Brief regering : Tweede Voortgangsbrief OvV-rapport MSC Zoe

Nr. 337
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2021

Op 25 juni 2020 is het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) en het
internationale onderzoeksrapport over het ongeval met de MSC Zoe naar uw Kamer gestuurd,
met daarbij een eerste reactie op hoofdlijnen1. Op 26 november 2020 is de kabinetsreactie op het OvV-rapport met uw Kamer gedeeld2, gevolgd door een eerste voortgangsbrief op 26 mei 20213. Hierin is toegezegd u voor het kerstreces opnieuw over de voortgang te zullen informeren.
In het Commissiedebat Maritiem van 2 juni 2021 (Kamerstuk 31 409, nr. 324) is toegezegd dat u voor het einde van het jaar informatie ontvangt over het onderzoek
naar de mogelijkheden van verkeersbegeleiding van containerschepen ter uitvoering
van de motie van de leden Tjeerd de Groot en Geurts4. Deze voortgangsbrief geeft invulling aan die toezeggingen.

Bijgevoegd treft u het onderzoeksrapport naar verkeersbegeleiding van Arcadis aan5. Bij de beschrijving van de uitvoering van de aanbevelingen uit het OvV-rapport wordt
ook de op 2 november jl. gepubliceerde notitie van de OvV (bijgevoegd)6 over de opvolging van de aanbevelingen betrokken.

De incidenten met containerschepen op de vaarroutes boven de Wadden waarbij containers
in zee zijn beland, hebben maatschappelijk en in uw Kamer veel aandacht gekregen.
In het OvV-rapport wordt geconcludeerd dat het ongeval met de MSC Zoe van de Nederlandse
overheid een actievere houding vraagt bij de risicobeheersing van containerverlies
op de vaarroutes ten noorden van de Wadden. In reactie op het OvV-rapport is aangegeven
dat de komende maanden en jaren, zowel nationaal als internationaal, langs verschillende
lijnen invulling zal worden gegeven aan de aanbevelingen.

Belangrijkste thema’s uit de rapporten

Uit het OvV-rapport en het internationale onderzoeksrapport komen drie overkoepelende
thema’s naar voren: schaalvergroting in de containervaart, routespecifieke risico's
ten noorden van de Wadden en informatiepositie van de bemanning in het kader van «goed
zeemanschap». Deze thema’s worden hieronder nader toegelicht. Tevens wordt de laatste
stand van zaken ten aanzien van de genomen maatregelen weergegeven.

1. Schaalvergroting in de containervaart

Containerschepen zijn de afgelopen 20 jaar fors groter geworden. Kon het grootste
schip in het jaar 2000 nog maximaal 8.000 TEU7 vervoeren, inmiddels is dat bijna 24.000 TEU. De onderzoeksrapporten roepen de vraag
op of de constructie-eisen voor schip, sjorsystemen en containers, vastgesteld in
de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), in de afgelopen 20 jaar voldoende zijn
meegegroeid met de schaalvergroting die het containervervoer over zee heeft doorgemaakt.
Dit geldt zowel voor de eisen aan schepen en hun vaste sjorsystemen als voor de eisen
aan containers en het losse sjormateriaal. Nederland heeft in IMO aangedrongen op
een bredere analyse van dit vraagstuk. Voor de onderbouwing van deze bredere analyse
is nader onderzoek nodig. Het Joint-Industry Project (JIP) TopTier8, opgestart op initiatief van MARIN, is een uitgebreid grootschalig internationaal
onderzoeksproject ter beperking van containerverlies met deelname van tientallen partijen
waaronder overheden, sector, klassenbureaus en onderzoeksinstanties9. Nederland participeert en draagt financieel bij. Het onderzoek richt zich primair
op ladinggerelateerde aspecten als stabiliteit, versnellingskrachten, belading en
vastzetten van lading. De resultaten moeten leiden tot concrete voorstellen in IMO
ter aanpassing van, of ontwikkeling van nieuwe, wereldwijd geharmoniseerde standaarden.
Het TopTier-project is dit voorjaar opgestart en zal naar verwachting, mede vanwege
de omvang van het project, in 2024 worden afgerond.

