Brief regering : Voortgang aanpassingen asbeststelsel

Nr. 186
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 november 2021

In 2018 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
een meerjarenaanpak gepresenteerd om een aantal fundamentele verbeteringen door te
voeren in het asbeststelsel op het gebied van arbeidsomstandigheden.1 Asbest is een gevaarlijke stof die risico’s met zich mee brengt waartegen werknemers
die asbest verwijderen beschermd moeten worden. Tegelijkertijd moet asbestverwijdering
niet onnodig duur en complex zijn wanneer die niet tot betere gezondheidsbescherming
leidt en moeten we kijken naar feitelijke risico’s van asbestblootstelling. Soms leek
te weinig ruimte te bestaan voor innovatie en daarnaast kon winst worden behaald op
eenduidigheid en handhaafbaarheid van de regels.

Middels deze brief licht ik uw Kamer in over de stand van zaken op het asbestdossier.
Achtereenvolgens zal ik ingaan op 1) de voortgang van de wijziging van de regelgeving;
2) de voortgang van SMART-nieuwe stijl; 3) het Validatie- en Innovatiepunt (VIP);
4) de verkenning van verbetermogelijkheden voor de eindbeoordeling; 5) de opvolging
van een aantal door uw Kamer aangenomen moties. De eerste vier onderwerpen zijn onderdeel
van de genoemde meerjarenaanpak.

Voortgang wijziging regelgeving

Een groot aantal van de in 2018 aangekondigde maatregelen om de knelpunten in het
asbeststelsel op te lossen komt samen in een wijziging van het Arbobesluit en de Arboregeling
die beoogt het asbestbeleid risicogerichter en éénduidiger te maken. Uw Kamer is eerder
op de hoogte gesteld van dit wijzigingsvoorstel.2

Het wijzigingsvoorstel bevat:

• De koppeling van certificatievereiste aan het soort asbesttoepassing.3 Hiermee wordt geborgd dat de inzet van het instrument certificatie – als aanvullende
deskundigheidseis – past bij de risico’s die zich kunnen voordoen.

• Meer risicogerichte regels, waarin meer differentiatie in wettelijke verplichtingen
bestaat naar gelang het werkelijke risico. Dit uit zich bijvoorbeeld op het gebied
van de eisen die worden gesteld aan de eindbeoordeling na asbestverwijdering;

• Harmonisatie van de uitzonderingen op de inventarisatieplicht van asbest in de Arboregelgeving
en verwante regelgeving en de toevoeging van enkele uitzonderingen;

• Een aantal wijzigingen om voorschriften eenduidiger en beter handhaafbaar te maken;

• De verankering van het instrument SMART-nieuwe stijl (SMART-ns) in de regelgeving.
Op dit moment wordt het instrument SMArt gebruikt om de risicoklasse van een asbestverwijdering
te bepalen. SMART-ns is een nieuw instrument dat een realistischer blootstellingsschatting
kan maken, overzichtelijk wettelijke verplichtingen en de stand van de wetenschap
weergeeft en onduidelijkheden over deze verplichtingen kan wegnemen. Het nieuwe instrument
is eigendom van het Ministerie van SZW en zal het bestaande instrument SMArt vervangen.

Internetconsultatie en U&H-toets

Eind maart van dit jaar sloot de internetconsultatie van de voorgestelde aanpassingen
van het Arbobesluit en de Arboregeling en de daarmee samenhangende wijzigingen van
het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (waarvoor de Minister van IenW verantwoordelijkheid
draagt), Bouwbesluit en Besluit Bouwwerken Leefomgeving (waarvoor de Ministers van
IenW en van BZK4 verantwoordelijkheid dragen). Zoals eerder gemeld aan uw Kamer lopen de belangen
in het asbestveld sterk uiteen. Dit was ook zichtbaar in de reacties die zijn gegeven
op de internetconsultatie. De consultatie heeft geleid tot een groot aantal waardevolle
reacties die voor een deel tot wijzigingen in het regelgevingsvoorstel en de toelichting
zullen leiden. De grote lijnen zoals voorafgaand aan de consultatie omschreven in
de brief aan uw Kamer van 9 november 20205 blijven evenwel behouden. Op de belangrijkste reacties en de meer substantiële wijzigingen
als gevolg van die reacties, ga ik kort in.

In de meeste reacties is steun terug te vinden voor het principe van een meer risicogerichte
benadering, al zijn er uiteenlopende visies op wat dit betekent voor de praktijk en
bijvoorbeeld voor de vraag voor welke werkzaamheden certificatie vereist zou moeten
worden. Een aantal reacties wijst op de noodzaak om (meer) behoedzaam te werk te gaan
bij het aanpassen van (details in) regelgeving. Er zijn ook partijen die verwachten
dat het uitgangspunt dat onnodige kosten worden vermeden, niet genoeg aandacht krijgt
of die daar forsere en/of snellere stappen in zouden willen zien. Enkele partijen
vragen aandacht voor een integrale benadering van de asbestproblematiek en/of pleiten
in het algemeen voor een vergaande hervorming van het stelsel. Uit de reacties blijkt
soms ook dat er nog onduidelijkheden in het voorstel zitten en dat er een misverstand
kan bestaan over het beoogde doel van de wijzigingsvoorstellen. Dat misverstand houdt
in dat kostenbesparing het doel van de aanpassing zou zijn. Dat is nadrukkelijk niet
het geval. Zoals eerder in brieven aan uw Kamer gemeld, is het uitgangspunt van de
beleidsvoornemens dat verwijdering van asbest niet ten koste mag gaan van de veiligheid
en gezondheid van werknemers. Een risicogerichte benadering past daar goed bij. Het
doel van de wijzigingen – en breder, van de beleidsvoornemens in de meerjarenaanpak
– is niet kostenbesparing, maar een zorgvuldig asbestbeleid waarin werkelijke risico’s
centraal staan.6

Inmiddels is door Inspectie SZW ook een Uitvoerings- en Handhaafbaarheidstoets (U&H-toets)
uitgevoerd. Deze was positief en gaf een aantal aandachtpunten mee, in het bijzonder
voor de praktische implementatie van de wijzigingen. Ook vraagt Inspectie SZW aandacht
voor een verschuiving die na inwerkingtreding van deze wijzigingen plaats zal vinden
in de handhavingspraktijk. Er zal bij asbesttoepassingen waar de potentie tot het
vrijkomen van asbestvezels laag is, meer dan nu het geval is ruimte ontstaan voor
bedrijven die over de juiste deskundigheid beschikken, asbest te verwijderen buiten
het gecertificeerde domein. Dit heeft ook gevolgen voor het toezicht.

Wijzigingen na internetconsultatie

Naar aanleiding van geuite zorgen over de herformulering van de certificatieplicht
ben ik voornemens in de regelgeving op te nemen dat alle bedrijven die zich bezig
houden met verwijdering (dus ook de niet-gecertificeerde partijen) aan de toezichthouder
moeten kunnen aantonen dat zij hun werknemers het in het Arbobesluit vereiste aanvullend
onderricht hebben gegeven wanneer men asbest verwijdert. Asbest is en blijft een gevaarlijke
stof, ook als het is toegepast op een manier waarvoor voor verwijdering niet langer
een certificatieplicht geldt na inwerkingtreding van het wijzigingsvoorstel. Daarom
is het van belang dat bedrijven, ook niet-gecertificeerde bedrijven, te allen tijde
kunnen aantonen over speciale kennis te beschikken voordat het voor hen is toegestaan
om asbest te verwijderen.

Daarnaast wil ik naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie verduidelijken
dat het uitgangspunt wordt dat werkgevers ofwel zélf de blootstelling in een specifieke
situatie (laten) meten volgens een genormaliseerde methode, ofwel een blootstellingsschatting
maken met behulp van het nieuwe instrument SMART-ns. Dit voorkomt moeilijk handhaafbare
constructies waarbij in de sanering gebruik wordt gemaakt van protocollen die niet
op de specifieke situatie en bijbehorende risico’s toegesneden zijn, waarbij het niet
voldoende duidelijk is dat een veilige situatie bereikt wordt.

Tevens zal ik de beschrijving van de asbesttoepassingen waarvoor certificatie verplicht
is, verhelderen zodat duidelijk is wat er met bepaalde specifieke toepassingen bedoeld
wordt en hoe omgegaan moet worden met verontreinigingen. Ook leiden sommige reacties
tot aanpassingen in het in ontwikkeling zijnde instrument SMART-ns. Zo zullen er duidelijke
informatieteksten worden opgenomen om het invullen van het instrument voor de asbestinventariseerder
en -verwijderaar zo eenvoudig mogelijk te maken, bijvoorbeeld ten aanzien van de bepaling
van de mate van verwering van een aangetroffen asbesttoepassing.

Naar aanleiding van een gestelde vraag om een meer integrale benadering van de asbestproblematiek
tussen de aspecten arbeidsomstandigheden en milieu, is overleg gevoerd tussen betrokken
ministeries, toezichthouders en de VNG. Uitkomst is dat het Asbestverwijderingsbesluit
zal worden aangepast, om de verplichtingen voor particulieren te verduidelijken. Dit
wordt meegenomen bij de hier beschreven regelgevingswijzigingen. Daarnaast wil het
Ministerie van IenW enkele verplichtingen voor bedrijven beter handhaafbaar gaan maken
voor de toezichthouders op de regelgeving met betrekking tot de leefomgeving.

Vervolgstappen

De wijzigingen die worden aangebracht in het Asbestverwijderingsbesluit (mede verantwoordelijkheid
van IenW) en het Bouwbesluit/Besluit Bouwwerken Leefomgeving (verantwoordelijkheid
van BZK) worden bij uw Kamer in voorhang gebracht omdat deze specifieke bepaling is
vastgelegd in de bovenliggende wetten. Ik verwacht dat die voorhang kan starten in
het voorjaar van 2022. Intussen ben ik in gesprek met het Ministerie van IenW, Rijkswaterstaat
en toezichthouders over de noodzakelijk wijzigingen die moeten worden doorgevoerd
in het Landelijk Asbestvolgsysteem (LAVS). Na de voorhang, en het daarop volgende
advies van de Raad van State en de aanpassingen die daaruit voortvloeien, kan het
besluit gepubliceerd worden. Ik ga er van uit dat dit eind 2022 plaats kan vinden.
De datum van inwerkingtreding is afhankelijk van de tijd die nodig is om de aanpassingen
in de praktijk te implementeren. Over die implementatie ga ik daarom tevens in gesprek
met de relevante stakeholders.

Tweede tranche

Naast de genoemde aanpassingen is in de Meerjarenaanpak ook een tweede tranche van
aanpassing van de asbestregelgeving aangekondigd. Deze tweede tranche richt zich met
name op de opname van eisen die zich nu nog in de certificatieschema bevinden in de
Arboregeling en/of een handhavingsrichtlijn. Het gaat hierbij om eisen die gaan over
de manier waarop asbest verwijderd dient te worden. Hiermee kan de Inspectie SZW direct
op de betreffende eisen handhaven, waarmee de publieke sturing en handhaving op deze
normen worden versterkt. Het instrument certificatie wordt daarmee meer een zuiver
deskundigheidsbevorderingsinstrument. Dit past beter bij de aard van het instrument.

Ik start dit jaar met de voorbereidingen van deze tweede tranche, maar wil eveneens
de volgtijdelijkheid tussen de eerste en de tweede tranche bewaren. Het daadwerkelijke
proces tot aanpassing zal pas in werking worden gezet na publicatie van de hierboven
beschreven eerste tranche. Wel zet ik momenteel al in op het verbeteren van het proces
en de doorlooptijd rondom voorgestelde wijzigingen van de certificatieschema’s asbest.
Daarom ben ik in gesprek met de betrokken partijen om te bepalen wat nodig is om proces
en doorlooptijd te optimaliseren.

Voortgang SMART-nieuwe stijl

Een van de onderdelen die moet bijdragen aan een meer risicogericht stelsel, is het
nieuwe instrument SMART-ns waarover ik u meermaals heb geïnformeerd. Het doel van
de bouw van het nieuwe instrument is 1) het faciliteren van realistischer blootstellingsinschattingen
waar het oude instrument vaak uit ging van worst-case aannames; 2) het verduidelijken
van de stand van de wetenschap, waarvan werkwegevers zich moeten bedienen bij het
vormgeven van hun arbeidsomstandighedenbeleid en 3) het overzichtelijk weergeven aan
welke wettelijke verplichtingen de asbestverwijderaar in een bepaald scenario moet
voldoen. In de hiervoor vermelde voorgenomen aanpassing van de regelgeving is het
instrument verankerd als manier om het verwachte blootstellingsniveau vast te stellen
en de stand van de wetenschap te verduidelijken.

Zoals vermeld in mijn brief van 9 november 20207 is de bouw van het nieuwe instrument SMART-ns Europees aanbesteed. Conform deze opdracht
wordt het instrument op dit moment opgeleverd. Hiermee ligt de eerste basis er.

Conform de overgangsbepaling in de concept-regelgeving moet de werkelijke ingebruikname
van SMART-ns plaatsvinden voor de inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving zodat
bedrijven zich goed op de inwerkingtreding kunnen voorbereiden. De tussenliggende
periode tot de publicatie wordt gebruikt om het instrument verder te verfijnen. Daarbij
worden toezichthouders en brancheverenigingen van gebruikersgroepen (asbestinventariseerders
en asbestverwijderaars) betrokken. Daarnaast zal er deze periode worden gewerkt aan
een goede implementatie van het instrument, zodat gebruikers er na de officiële lancering,
voor publicatie van de gewijzigde regelgeving, in de praktijk meteen goed mee uit
de voeten kunnen.

Validatie- en Innovatiepunt (VIP)

Voor het landelijk valideren van innovatieve werkmethoden, is het Validatie- en Innovatiepunt
Asbest (VIP) ingericht. Op 2 juni 2020 is het VIP van start gegaan.8 Met de opening van het VIP is invulling gegeven aan de wens van uw Kamer om meer
ruimte voor innovatie te creëren. Het VIP beoordeelt innovatieve werkwijzen9 op onafhankelijk wijze, waarbij een publieke consultatie onderdeel uitmaakt van het
proces. Met de komst van het VIP kunnen innovatieve werkwijzen zorgvuldig en vlot
worden beoordeeld, zodat het loont om te innoveren. Op 28 april jl. informeerde ik
u al dat een eerste aanvraag door het VIP is beoordeeld10 en na een positief besluit van SZW in SMArt11 is ingevoerd. Inmiddels heeft ook een tweede aanvraag succesvol het VIP-traject doorlopen
en is er op dit moment één nieuwe aanvraag in behandeling. In totaal zijn er acht
aanvragen ingediend. Daarvan zijn vijf aanvragen in behandeling genomen en zijn drie
aanvragen teruggetrokken omdat ze niet voldeden aan de eisen of buiten de reikwijdte
van het VIP vielen. Op de website van het VIP12 is de actuele stand van zaken omtrent VIP-aanvragen te vinden.

Nu het VIP ruim een jaar operationeel is, is het een goed moment om stil te staan
bij de werking van het VIP. Samen met het VIP heeft daarom een evaluatiemoment plaatsgevonden.
Daarbij is gebleken dat het hebben van een divers beoordelingsteam met verschillende
disciplines van grote toegevoegde waarde is voor de beoordeling van een VIP-aanvraag.
Het beoordelingsteam heeft speciale aandacht voor borging en gedrag in de praktijk
zodat de veiligheid van de asbestverwijderaars voorop staat. Ook heeft het VIP, gebaseerd
op hun eerste ervaringen, al enkele aanpassingen in het beoordelingsproces en het
beoordelingskader doorgevoerd. Zo is in het proces bijvoorbeeld de stap ingebouwd
van een «vragenuurtje». Het beoordelingsteam kan tijdens dit moment gericht vragen
stellen aan de indiener hetgeen het proces bespoedigt. Verder is gebleken dat er in
het veld soms vragen bestaan over reeds beoordeelde werkwijzen. Ik heb het VIP gevraagd
klaar te staan om dit soort vragen op te pakken.

Daarnaast is gebleken dat de doorlooptijd van aanvragen langer is dan gehoopt. De
doorlooptijd hangt onder andere af van de kwaliteit van het ingediende dossier. In
de praktijk blijkt dat als een deskundig persoon (bijvoorbeeld een arbeidshygiënist)
het dossier heeft opgesteld, het dossier vollediger wordt ingediend. Dit komt ten
goede aan een spoedige behandeling. Ten slotte heeft het VIP zelf enkele aanpassingen
in het proces doorgevoerd om de doorloopsnelheid te bespoedigen. Vanuit het veld is
altijd de wens uitgesproken voor de inrichting van een onafhankelijk orgaan om snel
en eenduidig innovaties te beoordelen. Nu de eerste aanvragen zijn beoordeeld en de
voorgenomen wijzigingen in regelgeving steeds duidelijk worden, vertrouw ik er op
dat steeds meer partijen de weg naar het VIP weten te vinden. Omdat in de afgelopen
periode is gebleken dat met name leveranciers van producten interesse hebben in het
VIP, zal het VIP de komende periode actief deze partijen benaderen.

Verkennen verbetermogelijkheden eindbeoordeling

Een ander onderdeel van de meerjarenaanpak is het verkennen van verbetermogelijkheden
in de eindbeoordeling. De eindbeoordeling na asbestverwijdering is een onafhankelijke
blik van een eindinspectie-instelling die tot doel heeft dat de ruimte waar asbest
uit verwijderd is weer veilig betreden kan worden.

Een aantal verbeteringen wordt al opgenomen in de voorstellen voor wijzigingen in
de regelgeving waardoor ook de eindboordeling meer risicogericht zal worden uitgevoerd.
Dit betekent in totaal meer eindeboordelingen, vooral bij werkzaamheden met de potentie
tot hoge blootstelling en tegelijk minder luchtmetingen omdat deze bij het vrijkomen
van relatief weinig vezels niet veel toevoegen.13

Verdere verbeteringen in de eindbeoordeling worden op twee manieren benaderd. Ten
eerste via de technisch-wetenschappelijke invalshoek: is het mogelijk aanpassingen
in de wijze van eindbeoordeling en eindmeting door te voeren, waardoor de eindbeoordeling
effectiever kan worden en het doel mogelijk kan worden gehaald met minder kosten zonder
dat hiermee aan kwaliteit wordt ingeboet? TNO heeft hier eerder onderzoek naar gedaan.14 Ook in de komende jaren zal TNO op verzoek van SZW in zijn programma mogelijke technisch-wetenschappelijke
verbeteringen blijven onderzoeken. Waar nodig zal TNO deze indienen bij de NEN-commissie
die zich bezighoudt met de manier waarop de eindbeoordeling uitgevoerd dient te worden.

De tweede invalshoek is procesmatig en heeft te maken met de onafhankelijkheid waarmee
eindbeoordelingen worden uitgevoerd: is de eindbeoordeling naar zijn aard onafhankelijk?
Om hier een duidelijker beeld van te krijgen heb ik opdracht gegeven tot onderzoek
door een extern onderzoeksbureau. Het eindrapport van dat onderzoek is reeds aan uw
Kamer toegezonden.15 Het rapport beschrijft enkele kwetsbaarheden in het systeem, maar geeft ook aan dat
niet duidelijk is in hoeverre die kwetsbaarheden tot daadwerkelijke problemen leiden
in de praktijk. Wel beschrijft het rapport enkele verbetermogelijkheden om deze kwetsbaarheden
aan de pakken. Een daarvan is de mogelijkheid om de keuze voor de inspectie-instelling
die een eindbeoordeling verricht, te beleggen bij een onafhankelijke partij. Op dit
moment is dat de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever die het in de praktijk
vaak delegeert aan de asbestverwijderaar. Een andere beschreven mogelijkheid is meer
publiek toezicht op de eindbeoordeling op basis van publieke regelgeving.

Ik heb in een bijeenkomst met de stakeholders op 4 juni 2021 de eerste gedachten op
deze verbetermogelijkheden opgehaald en gevraagd welke partijen willen aansluiten
bij de verdere verkenning. Omdat ik nu prioriteit moet leggen bij de aanpassing in
de regelgeving (eerste en tweede tranche), waarin, zoals reeds gemeld, een aantal
verbeteringen in de eindbeoordeling is opgenomen, maak ik op dit moment met dit onderwerp
pas op de plaats. Vanwege het belang dat de Ministers van BZK en IenW vanuit hun beleidsterreinen
hebben bij de eindbeoordeling ga ik met hen in overleg over eventueel te zetten stappen
en op welke termijn dit plaats kan vinden. Ik zal uw Kamer hier te zijner tijd over
informeren.

Uitvoering moties

Op 11 mei 2021 heeft uw Kamer de motie van het lid Stoffer (SGP) c.s. over toepassing Foamshield- en gelijkwaardige methoden aangenomen16 die de regering verzoekt om zich vanwege het belang van versnelling van de asbestdakensanering
proactief op te stellen en er voor te zorgen dat – in overleg met betrokken bedrijven
– de FoamShield-methode en gelijkwaardige methoden op korte termijn breed toegepast
kunnen worden. Om invulling te geven aan deze motie heb ik op 6 juli jl. een bijeenkomst
georganiseerd voor schuimproducenten- en leveranciers. Zoals eerder aangegeven17 is een brede toepassing van schuimproducten al mogelijk als emissie-beheersende maatregel
onder de voorwaarden van risicoklasse 2. Echter, voor brede toepassing in risicoklasse
1, waar de motie op doelt, is een landelijke validatie vereist door middel van een
onafhankelijke beoordeling door het VIP. De bijeenkomst stond in het teken van deze
landelijke validatie van werkmethoden waarbij een terugschaling in risicoklasse wordt
gerealiseerd. Tijdens de bijeenkomst hebben zowel het VIP als TNO een toelichting
gegeven op het proces rondom landelijke validatie. Het VIP is daarbij ingegaan op
hun procedure. TNO heeft toegelicht hoe de opzet en uitvoering van blootstellingsonderzoek
eruit moet zien om als onderbouwing bij een VIP aanvraag te kunnen fungeren. Betrokken
partijen zijn tijdens de bijeenkomst uitgenodigd om een aanvraag in te dienen bij
het VIP en gaven aan dit in overweging te nemen. De motie beschouw ik hiermee als
afgedaan. Ik kan u overigens met genoegen melden dat er inmiddels ook een schuimtoepassing
met goed gevolg de gehele VIP-procedure heeft doorlopen.

De gewijzigde motie van de leden Renkema en van Weyenberg18 verzoekt om zowel de maatregelen uit de in 2018 aangekondigde meerjarenaanpak19 als het huidige stelsel medio 2020 extern te laten evalueren. Op 16 december 2019
is uw Kamer gemeld dat veel van de genoemde maatregelen in 2020 hun beslag zouden
krijgen en derhalve de uitvoering en het effect van de maatregelen later extern geëvalueerd
zouden worden.20 De voorgenomen wijzigingen in regelgeving zijn een belangrijk onderdeel is van de
meerjarenaanpak. In het Commissiedebat van 24 juni 2021 is uw Kamer al gemeld dat
de evaluatie van het stelsel een half jaar na inwerkingtreding van de regelgeving
zal plaatsvinden.

De motie van het lid Smals c.s.21 riep mij op TNO te vragen hoe met ingang van de lancering van SMART-ns de individuele
validaties uit het systeem ten algemenen nutte kunnen worden gebruikt door hierover
een geaggregeerde analyse op te stellen en de resultaten daarvan openbaar te maken
voor opdrachtgevers, opdrachtnemers, werkgevers en particulieren. Inmiddels heb ik
van TNO hiertoe een voorstel ontvangen. Op basis daarvan heb ik TNO gevraagd om vanaf
de lancering van SMART-ns een signaleringsfunctie te vervullen om bedrijven te helpen
om te komen van individuele validaties op projectbasis tot werkwijzen geschikt voor
landelijk gebruik. Deze werkwijzen kunnen aan het VIP worden voorgelegd voor landelijke
validatie.

Afsluitend

Met de stappen die nu worden genomen komt een groot deel van de aangekondigde verbeteringen
uit 2018 steeds dichter binnen handbereik. Ik zal uw Kamer blijven informeren over
de relevante vorderingen in het vervolgtraject

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A.D. Wiersma