Archiefwetgeving

– Overweeg om de wettelijke grondslag te versterken voor het maken van gezamenlijke
afspraken over de duurzame toegankelijkheid en het selectie-instrumentarium in ketensamenwerking.

– Onderzoek of en zo ja op welke wijze deze versterking moet leiden tot aanpassing van
het Archiefbesluit en van de Archiefregeling.

– Evalueer de effectiviteit van deze maatregelen.

Ondersteuning ketenarchivering in de praktijk

– Onderzoek op welke wijze de aandacht voor, en de regie op, ketenarchivering kan worden
versterkt door:

• Maatregelen te nemen zodra nieuwe ketens worden ingericht of bestaande ketens worden
gewijzigd;

• Binnen het programma Open op Orde aangrijpingspunten te zoeken om het vraagstuk van
archivering beter in te bedden in ketensamenwerking;

• Bestaande richtlijnen en handreikingen op het gebied van de informatiehuishouding
door te lichten op het onderwerp ketenarchivering, en waar nodig aan te passen.

– Organiseer de monitoring, de evaluatie en de eventueel voortvloeiende verbetermaatregelen
voor de inrichting en uitvoering van ketenarchivering.

3. Reactie op de aanbevelingen

Het themarapport van de Inspectie O&E komt op een goed moment. Door dit onderzoeksprogramma
is er nu een breder beeld waarmee niet alleen de onderzochte ketens, maar ook andere
samenwerkingsverbanden hun voordeel kunnen doen. In de reacties op de afzonderlijke
rapporten, die zijn gepubliceerd op de website van de Inspectie O&E, is te lezen welke
verbeteringen de betrokken organisaties doorvoeren.

Hieronder volgt een reactie op de algemene aanbevelingen van de Inspectie O&E (zie
paragraaf 2 van deze brief). Ik doe dat vanuit mijn verantwoordelijkheid voor de Archiefwet
en mede namens de staatsecretaris van BZK vanwege diens coördinerende taken ten aanzien
van de digitalisering van overheidsdienstverlening en de informatiehuishouding bij
het Rijk.

Archiefwetgeving

Op 17 november 2021 heb ik bij uw Kamer het wetsvoorstel Archiefwet 2021 ingediend
(Kamerstuk 35 968), dat strekt tot modernisering van de Archiefwet 1995. Mede naar aanleiding van de
rapporten van de Inspectie O&E over ketens bevat het wetsvoorstel een nieuw artikel
over samenwerkingsverbanden. In het artikel is expliciet gemaakt over welke zaken
ketenpartners in elk geval afspraken moeten maken en nakomen. Het wetsvoorstel biedt
bovendien de mogelijkheid om de archiefwettelijke taken en bevoegdheden rond informatiebeheer
over te dragen aan één van de betrokken verantwoordelijke overheidsorganen.

Bij de voorbereiding van de Archiefwet 2021 is geconstateerd dat sommige grote gegevensverzamelingen
die langdurig worden (her)gebruikt zich minder goed lenen voor overbrenging naar archiefdiensten.
Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij de wettelijke basisregistraties die veelal
een onderdeel zijn van ketensamenwerking. In dergelijke gevallen kan het beter zijn
om de gegevensverzameling in de oorspronkelijke organisatie en ICT-omgeving blijvend
te bewaren en tegelijkertijd voor de samenleving beschikbaar te maken. Het wetsvoorstel
bevat daarom een nieuw artikel dat overheidsorganen de mogelijkheid biedt om voor
specifieke gegevensverzamelingen en onder strikte voorwaarden een ontheffing van overbrenging
te krijgen van de Minister van OCW (voor de centrale overheid en provincies) dan wel
gedeputeerde staten (voor gemeenten en waterschappen).

Momenteel is tevens een modernisering van het Archiefbesluit en de Archiefregeling
in voorbereiding. Hierin komen nadere regels voor de volgende onderwerpen: het ontwerpen
en toepassen van selectielijsten (in de nieuwe terminologie: «selectiebesluiten»),
ontheffing en opschorting van overbrenging, vervanging en vernietiging, en duurzame
toegankelijkheid. Indien hiervoor aanleiding is, zullen voor deze onderwerpen specifieke
bepalingen opgenomen worden voor samenwerkingsverbanden.