Daarnaast heeft Nederland met Duitsland afgesproken om in IMO actief te blijven pleiten
voor het verplicht stellen van enkele nieuwe richtlijnen10 die gericht zijn op het voorkomen van stabiliteitsproblemen bij grote schepen. Deze
nieuwe richtlijnen hebben betrekking op scheepsbouwaspecten en scheepsbewegingen.

2. Routespecifieke risico’s

Uit eerder door MARIN11 uitgevoerde en afgeronde onderzoeken is gebleken dat op de vaarroutes boven de Waddeneilanden
vier hydrodynamische fenomenen12 spelen die kunnen leiden tot containerverlies. De daarmee gepaard gaande risico’s
zijn sterk afhankelijk van de specifieke (weers-)omstandigheden en de karakteristieken
van het schip. Eén van deze risico’s, het risico op bodemcontact, is op de noordelijke
route verwaarloosbaar, omdat de vaarroute daar dieper is.

Sinds het verschijnen van het OvV-rapport is regelmatig overleg gevoerd met Duitsland
en Denemarken over de maatregelen die nodig zijn om de containerscheepvaart op de
routes boven de Wadden veiliger te maken. Dat heeft de volgende resultaten opgeleverd:

– Het afsluiten van de zuidelijke route onder bepaalde omstandigheden is niet haalbaar.
Voor het afsluiten van de zuidelijke route voor grote containerschepen is overeenstemming
in IMO nodig, omdat deze route deels buiten de territoriale wateren ligt13. Het ontbreekt hiervoor echter aan draagvlak bij de buurlanden Duitsland en Denemarken,
zoals gebleken is uit meerdere gesprekken. Een dergelijk voorstel zou in IMO ook weinig
kans maken, zo heeft een peiling bij IMO uitgewezen.

– Samen met Duitsland en Denemarken wordt een niet-dwingend voorstel voor aanpassing
van de routes voorbereid, waarbij de advisering van containerschepen wordt opgenomen
in de beschrijving van de routes.

– Dat wordt nader toegelicht onder de passage Voortgang op aanbevelingen OvV-rapport,
aanbeveling 1.

– De Nederlandse Kustwacht en de Duitse maritieme autoriteiten hebben gezamenlijk een
protocol opgesteld voor harmonisatie van het waarschuwingsproces in bepaalde weerscondities
voor bepaalde typen schepen. Dit aspect is onderdeel van het thema «informatiepositie
bemanning» en wordt hieronder in meer detail beschreven.

3. Informatiepositie bemanning

Het derde thema dat in beide rapporten nadrukkelijk naar voren komt, is het belang
van een goede informatiepositie van de kapitein en zijn bemanning. Die informatiepositie
is belangrijk voor de besluitvorming aan boord, die plaatsvindt op basis van goed
zeemanschap. Goed zeemanschap is het fundament van scheepvaartveiligheid en dat geldt
ook voor het containertransport over zee. De eindverantwoordelijkheid ligt altijd
bij de kapitein van het schip. Hij moet de besluiten kunnen nemen die noodzakelijk
zijn voor de veilige navigatie van het schip en de bescherming van het mariene milieu.
De kuststaat (boven de Wadden zijn dit Nederland, Duitsland en Denemarken) kan de
kapitein en zijn bemanning daarbij ondersteunen door te informeren, waarschuwen en
adviseren, bijvoorbeeld in geval van bijzondere weersomstandigheden. In deze ondersteunende
rol is het van belang om de informatievoorziening zo in te richten dat zij de bemanning
in staat stelt beter onderbouwde keuzes te maken om zo de veiligheid van de containerscheepvaart
boven de Wadden verder te verbeteren.

Een eerste stap ter verbetering van de informatiepositie is eerder al gezet: sinds
het ongeval met de MSC Zoe is in opdracht van het ministerie de inspanning op het
gebied van informeren, waarschuwen en adviseren van de scheepvaart vergroot14. Vanaf oktober 2020 wordt bijvoorbeeld door de Kustwacht via NAVTEX15 informatie over golfperiode en golfrichting tijdens stormomstandigheden aan de scheepvaart
uitgezonden. Daarnaast wordt in zeekaarten en nautische publicaties gewaarschuwd voor
de risico's van containerverlies.

Een tweede stap is de internationale harmonisatie van afspraken over informatievoorziening.
Afspraken met Duitsland op politiek niveau hebben geleid tot een concrete invulling
hiervan op operationeel niveau. Op basis van een bilateraal opgesteld protocol voor
actieve advisering ontvangen alle typen containerschepen (ULCS, Panamax en de kleinere
feeders)16 die in westelijke richting vanuit Duitsland varen waarschuwingen en adviezen van
de Duitse autoriteit (VTS German Bight) vergelijkbaar met de waarschuwingen en adviezen die de Kustwacht geeft aan schepen
die in oostelijke richting varen. Met deze harmonisatie is de informatiepositie van
de bemanning verbeterd.

Op grote containerschepen staat men op de brug ver van zee en golven af en is ook
de zijkant van het schip vaak niet goed te zien. Een zogenaamde elektronische inclinometer,
die nauwkeurig de slingerhoek van het schip meet en registreert, kan helpen om een
beter beeld te krijgen van het effect van golven op het schip. Nederland heeft samen
met Duitsland, Frankrijk en de International Chamber of Shipping (ICS) een voorstel ingediend voor de verplichting van een elektronische inclinometer
op containerschepen. Dit voorstel wordt in juni 2022 behandeld in IMO. Verder heeft
IMO, op voorstel van Nederland en andere EU-lidstaten, de ontwikkeling van maatregelen
voor de detectie en verplichte rapportage van verloren containers op de agenda gezet.
Nederland zal hierbij de resultaten van het TNO-rapport17 over het monitoren en volgen van containers betrekken.

Voortgang op aanbevelingen OvV-rapport

Hieronder wordt per aanbeveling de laatste stand van zaken verwoord en daarnaast de
verbinding gelegd met de notitie van de OvV van 2 november jl. Aanbeveling 4 was gericht
aan Nederland Maritiem Land en de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR).

Algemeen

De OvV stelt in zijn notitie: «Het bovenliggend doel van de aanbevelingen is dat risico’s van containerverlies op
de twee vaarroutes ten noorden van de Waddeneilanden worden geminimaliseerd. De Raad
richtte zich daarbij op wat partijen in Nederland kunnen doen om dit te bereiken,
zowel op nationaal als op internationaal niveau. De reactie van de Minister van IenW
op de aanbevelingen en de daaraan gerelateerde documenten (voortgangsbrief, onderzoeksrapporten)
laten zien dat de Minister op de meeste onderdelen de aanbevelingen opvolgt of al
heeft opgevolgd. [...] Omdat de totstandkoming van een aantal concrete resultaten
zeker een aantal jaren vergt, moedigt de Raad de Minister aan de komende jaren vasthoudend
te blijven in het realiseren van de doelen van de aanbevelingen, zowel op internationaal
als op nationaal niveau. Daarbij dient ook de samenhang met de opvolging van de aanbevelingen
van het internationale onderzoek niet uit het oog te worden verloren.»

Het beeld dat de OvV schetst is overwegend positief. Mijn dank gaat uit naar de OvV
voor de bevestiging dat de juiste koers gevolgd wordt. Dit beeld past bij de inzet
die de afgelopen jaren gepleegd is. Richting de toekomst zal er vergelijkbare vasthoudendheid
getoond worden, zowel op nationaal als internationaal niveau.

Aanbeveling 1

Neem in samenwerking met de Waddenstaten Duitsland en Denemarken het initiatief voor
een concreet voorstel aan de IMO met maatregelen voor de internationale containerscheepvaart
om containerverlies op beide vaarroutes ten noorden van de Waddeneilanden te voorkomen.
Dat kan bijvoorbeeld door herziening van technische standaarden, het instellen van
beperkingen, aanbevolen routes, voorzorgsgebieden (precautionary areas), verkeersbegeleiding
en/of informatievoorziening. Benut daarbij de status van de Waddenzee als Particularly
Sensitive Sea Area (PSSA) en de mogelijkheden van de IMO-standaarden voor het treffen
van maatregelen ter bescherming van een PSSA. Maak gebruik van de uitkomsten van dit
onderzoek en andere onderzoeken naar routespecifieke risico’s (zie ook aanbeveling
5).

De OvV trekt in zijn notitie van 2 november jl. de volgende conclusie over de opvolging
van Aanbeveling 1: «De aanbeveling wordt grotendeels opgevolgd. [...] Bij het benutten van de PSSA-status
van het Waddengebied in voorstellen voor beschermende maatregelen in IMO-verband,
blijkt uit de reactie van de Minister een vrij beperkte opvatting over mogelijke maatregelen.
De aanbeveling is niet alleen gericht op het aanpassen van algemene technische IMO-standaarden
voor containerschepen. Ook voor andersoortige maatregelen, zoals het instellen van
beperkingen, aanbevolen routes, verkeersbegeleiding en/of informatievoorziening, kan
de PSSA-status van het Waddengebied worden benut. De IMO-richtlijnen voor de aanwijzing
en bescherming van een PSSA, bieden hiertoe ook nadrukkelijk de ruimte. Zo wordt als
een van de mogelijke beschermende maatregelen genoemd: «adoption of ships» routeing
and reporting systems near or in the area». De Raad geeft in overweging om de voorstellen
van Nederland in IMO-verband op dit punt nog te versterken.»

Zoals reeds in de eerste voortgangsbrief is aangekondigd, dient Nederland samen met
Duitsland en Denemarken een voorstel in bij de IMO voor aanpassing van bestaande,
internationaal vastgestelde routeringsmaatregelen boven de Wadden. In dit voorstel
wordt de verbinding gelegd met de PSSA-status van de Waddenzee. Daarmee is, vooruitlopend
op de notitie, reeds invulling gegeven aan de overweging van de OvV. De inhoudelijke
behandeling van het voorstel is voorzien voor medio 2022. De aanpassing bestaat uit
een aanbeveling in de beschrijving van de bestaande vaarroutes conform de waarschuwingen
die de Kustwacht en de Duitse autoriteiten aan containerschepen geven. Daarvoor zijn
ook de resultaten van het lopende MARIN-onderzoek naar groenwater18 (zie Aanbeveling 5) van belang.

Aanbeveling 2

Informeer rederijen en kapiteins van grote containerschepen op structurele wijze over
de vier in dit onderzoek naar voren gekomen hydrodynamische fenomenen die zich bij
dwarsscheepse hoge golven kunnen voordoen op de beide vaarroutes ten noorden van de
Waddeneilanden. Vermeld hierbij dat deze fenomenen en combinaties van deze fenomenen
bij grote, brede en stabiele containerschepen krachten veroorzaken die kunnen leiden
tot verlies van containers.

Ter uitvoering van deze aanbeveling zijn direct na verschijning ervan de uitkomsten
van het aanvullende MARIN-onderzoek19 onder de aandacht gebracht van KVNR, de Nederlandse Vereniging van Kapiteins ter
Koopvaardij (NVKK), de ICS en de International Federation of Shipmasters’ Associations (IFSMA). De OvV geeft in zijn notitie aan dat deze aanbeveling opgevolgd wordt.

Aanbeveling 3

Geef de Kustwacht de taken, bevoegdheden en middelen die nodig zijn om containerschepen
te begeleiden zodat schepen onder alle golf- en weersomstandigheden veilig varen langs
de Waddeneilanden. Onderzoek hiervoor de mogelijkheden voor verkeersbegeleiding van
containerschepen, zoals het instellen van een VTS-gebied, actieve verspreiding van
waarschuwingen aan de scheepvaart over heersende weers- en golfcondities in het Nederlandse
deel van de Noordzee en innoveren in de manier waarop dergelijke informatie wordt
aangereikt. Betrek de Kustwacht en Rijkswaterstaat bij het vormgeven van deze rol
en verantwoordelijkheid. Zoek hierbij ook samenwerking en/of afstemming met Duitsland
over de beoogde taken.

Uw Kamer heeft meerdere keren gewezen op het belang van verkeersbegeleiding van containerschepen
boven de Wadden, zoals in de motie van de leden Schonis en Postma20 en Tjeerd de Groot/Geurts. Het toegezegde onderzoek naar de mogelijkheden voor verkeersbegeleiding
van containerschepen, uitgevoerd door Arcadis in samenwerking met de Nationale Nautische
Verkeersdienst Opleiding (NNVO), is op 23 oktober jl. opgeleverd. Ik ben blij dat
dit resultaat er nu ligt. De eerste indruk is dat het rapport zeer waardevolle en
bruikbare elementen bevat.

Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een combinatie van desktopstudie, enquêtes
en (inter)nationale expertsessies. Daarbij zijn nationale en internationale experts
(waaronder van Kustwacht, nautische autoriteiten en RWS) betrokken. Het onderzoeksrapport
schetst een beeld van de mogelijkheden en de opportuniteit van een meer actieve vorm
van verkeersbegeleiding van schepen in bepaalde gebieden op de Noordzee. In het onderzoek
wordt, met name op juridisch gebied, een aantal heldere conclusies getrokken:

• Het instrument verkeersbegeleiding kan bijdragen aan de reductie van het risico op
containerverlies en heeft daarmee een positief effect op de scheepvaartveiligheid
en bescherming van het mariene milieu in algemene zin.

• Dwingende verkeersbegeleiding buiten de territoriale wateren vraagt aanpassing van
de van toepassing zijnde IMO-verdragen en is daarmee een praktisch onhaalbaar traject.
In de praktijk houdt dit in dat er op de routes boven de Wadden geen verplichtende
verkeersaanwijzingen kunnen worden gegeven.

• Deelname van schepen aan een VTS in het gebied nabij de Wadden kan alleen op basis
van vrijwilligheid plaatsvinden, omdat de internationaal vastgestelde scheepvaartroutes
(deels) buiten de territoriale wateren liggen. Mondiaal is het beeld dat scheepvaart
vrijwel zonder uitzondering deelneemt aan een vrijwillig VTS en zich in het algemeen
goed aan de adviezen van een dergelijk VTS houdt. Het besluit tot deelname en de eindverantwoordelijkheid
voor navigatie ligt bij de kapitein.

Volgens het rapport gaat een besluit tot een actievere vorm van verkeersbegeleiding
van containerschepen nabij de Wadden gepaard met verregaande gevolgen op verschillende
gebieden. Dat geldt voor praktische aspecten, zoals techniek, personeel, financiën
en implementatietijd, maar ook voor het aspect van good governance: welke maritieme autoriteit is het best passend om een bepaalde vorm van verkeersbegeleiding
uit te voeren en hoe verhoudt zich dat tot vergelijkbare situaties in aangrenzende
landen? En hoe zit het met aansprakelijkheid wanneer een kapitein het advies opvolgt
en daardoor schade ondervindt? Ook de samenloop met verkeersbegeleiding rondom windenergiegebieden,
een ander aspect waar in het onderzoek naar gekeken is, moet in samenspraak met RWS
goed bekeken worden. Het is belangrijk om deze gevolgen scherper in beeld te krijgen.
Ook de OvV stelt hier in zijn notitie vragen over: «De aanbeveling is (nog) niet opgevolgd. Uit het onderzoek naar de mogelijkheden van
verkeersbegeleiding van containerschepen moet nog blijken in hoeverre de Kustwacht
die schepen daadwerkelijk effectief kan gaan begeleiden zodat ze onder alle golf-
en weersomstandigheden veilig varen langs de Waddeneilanden. [...]»

Komende maanden zal, samen met de relevante autoriteiten en uitvoeringsorganisaties
(Rijkshavenmeesters21, Kustwacht en RWS) meer concreet in kaart worden gebracht wat er nodig is op technisch,
personeel, financieel gebied en welke implementatietijd hiermee gemoeid is. Parallel
zal advies gevraagd worden aan de Rijkshavenmeesters en de samenwerkende ministeries
binnen het Kustwachtverband om tot ordentelijke en zorgvuldige besluitvorming te kunnen
komen. Daarin zal ook de afstemming gezocht worden met aangrenzende landen. Ik streef
ernaar u hierover in het tweede kwartaal van 2022 te informeren.

Verder stelt de OvV: «Op nationaal niveau is een belangrijk aandachtspunt het op korte termijn formeel
en financieel stevig positioneren van de extra Kustwachttaken met betrekking voor
het infomeren en adviseren van de scheepvaart om de risico’s op containerverlies te
minimaliseren.»

Over het al dan niet implementeren van een actievere vorm van verkeersbegeleiding
nabij de Wadden heeft nog geen definitieve besluitvorming plaatsgevonden. Dat heeft
als gevolg dat de Kustwacht zal blijven voorzien in haar huidige werkwijze, waarbij
containerschepen in stormomstandigheden afhankelijk van hun grootte vanaf een bepaalde
golfhoogte waarschuwingen en adviezen ontvangen. Met deze werkwijze door de Kustwacht
is er volgens het rapport feitelijk reeds sprake van passieve verkeersbegeleiding.
Omdat alle opties tot actievere verkeersbegeleiding volgens het rapport een relatief
lange implementatietijd (eerste indicatie 3–4 jaar oa door werving personeel, opleidingen)
kennen, ligt het voor de hand om de huidige dienstverlening door de Kustwacht voldoende
te borgen. In nauw overleg met andere bij de Kustwacht betrokken ministeries zal worden
bezien in hoeverre voortzetting van de huidige vorm van passieve verkeersbegeleiding
in te passen is in de taakopdracht van de Kustwacht of dat versteviging daarvan aan
de orde is om in deze extra service te kunnen blijven voorzien.

Aanbeveling 5

Onderzoek in hoeverre de in dit rapport genoemde routespecifieke risico's op containerverlies
op de vaarroutes nabij de Waddeneilanden kunnen optreden bij verschillende typen containerschepen
en bij verschillende meteorologische en maritieme omstandigheden. Betrek in dit onderzoek
alle incidenten en andere signalen die mogelijk duiden op andere nog niet onderkende
risico's van containerverlies op genoemde vaarroutes.

MARIN voert momenteel nader onderzoek uit naar het effect van groenwater op feeders. De resultaten van dit onderzoek worden eind dit jaar verwacht en zullen vervolgens
worden toegezonden aan uw Kamer. In overleg met Duitsland en de Kustwacht zal worden
bezien wat de resultaten betekenen in het licht van de huidige advisering aan de scheepvaart
door de Kustwacht en de uitwerking van het routeringsvoorstel (samen met Duitsland
en Denemarken) in IMO (Aanbeveling 1). De OvV concludeert in zijn notitie dat deze
aanbeveling wordt opgevolgd.

Aanbeveling 6

Maak een periodieke risicoanalyse van de routespecifieke risico’s die tot containerverlies
kunnen leiden op de vaarroutes nabij de Waddeneilanden met het oog op de veiligheid
van de scheepvaart en bescherming van de Noordzee en het Waddengebied en maak deze
analyse tot een vast onderdeel van het Noordzeebeleid. Maak hierbij in ieder geval
gebruik van een systeem van monitoring en analyse van zeescheepvaartvoorvallen en
bijna-voorvallen op deze vaarroutes. Betrek hierin ook de ontwikkelingen in de scheepvaart
zoals schaalvergroting, veranderingen in het verkeersbeeld van de scheepvaart en (toekomstige)
wijzigingen in infrastructuur en gebiedsactiviteiten op de Noordzee.

Zoals aangegeven in de kabinetsreactie vinden periodieke risicoanalyses ter ondersteuning
van het maritieme veiligheidsbeleid op de Noordzee al plaats. De risicoanalyse containertransport
zal elke vijf jaar worden herhaald, zodat ontwikkelingen in de containerscheepvaart,
maar ook andere (ruimtelijke) ontwikkelingen die mogelijk tot gewijzigde uitkomsten
van de risicoanalyse leiden, tijdig gesignaleerd worden. De OvV concludeert in zijn
notitie dat deze aanbeveling wordt opgevolgd.

Tot slot

Met deze brief bent u geïnformeerd over de acties om het risico op containerverlies
ten noorden van de Wadden te verkleinen. De OvV concludeert in zijn notitie dat de
aanbevelingen op de meeste onderdelen worden opgevolgd. De OvV roept mij op om de
komende jaren vasthoudend te blijven in het realiseren van de doelen van de aanbevelingen,
zowel op internationaal als op nationaal niveau. Ik zet mij daar graag voor in, om
zo de risico’s op containerverlies boven de Wadden structureel te verminderen. Voor
het zomerreces van 2022 wordt u opnieuw over de voortgang geïnformeerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser