Brief regering : Fiche: Mededeling Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel (2021-2025)

Nr. 3248 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Europese Commissie toolbox aanpak stijgende energieprijzen (Kamerstuk 22 112, nr. 3247)

Fiche: Mededeling Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel (2021–2025)

Fiche: Mededeling EU Arctisch beleid (Kamerstuk 22 112, nr. 3249)

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.P.M. Knapen

Fiche: Mededeling Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel (2021–2025)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel
(2021–2025)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

29 september 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 951

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC05…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

Op 29 september jl. publiceerde de Commissie het nieuwe EU-actieplan tegen migrantensmokkel,
in navolging van het Europese Migratiepact van 2020. Het nieuwe Europese migratiepact
van 2020 onderstreept het belang van een effectieve bestrijding van migrantensmokkel
om uitbuiting van migranten door criminele netwerken te voorkomen en illegale migratie
minder aantrekkelijk te maken. Hoewel er volgens de Commissie in de afgelopen jaren
de nodige stappen zijn gezet om mensensmokkel tegen te gaan, blijft dit een ernstig
probleem. Dit ondanks de oprichting van het Europees Centrum tegen mensensmokkel van
Europol (EMSC) en de versterking van de operationele samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties
van de EU-lidstaten, de betrokken EU-agentschappen en de partnerlanden, wat tot de
ontmanteling van een aantal criminele netwerken heeft geleid. Het opvoeren van de
respons op migrantensmokkel is een gemeenschappelijke uitdaging voor de EU, haar lidstaten
en de partnerlanden. Dit vergt een volledige-routeaanpak, waarbij internationale samenwerking
en coördinatie met onze partners en tussen de lidstaten worden gecombineerd om het
bedrijfsmodel van mensensmokkelaars te ontwrichten. Het vernieuwde actieplan 2021–2025
bevat de belangrijkste pijlers en concrete acties die volgens de Commissie nodig zijn
om migrantensmokkel nog beter tegen te gaan en te voorkomen, en om ervoor te zorgen
dat de grondrechten van migranten volledig worden beschermd. Het bouwt voort op en
bevordert de verdere uitvoering en vernieuwing van de succesvolle acties die in het
kader van het EU-actieplan 2015–2020 zijn gelanceerd. Het vernieuwde EU-actieplan
rust op een vijftal actiepijlers:

(1) versterkte samenwerking met partnerlanden en internationale organisaties; Dit betreft
acties die de bestaande samenwerkingskaders met derde landen moet bevorderen. Daarnaast
wordt voorgesteld om samen met derde landen of regio's langs belangrijke migratieroutes
naar de EU, op maat gesneden operationele partnerschappen te ontwikkelen ter bestrijding
van migrantensmokkel.

(2) uitvoering van de wettelijke kaders en bestraffing van mensensmokkelaars die binnen
en buiten de EU actief zijn; Om het faciliteren van irreguliere migratie beter te
bestrijden worden maatregelen voorgesteld voor het bestraffen van migrantensmokkelaars,
met name zij die aan het hoofd staan van criminele netwerken. Dit vereist een doeltreffende
aanpak en verbetering van de uitvoering van de toepasselijke rechtskaders door de
lidstaten en partnerlanden op basis van het Protocol tegen de smokkel van migranten
over land, over zee en door de lucht, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde
Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en, binnen de EU, het «hulpverleningspakket1».

(3) voorkoming van uitbuiting en waarborging van de bescherming van migranten; In deze
pijler worden maatregelen voorgesteld om te voorkomen dat gesmokkelde migranten in
een uitbuitingsituatie terecht komen.

(4) versterking van de samenwerking en ondersteuning van het werk van rechtshandhavingsinstanties
en de rechterlijke macht om te reageren op nieuwe uitdagingen; In deze pijler worden
maatregelen en kaders voorgesteld om de operationele samenwerking tussen rechtshandhavings-
en justitiële autoriteiten te versterken.

(5) verbetering van de kennis over de modi operandi van migrantensmokkelaars; In deze
pijler worden maatregelen voorgesteld om een beter inzicht te krijgen in migratietrends,
de aard en omvang van criminele netwerken die betrokken zijn bij migrantensmokkel.
Daarnaast wordt gekeken naar het effect van beleid ter bestrijding van migrantensmokkel,
de rol en het belang van migrantensmokkelactiviteiten in lokale gemeenschappen, alsmede
de verbanden tussen migrantensmokkel en andere criminele gebieden, zoals mensenhandel
en drugshandel.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De aanpak van mensensmokkel is net als de aanpak van mensenhandel een prioriteit van
het kabinet. Hoewel het kabinet van mening is dat er een nauw verband kan zijn tussen
mensensmokkel en mensenhandel maakt het kabinet wel een duidelijk onderscheid in het
juridisch kader en handhaving van deze twee fenomenen.2 In het BNC-fiche inzake de mededeling betreffende een nieuw migratie- en asielpact3 en de mededeling inzake definitie en preventie van mensensmokkel4 heeft het kabinet zijn standpunten ten aanzien van de aanpak van mensensmokkel in
het algemeen verwoord. Het kabinet is van mening dat voor een effectieve aanpak van
mensensmokkel een integrale benadering noodzakelijk is. In dit verband sluit het kabinet
aan bij de keuze van de Commissie voor een verdere ontwikkeling van de multidisciplinaire
aanpak, waarin de verschillende actoren en instellingen een rol vervullen.

Het kabinet benadrukt dat de samenwerking met derde landen op dit terrein essentieel
is. Ook derde landen hebben een belangrijke verantwoordelijkheid in de aanpak van
migrantensmokkel. Het kabinet ziet daarnaast dat de Commissie en de lidstaten een
gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben in het bewaken van de voortgang van de uitvoering
van de maatregelen uit het Actieplan migrantensmokkel. Verder is het kabinet van mening
dat een Europese aanpak van smokkel van migranten ook moet toezien op de interne dimensie
van migrantensmokkel binnen het Schengengebied, de gefaciliteerde secundaire migratiestromen.
Het Nederlandse barrièremodel mensensmokkel kent ook maatregelen die in het Schengengebied
genomen kunnen worden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling inzake het vernieuwde Europese actieplan migrantensmokkel
en steunt in het algemeen de multidisciplinaire aanpak van mensensmokkel en de maatregelen
die volgen uit de vijf actiepijlers. Deze aanpak komt overeen met de Nederlandse integrale
aanpak van mensensmokkel en de uitvoering van het Nederlandse barrièremodel mensensmokkel.
Het kabinet is van mening dat voor de implementatie van de maatregelen een helder
tijdpad en monitoringsproces moet worden vastgesteld. Het kabinet vindt dat deze belangrijke
aspecten nu ontbreken in het EU-actieplan migrantenmokkel en zal zich bij bespreking
van het actieplan hiervoor inzetten. Het is onvoldoende duidelijk hoe dit actieplan
gefinancierd zal worden en in hoeverre de lidstaten moeten bijdragen aan de uitvoering
van de acties van dit plan. Het kabinet vindt het belangrijk dat wordt verduidelijkt
in hoeverre de beschikbare Europese financiële middelen (onder andere het Fonds voor
asiel, migratie en integratie en het Fonds voor de buitengrenzen 2021–2027) en capaciteiten
van onder andere de Europese agentschappen (namelijk: Europese Grens en Kustwacht
(EGKW)- en Europol) afdoende zijn om dit actieplan te doen slagen. Daarnaast verwelkomt
het kabinet het feit dat er een link gemaakt wordt tussen aanpak van mensenhandel
en mensensmokkel, maar acht het wel van belang dat er duidelijk onderscheid is in
de aanpak. Voor de bestrijding van mensenhandel is er een aparte richtlijn en een
aparte strategie5.

Het kabinet is voorstander van versterking van de samenwerking op Europees niveau
met derde landen en internationale organisaties bij het tegengaan van migrantensmokkel.
Het kabinet is van mening dat de EU en derde landen een verantwoordelijkheid hebben
in de aanpak van migrantensmokkel. Derde landen moeten ook zelfstandig de nodige maatregelen
nemen om migrantensmokkel te voorkomen. Dit laat onverlet dat de EU derde landen kan
ondersteunen voor zover dit gefinancierd kan worden uit de beschikbare Europese begroting
en fondsen.

Het kabinet ondersteunt het standpunt dat er meer samenhang moet zijn tussen de externe
acties van de EU, lidstaten en belanghebbende organisaties in derde landen. Het kabinet
vindt het opzetten van operationele partnerschappen ter bestrijding van migrantensmokkel
een goede stap. Het kabinet heeft hierbij de voorkeur dat dit zoveel mogelijk via
European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats van Europol (Empact) wordt georganiseerd omdat binnen Empact al bestaande samenwerkingsverbanden
bestaan met bron- en transitlanden waarvan gebruik kan worden gemaakt. Daarnaast acht
het kabinet het wenselijk dat bij de uitwerking van deze partnerschappen rekening
wordt gehouden met de samenhang met de EU brede partnerschappen en de ontwikkelingen
binnen de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, EGKW en de bestaande samenwerkingsdialogen
met derde landen zoals het Rabatproces, het Khartoemproces en het Boedapestproces6. Daarnaast moet de samenwerking en informatie-uitwisseling plaatsvinden in overeenstemming
met het juridisch kader van de EU.

Het kabinet is voorstander van een hardere aanpak van migrantensmokkel, het versterken
van de wettelijke, operationele, strategische en beleidskaders in partnerlanden. Het
kabinet acht het van belang dat de effecten duurzaam zijn en dat derde landen ook
een eigen verantwoordelijkheid nemen voor de aanpak van migrantensmokkel. Het kabinet
ondersteunt dan ook de voorstellen die daaraan zullen bijdragen, zoals het bestraffen
van mensensmokkelaars via VN- en EU sancties, het volledig inzetten van het hulpverleningspakket
met daarbij meer aandacht voor het opsporen en vervolgen van «high - value targets» (grote mensensmokkelaars/netwerken) en doeltreffender maken van de sancties tegen
werkgevers7.

Verder heeft het kabinet begrip voor het standpunt van de Commissie dat kwetsbare
groepen de nodige bijstand en bescherming moeten krijgen. Hierbij moet wel de opmerking
worden geplaatst dat het kabinet vooralsnog geen voorstander is van een zelfstandige
verblijfstitel van gesmokkelde migranten, in ruil voor samenwerking met de bevoegde
autoriteiten. Hoewel gesmokkelden soms ook in schrijnende situaties belanden, is hier
volgens het kabinet sprake van een ander uitgangspunt dan bij slachtoffers van mensenhandel.
Slachtoffers van mensenhandel kunnen onder voorwaarden wel in aanmerking komen voor
een verblijfsvergunning op grond van dat slachtofferschap terwijl gesmokkelde personen
zelf hebben gekozen om gebruik te maken van de diensten van mensensmokkelaars.

Het kabinet is van mening dat preventie een belangrijk aspect is in de aanpak van
migrantensmokkel, in het bijzonder wanneer het gaat om kwetsbare groepen. Het kabinet
meent dat de maatregelen op het terrein van voorlichting en preventiecampagnes in
het vernieuwde actieplan onderbelicht zijn.

Het kabinet is in het algemeen voorstander van het versterken van de respons van de
rechtshandhavingsautoriteiten. Het kabinet onderschrijft het belang dat de onderzoeken
meer gericht zouden moeten zijn op de criminele netwerken dan op kleine mensensmokkelaars.
Het kabinet steunt het voorstel om het instrument van financieel rechercheren proactief
in te zetten in de aanpak van migrantensmokkel. Door vanuit de integrale aanpak actief
in te zetten op het volgen van de geldstromen en het afnemen van de winsten van de
smokkelaars wordt een extra barrière gecreëerd waardoor de aangeboden diensten van
mensensmokkelaars minder aantrekkelijk worden. Het kabinet onderschrijft dat de positie
van het nationale contactpunt op het terrein van migrantensmokkel in de lidstaten
herijkt zou moeten worden. Nederland heeft al een nationaal contactpunt, namelijk
het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Verder onderschrijft het
kabinet dat de operationele samenwerking kan worden verbeterd door nauwere samenwerking
tussen de justitiële autoriteiten en meer gebruik van het (EMSC) en Eurojust ten behoeve
van grensoverschrijdende onderzoeken. Het kabinet steunt de voorstellen om de respons
van rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten verder te versterken via Empact.
Nederland levert al sinds het begin een belangrijke en actieve bijdrage aan het Empact.
Ook onderschrijft het kabinet het belang van de aanpak van digitale smokkel en documentonderzoek
om identiteits- en documentfraude tegen te gaan.

Het kabinet onderschrijft het standpunt van de Commissie dat informatiedeling en een
actueel inlichtingenbeeld essentieel zijn voor een doeltreffende aanpak van migrantensmokkel.

Het kabinet is dan ook in het algemeen voorstander van de voorgestelde maatregelen
om dit doel te bereiken, zoals gezamenlijke rapportages van Europol en de EGKW en
nauwere samenwerking van de EU agentschappen met de particuliere sector. Het kabinet
meent wel dat het niet alleen gaat om de samenwerking tussen de EU agentschappen en
de particuliere sector maar ook met de relevante autoriteiten in de lidstaten. Verder
staat het kabinet open voor de ontwikkeling van nieuwe technologieën, waaronder kunstmatige
intelligentie, ten behoeve van het vergroten van de kennisbasis inzake irreguliere
migratie en migrantensmokkel. Wel met de nodige waarborgen ten behoeve van het eerbiedigen
van grondrechten. Ook acht het kabinet het van belang dat in de uitwerking een duidelijk
juridisch, beleids- en operationeel kader wordt opgesteld voor de eindgebruiker en
de toepassing daarvan.

Tot slot, acht het kabinet misbruik (instrumentalisering) van irreguliere migratie
door overheidsactoren aan o.a. de oostgrens van de EU volstrekt onacceptabel. Het
kabinet steunt dan ook het initiatief van de Commissie om te komen tot een versterkt
instrumentarium in respons op deze instrumentalisering, waarbij operationele, juridische,
diplomatieke en financiële instrumenten waarover de Commissie beschikt, strategisch
worden gebundeld.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het vernieuwde Europese Actieplan is opgesteld met inachtneming van de conclusies
van de Europese Raad van 24 en 25 juni 20218. De Europese Raad heeft in zijn conclusies onder andere het belang van de strijd
tegen mensensmokkelaars bevestigd, zijn ernstige bezorgdheid geuit over de ontwikkelingen
op sommige migratieroutes die dringend om actie vragen en opgeroepen tot een volledige-routeaanpak,
onder meer door het tegengaan van migrantensmokkel en mensenhandel. Het vernieuwde
actieplan komt in grote lijnen tegemoet aan de integrale volledige-routeaanpak zoals
uitgezet door de Europese Raad van juni jl. en de verwachting is dan ook dat het actieplan
door de lidstaten wordt ondersteund. In de uitwerking en uitvoering van de maatregelen
kan het krachtenveld verschillen.

Gelet op de steun van het Europees Parlement voor het vorige actieplan migrantensmokkel
is het de verwachting dat het EP in het algemeen het actieplan zal verwelkomen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid. De mededeling
ziet op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit terrein
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2,
sub j, VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. De
doelstelling van het overwogen optreden, kan volgens het kabinet beter worden verwezenlijkt
op EU-niveau, gelet op het inherent grensoverschrijdende karakter van mensensmokkel.
De doelstelling van het optreden kan onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau worden verwezenlijkt, omdat mensensmokkel een grensoverschrijdend
delict is en de aanpak van dit fenomeen is bij uitstek een terrein waar Europese en/of
internationale samenwerking en een integrale internationale benadering noodzakelijk
is. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit.
De voorgestelde acties zijn geschikt om hun doel, namelijk het ondersteunen van de
lidstaten bij de bestrijding van migrantensmokkel, te bereiken. Zo verwelkomt het
kabinet onder meer de voorgestelde beschikbaarstelling van EU-middelen voor de bestrijding
van migrantensmokkel, het opzetten van operationele migrantensmokkel partnerschappen
en het versterken van de respons via EMSC, Empact, digitaal-, financieel- en documentenonderzoek.
Daarbij wordt voldoende ruimte gelaten aan de lidstaten, doordat de Commissie zichzelf
hoofdzakelijk ondersteunende acties heeft toebedeeld en de acties gericht aan de lidstaten
voldoende ruimte bieden tot nadere invulling toegespitst op de nationale context.
Om deze redenen gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk om het
doel te bereiken.

d) Financiële gevolgen

Navolging en nadere uitwerking van de maatregelen van dit actieplan zullen vermoedelijk
budgettaire gevolgen hebben. Nederland is van mening dat de middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. (Eventuele)
budgettaire gevolgen voor de Rijksbegroting worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er is op dit moment geen toename van de regeldruk en administratieve lasten als gevolg
van de mededeling. De mededeling zelf bevat namelijk geen nieuwe wettelijke maatregelen
en geeft daarmee geen aanleiding om gevolgen te verwachten op regeldruk en administratieve
lasten, voor de overheid, bedrijfsleven of burgers. De uiteindelijke regeldruk en
administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke invulling en uitvoering
van de aangekondigde maatregelen. Het is niet uit te sluiten dat de uitvoering van
de maatregelen mogelijk zullen leiden tot nieuwe regels of verhoging van de uitvoeringslasten.
Bij de uitwerking van eventuele maatregelen zal het kabinet zich inspannen om onwenselijke
gevolgen voor de regeldruk, administratieve lasten en andere uitvoeringslasten te
voorkomen of te mitigeren.

Tot slot wordt er niet verwacht dat het onderliggende actieplan geopolitieke consequenties
zal hebben. Het is een onderwerp waarop over het algemeen relatief goed met andere
overheden van lidstaten of derde landen kan worden samengewerkt. De voorziene interventies
passen daarnaast in het huidige beleid van verschillende lidstaten, waaronder Nederland
en derde landen. Dit laat onverlet dat geopolitieke ontwikkelingen, zoals aan o.a.
de oostgrens van de EU, moeten worden gemonitord om het migratiebeleid binnen de EU
optimaal af te stemmen.