De effecten van de voorgenomen wetswijzigingen zijn uiteraard onderdeel van de evaluatie
van de Archiefwet 2021.

Ondersteuning ketenarchivering in de praktijk

Wij onderschrijven de aanbeveling van de Inspectie O&E om al bij de inrichting of
de herinrichting van ketens aandacht te besteden aan duurzame toegankelijkheid en
bewaartermijnen van keteninformatie. Dit noemt men ook wel «archivering by design».
Bij ketensamenwerking wordt de basis voor goede archivering soms nog eerder gelegd,
namelijk bij de toedeling van verantwoordelijkheden in wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld
bij de wettelijke basisregistraties zijn de functies, de rollen en de processen volledig
gereguleerd. Wij zijn verheugd dat dit ook blijkens de inspectierapporten bijdraagt
aan een basis om tot afspraken te komen tussen ketenpartners over wie verantwoordelijk
is voor het beheer van welke informatie.

Een voorbeeld van archivering by design in ketens vormt het Digitaal Stelsel voor
(uitvoering van) de Omgevingswet. Al bij het ontwerp hiervan zijn analyses gemaakt
om te komen tot een heldere scheiding tussen individuele en gezamenlijke verantwoordelijkheden
voor het informatiebeheer.

Duurzame toegankelijkheid van informatie is tevens een thema in de ontwikkeling van
de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI). Duurzame toegankelijkheid van informatie
zal, net als privacy en informatiebeveiliging, aandacht krijgen bij het ontwerpen
van de IT-architectuur en bij de (door)ontwikkeling van bouwstenen van de GDI.

De aanbeveling om bestaande handreikingen door te lichten op het onderwerp ketenarchivering,
vullen wij anders in. We denken dat doelgerichte voorlichting en ondersteuning voor
samenwerkingsverbanden nuttiger is. Handreikingen zijn veelal gericht op deelonderwerpen,
zoals duurzame toegankelijkheid, waardering en selectie, vernietiging, openbaarheid
en overbrenging. Organisaties moeten een vertaalslag maken naar de eigen taken, organisatie
en technische middelen. Dat geldt helemaal voor samenwerkingsverbanden, omdat deze
onderling vaak zeer van elkaar verschillen. Wij kunnen ons voorstellen dat sommige
ketens geïnteresseerd zijn in speciaal voor hen ingerichte kennis- en adviessessies.
Bijvoorbeeld in het kader van het Rijksprogramma Open op Orde, als onderdeel van het
landelijke platform Kennis Informatie en Archief (waarin het Nationaal Archief samenwerkt
met de VNG en de branche- en beroepsvereniging KVAN), en in de vorm van aan te vragen
DUTO-scans bij het Nationaal Archief.

Het inspectierapport over de BRP zal door BZK ook onder de aandacht worden gebracht
van partners in de andere basisregistraties, via het stelseloverleg basisregistraties.
CIO Rijk gebruikt het themarapport van de Inspectie O&E om de opdracht van het project
rond ketenarchivering, dat in 2022 vanuit Open op Orde gaat starten, aan te scherpen.
Het Nationaal Archief ontwikkelt een handreiking voor de praktische uitwerking van
de rolverdeling voor informatiebeheer binnen samenwerkingsverbanden en ondersteunt
rijksorganisaties bij het toepassen daarvan.

De Inspectie O&E is onafhankelijk en bepaalt haar eigen programma. Het zou waardevol
zijn wanneer de Inspectie besluit vervolgonderzoek te doen in de zeven onderzochte
ketens en eventueel ook andere ketens selecteert voor inspecties. Dat helpt om zicht
te houden op wat er goed en minder goed gaat, en om eventuele knelpunten die breder
spelen in gezamenlijkheid op te pakken.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob