Brief regering : Eerste reactie kabinet inzake de Toegepast Onderzoek Organisaties (TO2)-evaluatie

33 009 Innovatiebeleid

Nr. 481 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2021

Tussen september 2020 en maart 2021 zijn de vijf Toegepast Onderzoek Organisaties
(hierna: TO2) geëvalueerd. Dit zijn TNO, Wageningen Research, Deltares, Koninklijk
NLR en MARIN. Op 29 april 2021 heeft mijn voorgangster, mede namens de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), de eindrapportage van de evaluatiecommissie,
die onder leiding stond van de heer Wim van Saarloos, naar uw Kamer verstuurd.1

In haar aanbiedingsbrief aan de Kamer gaf mijn voorgangster aan dat het aan een nieuw
kabinet is om te reageren op zowel de uitkomsten van de evaluatie als de strategische
plannen voor de periode 2022–2025 waaraan de TO2-instellingen de afgelopen tijd hebben
gewerkt. De Kamer heeft inmiddels voor eind 2021 om een reactie gevraagd op de motie
van de leden Amhaouch en Romke de Jong (29 juni 2021) over de spreiding van toegepaste
kennis in Nederland.2 Aangezien deze motie raakt aan de evaluatie, heeft het demissionaire kabinet besloten
om tevens een eerste reactie op de uitkomsten ervan te geven. Daarbij richt ik me
op de niet-controversiële onderwerpen waarvoor geen aanvullende middelen of beleidswijzigingen
nodig zijn, te weten: a) versterking positie van TO2-instellingen in kennis en innovatie-ecosystemen,
b) impact van TO2-onderzoek beter voor het voetlicht brengen, c) verduidelijking opdrachtgeverrol
overheid, en d) vergroten inbreng sociale en geesteswetenschappen en meer aandacht
voor diversiteit- en inclusiviteitsbeleid. Het antwoord van de regering op de motie
van de leden Amhaouch en Romke de Jong zal hierbij worden meegenomen onder a). Tot
slot informeren ik (voor TNO, Deltares, NLR en MARIN) en de Minister van LNV (voor
WR) uw Kamer, zoals toegezegd, over de door de TO2-instellingen opgestelde strategische
plannen.

1. Belangrijkste uitkomsten TO2-evaluatie

De evaluatie laat zien dat de TO2-instellingen de afgelopen vier jaar (sinds de vorige
evaluatie3) grote stappen hebben gezet, en erin geslaagd zijn hun positie in het (inter)nationale
kennis- en innovatie-ecosysteem verder te versterken. Namens het kabinet wil ik ze
hiermee complimenteren.

De commissie beoordeelt de kwaliteit van het onderzoek van de TO2-instellingen als
hoog en constateert dat hiermee veel waardevolle (maatschappelijke en economische)
impact wordt bereikt. Op onderdelen kan het onderzoek van de TO2-instellingen zelfs
tot de wereldtop worden gerekend. Ook de vitaliteit van de TO2-instellingen is tussen
2016–2019 – de periode waarop deze evaluatie zich richtte – aanzienlijk toegenomen.
Voor een belangrijk deel is dit toe te schrijven aan de extra middelen voor toegepast
onderzoek beschikbaar gesteld door kabinet Rutte-III, waardoor alle TO2-instellingen
er in geslaagd zijn hun kennisbasis te versterken. Na een periode van bezuinigingen
(kabinetten Rutte-I en II) heeft dit tot een herpositionering van het toegepaste onderzoek
geleid.

Hoewel het korte termijn perspectief hierdoor duidelijk is verbeterd, maakt de commissie
zich wel zorgen over de positie van het toegepaste onderzoek op de langere termijn.
Daarbij constateert ze enkele grote knelpunten, waarop ik later in deze brief kort
terug kom (zie onderdeel 3) en waarover, gelet op de financiële impact ervan, een
volgend kabinet een besluit zal moeten nemen.

2. Kabinetsreactie op niet-controversiële onderwerpen

De evaluatiecommissie doet verschillende aanbevelingen die binnen de huidige beleidskaders
kunnen worden uitgevoerd, en direct een positieve impact hebben op de positie van
de TO2-instellingen in het kennis- en innovatielandschap. Daarop zal ik hieronder
een reactie geven. Het gaat daarbij om de volgende onderwerpen: a) sterkere positie
TO2-instellingen in kennis- en innovatie-ecosystemen; b) impact van TO2-onderzoek
beter voor het voetlicht brengen; c) verduidelijking opdrachtgeverrol overheid; en
d) vergroten inbreng sociale en geesteswetenschappen en meer aandacht voor diversiteit-
en inclusiviteitsbeleid. In mijn reactie zal ik tevens ingaan op de motie van de leden
Amhaouch en Romke de Jong over de spreiding van toegepaste kennis in Nederland.4

a) Sterkere positie van TO2 in kennis- en innovatie-ecosystemen (incl. reactie op
motie leden Amhaouch en Romke de Jong)

In haar eindrapportage «Excellent toegepast onderzoek voor maatschappelijke missies»
concludeert de evaluatiecommissie dat ondanks haar positieve oordeel ten aanzien van
de belangrijke rol die TO2-instellingen spelen in (inter)nationale onderzoeks- en
innovatie-ecosystemen er ook nog ruimte is voor verdere verbetering. De commissie
komt daarbij tot de volgende aanbeveling:

Versterk de samenwerking in het kennis- en innovatie ecosysteem. Focus daarbij minder
op concurrentie en traditioneel denken in termen van TRLniveaus en scheiding van fundamenteel
en toegepast onderzoek, maar meer op complementariteit en verwevenheid en de positie
van eenieder in het kennisecosysteem. Fysieke nabijheid, uitwisseling van personeel,
gezamenlijke aanstellingen, gedeelde onderzoeksinfrastructuur en gezamenlijke projecten
zijn hierbij van belang.

(bron: syntheserapport TO2-evaluatie)

Aandachtspunten daarbij zijn de samenwerking met universiteiten en hogescholen, die
volgens de evaluatiecommissie nog verder verstevigd kan worden, en de aanwezigheid
van de TO2-instellingen in de regio (met name in Noord- Oost-Nederland). Steeds meer
wordt duidelijk dat voor de inzet op maatschappelijke uitdagingen en vergroting van
de innovatiekracht van ons land fundamenteel en toegepast onderzoek nauw verweven
dienen te zijn. De TO2-federatie onderschrijft dit, met inachtneming van verschillen
per domein, in hun gezamenlijk strategisch kader 2022–2025 (zie bijlage 6) en geeft
daarbij aan de samenwerking met hogescholen de komende jaren te willen verdiepen.
Dit draagt tevens bij aan de versterking van de regionale inbedding van de TO2-instellingen,
de hogescholen hebben met hun onderwijs en praktijkgerichte onderzoek namelijk een
sterk netwerk in de regio, zij werken veelal samen met het mkb, maatschappelijke partners
en regionale overheden. Ik interpreteer de motie van de leden Amhaouch en Romke de
Jong zo dat zij wat de aanwezigheid van de TO2-instellingen in de regio betreft een
actievere, meer sturende rol van de overheid verlangen. Met onderstaande reactie op
deze motie beschouw ik deze als afgedaan.

Ik hecht eraan hierbij allereerst te benoemen dat het kabinet niet gaat over het vestigingsbeleid
van de TO2-instellingen (zoals ook benadrukt door mijn voorgangster tijdens het Commissiedebat
Bedrijfslevenbeleid en innovatie van 17 juni 2021 (Kamerstuk 32 637, nr. 471)). Het kabinet voert wel beleid gericht op de versterking van onderzoeks- en innovatie-ecosystemen
(hierna: ecosystemen). Zoals aangekondigd in de «Groeistrategie voor Nederland op
de lange termijn» van d.d. 13 december 20195 heeft het kabinet een strategie ontwikkeld om bestaande ecosystemen te versterken
en nieuwe toonaangevende ecosystemen te stimuleren, waaronder op sleuteltechnologieën
en voor het oplossen van maatschappelijke uitdagingen.6 Deze strategie biedt tevens handvatten voor voorstellen voor het Nationaal Groeifonds
(hierna: Groeifonds) op het terrein R&D en Innovatie. De aanbeveling van de Evaluatiecommissie
TO2 (zie tekstvak hierboven) sluit goed op deze strategie aan.

Nederland beschikt over een gevarieerd ecosystemenlandschap.7 Zo kent Nederland thematische ecosystemen met regionale zwaartepunten, zoals automotive en fotonica, of juist met
een meer landelijke profiel zoals bouwinnovatie en slimme energiesystemen. In deze
thematische ecosystemen doen partijen mee uit verscheidene regio’s. Voorbeelden zijn
de ecosystemen op het gebied van Watertechnologie (o.a. regio Leeuwarden en Noord-Nederland),
Groene en circulaire chemie (o.a. Chemelot, Noord-Nederland en Delfzijl) en Automotive
(o.a. Brainport, Helmond en Zwolle). Daarnaast kent Nederland een aantal regionale ecosystemen. Binnen deze regionale ecosystemen komen meerdere regionale zwaartepunten
van thematische ecosystemen bij elkaar, zoals bijvoorbeeld in Amsterdam, Eindhoven,
Twente en Wageningen.

TO2-instellingen worden in deze ecosysteemstrategie expliciet genoemd vanwege hun
organiserende rol binnen ecosystemen als brug tussen fundamenteel onderzoek en marktontwikkeling
of -toepassing. Ze zijn op verschillende manieren betrokken bij deze ecosystemen,
zowel door hun fysieke aanwezigheid maar vooral door hun samenwerking met andere (Rijks)kennisinstellingen,
bedrijfsleven en maatschappelijke partners die hierin tot bloei komt. Via deze samenwerkingsverbanden
vinden de TO2-instellingen ook hun weg naar deelname aan de R&D en Innovatie-pijler
van het Groeifonds. Voorstellen op deze pijler zijn voornamelijk gericht op het versterken
van thematische ecosystemen, zoals op kwantumtechnologie en AI, waarbij verschillende
regio’s betrokken zijn. Op deze wijze wordt de verbinding van de TO2-instellingen
met de regio verstevigd.

Het Groeifonds is niet het enige financieringsinstrument waarmee een impuls kan worden
gegeven aan ecosystemen. Via het Kennis- en Innovatieconvenant 2020–2023 levert NWO
bijvoorbeeld een belangrijke bijdrage aan het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid
(hierna: MTIB) met meer aandacht voor inhoudelijke afstemming met samenwerkende niet-universitaire
kennisinstellingen, waaronder TO2-instellingen, bedrijven en maatschappelijke partners.
Ook in 30 Regio Deals werken het Rijk, regionale overheden, kennisinstellingen, bedrijven
en maatschappelijke partners samen aan versterking van brede welvaart in de regio.
In een aantal deals draagt deze samenwerking bij aan de versteviging van de rol van
TO2-instellingen in regionale ecosystemen. Voorbeelden zijn Noordelijk-Flevoland (NLR),
Foodvalley (Wageningen Research) en Brainport Eindhoven (TNO).8

b) Impact TO2-onderzoek beter voor het voetlicht brengen

De evaluatiecommissie geeft een hoge waardering voor de impact van het onderzoek van
de TO2-instellingen. Ik ben verheugd met de constatering dat ze een belangrijke bijdrage
leveren aan de realisatie van de maatschappelijke en economische doelen. Om de resultaten
van onderzoek beter voor het voetlicht te brengen bij het brede publiek brengen mijn
departement en de TO2-instellingen sinds enkele jaren samen de TO2-impactrapportage
uit. Hierin laten de instellingen met voorbeelden zien aan welke problemen ze samen
en met partners (bedrijven, overheden, universiteiten, hogescholen en Rijkskennisinstellingen)
werken en hoe hun oplossingen bijdragen aan een duurzame, schone, gezonde en veilige
toekomst voor Nederland. De aanbeveling van de evaluatiecommissie om «meer werk te
maken van het aantonen van impact van het eigen onderzoek» zie ik als een steun in
de rug voor onze gezamenlijke inspanningen op dit terrein. De nieuwste editie van
de TO2-impactrapportage (2021) moet eind dit jaar gereed zijn, waarin deze keer het
onderzoekswerk ook door de bril van de onderzoeker wordt bekeken.9

c) Versterking relatie TO2-overheid, i.h.b. vraagarticulatie

De commissie ziet mogelijkheden om de relatie TO2-overheid verder te versterken. Overheid
en TO2-instellingen geven beide aan dat de kennis van de TO2-instellingen nog niet
overal optimaal wordt aangesproken. Het verbeteren van deze relatie kan de impact
van de TO2-instellingen op het overheidsbeleid vergroten en bijvoorbeeld leiden tot
het vermijden van (maatschappelijke) kosten. De commissie komt daarbij tot de aanbeveling
de opdrachtgeverrol van de overheid te verhelderen en de TO2-instellingen actief te
betrekken bij de vraagarticulatie.

Betrokken ministeries (met een penvoerende en/of regievoerende rol ten aanzien van
de TO2-instellingen) verwelkomen de aanbevelingen van de commissie, die aansluiten
op acties die de afgelopen tijd in gang zijn gezet. Daarvan geef ik hieronder een
beknopt (niet uitputtend) overzicht. Vooraf hecht ik eraan op te merken dat ten aanzien
van de mate van sturing rekening gehouden dient te worden met het feit dat sprake
is van een subsidierelatie (vastgelegd in de Subsidieregeling Instituten voor Toegepast
Onderzoek en TNO-wet) waarbij de onafhankelijkheid van de TO2-instellingen geborgd
blijft.

Zoals uit de evaluatie blijkt, zijn er grote verschillen tussen de TO2-instellingen
in de mate van samenwerking met departementen en in de wijze waarop de vraagarticulatie
tot stand komt. Bij LNV en DEF is reeds sprake van een langjarige, nauwe samenwerking
en gestructureerd overleg met WR respectievelijk TNO, NLR en MARIN op basis van een
uitgebreide vraagarticulatie. Tussen het DG Klimaat en Energie van het Ministerie
van EZK en TNO vindt ook directe en periodieke afstemming plaats over beleidsrelevante
kennisvraagstukken. IenW heeft de afgelopen 1,5 jaar met Deltares, TNO, MARIN en WR
hernieuwde afsprakenkaders opgesteld, die de vraag naar en aanbod van kennis beter
zichtbaar voor elkaar beogen te maken om tot een meer samenhangende kennisprogrammering
te komen. IenW werkt met de verschillende TO2-instellingen aan vernieuwing van de
kennisprogrammeringswijze, waar intensievere (strategische) inhoudelijke gesprekken
over kennis en programmering onderdeel van zijn. JenV heeft in 2021 een nieuw samenwerkingskader
met TNO ontwikkeld en vastgesteld, dat onder meer voorziet in een nieuw programmeerproces
gericht op verbeterde vraagarticulatie en synergie tussen de kennisbehoeften van de
verschillende JenV-onderdelen. TNO is hiermee actief betrokken bij de vraagarticulatie.
Voorts beziet EZK momenteel hoe zij vanuit haar rol als systeemverantwoordelijke voor
de TO2-instellingen het beste gevolg kan geven aan de TO2-evaluatie en het recent
ingevoerde MTIB.

d) Vergroten inbreng sociale en geesteswetenschappen en meer aandacht voor diversiteit-
en inclusiviteitsbeleid

De evaluatiecommissie stelt vast dat de oorsprong van de TO2-instellingen heel erg
sterk ligt in de bèta en technische wetenschappen. De grote uitdagingen van vandaag
de dag vragen echter om een probleemgerichte aanpak die middelen en kennis uit verschillende
gebieden, technologieën en disciplines samenbrengt. Sociale en geesteswetenschappen
moeten naar mening van de commissie bij een dergelijke aanpak een belangrijke rol
spelen. De TO2-instellingen geven in hun gezamenlijk strategisch kader aan deze aanbeveling
ter harte te nemen, enerzijds door de komende jaren de kennisbasis op deze terreinen
verder uit te bouwen, maar ook door op dit thema de samenwerking met faculteiten van
universiteiten aan te gaan dan wel verder te versterken. Dit is tevens een domein
waarop de samenwerking met hogescholen en Rijkskennisinstellingen (denk bijvoorbeeld
aan de Gedragsunit van het RIVM) kan worden verdiept.

Tot slot doet de evaluatiecommissie de aanbeveling aan de TO2-instellingen om de kansen
te benutten die versterking van diversiteit en inclusiviteit van personeelsbeleid
te bieden heeft. Ter inspiratie kan daarbij gekeken worden naar het actieve diversiteitsbeleid
dat universiteiten en hogescholen voeren. Ik zal hierover in gesprek gaan met de TO2-instellingen
hoe stappen hierin kunnen worden gemaakt. Mijn voorgangster heeft veelvuldig aangegeven
dat divers samengestelde teams zorgen voor betere oplossingen, en meer innovatie.
Dit vergt dat we alle talenten aanspreken en dat iedereen de kans moet krijgen mee
te doen. Zo houden we onze vindingrijkheid op pijl. Ook een volgend kabinet zal zich
hiervoor blijven inzetten.

3. Knelpunten TO2-bestel volgens evaluatiecommissie

Bovengenoemde aanbevelingen (2a t/m d) zijn reeds opgepakt of kunnen vrijwel direct
worden geïmplementeerd. De commissie constateert in haar eindrapportage tevens enkele
grote knelpunten waarover gelet op de financiële impact ervan een volgend kabinet
een besluit zal moeten nemen. De door de commissie geïdentificeerde knelpunten zijn
de volgende: 1) gebrek aan structurele middelen om voldoende te investeren in toegepaste
onderzoeksfaciliteiten, 2) suboptimale toegankelijkheid van de TO2-instellingen voor
het MKB en 3) hoge matchingsdruk voor TO2-instellingen om deel te nemen in internationale
onderzoeksprogramma’s (zoals het Europese Kaderprogramma Horizon Europe)10. De commissie doet ook enkele aanbevelingen om het TO2-institutenportfolio te dynamiseren
ter bevordering van de vitaliteit van het toegepast onderzoek in Nederland en de maximalisatie
van de impact daarvan, met als uitgangspunt het meegroeien van het budget met eventuele
aanpassingen, niet het uitsmeren van de bestaande middelen over een groter aantal
partijen.11

4. Goedkeuring strategische plannen 2022–2025, en Strategisch Kader TO2-federatie

De TO2-instellingen hebben de aanbevelingen uit de (deel)evaluatie(s) verwerkt in
hun strategische plannen voor de jaren 2022–2025. Hieraan hebben ik (voor TNO, Deltares,
NLR en MARIN) en de Minister van LNV (voor WR) na consultatie van de bewindslieden
die het mede aangaat goedkeuring verleend. De instellingen worden per brief op de
hoogte gesteld van dit besluit. Het kabinet is van mening dat uit de plannen blijkt
dat de TO2-instellingen de aanbevelingen van de commissie voortvarend oppakken, en
dat dit leidt tot een versterkte aansluiting op het MTIB12 en kennisbehoeften van departementen. We hebben er dan ook vertrouwen in dat de plannen
de komende jaren een uitstekende bijdrage zullen leveren aan het oplossen van de grote
maatschappelijke uitdagingen en het versterken van het duurzaam verdienvermogen van
ons land.

De TO2-federatie heeft ook een strategisch kader opgesteld, getiteld «Investeren in
een waardevolle samenleving», waarin de TO2-instellingen hun gezamenlijke ambitie
voor de periode 2022–2025 beschrijven. Het gaat daarbij om een aanvulling op de eigen
strategische plannen van Deltares, MARIN, NLR, TNO en WR. Thema’s waarop de TO2-instellingen
hun samenwerking de komende jaren nog verder willen verdiepen in een programmatische
aanpak zijn Noordzee, Groene Hart en Rotterdamse Haven. De strategische plannen van
de TO2-instellingen (zie bijlagen 1 t/m 5) en het strategisch kader van de TO2-federatie
(zie bijlage 6) zijn als bijlagen toegevoegd aan deze brief13.

5. Tot slot

De evaluatie heeft laten zien dat Nederland over excellente Toegepast Onderzoek Organisaties
beschikt. Ze doen onderzoek van hoge kwaliteit dat bijdraagt aan de realisatie van
de maatschappelijke en economische doelen. Daarbij zoeken ze de verbinding en samenwerking
met andere partners uit het Nederlandse kennis- en innovatielandschap om gezamenlijk
tot oplossingen te komen. De huidige coronacrisis laat zien hoe goed dit systeem ook
onder druk kan presteren, waarbij Nederland kan vertrouwen op de brede publieke kennisbasis
(bij universiteiten, TO2-instellingen, hogescholen en Rijkskennisinstellingen) die
de afgelopen decennia is opgebouwd. Om voorbereid te zijn op de huidige en toekomstige
uitdagingen dient ook een volgend kabinet hier vanuit maatschappelijk en economisch
belang aandacht voor te houden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, S.A. Blok