Brief regering : Reactie op ROB-advies 'Een sterkere rechtsstaat' en Raad van State-beschouwing 'Evenwicht in de Rechtsstaat'

Nr. 684
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2021

Op 15 april 2020 heeft de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) aan ons aangeboden
zijn advies «Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving».1 Het advies kwam tot stand op eigen initiatief van de ROB. Kort daarop, op 7 mei 2020,
heeft de vice-president van de Raad van State zijn jaarverslag over 2019 uitgebracht.2 Onderdeel daarvan is een beschouwing die aansluit op het advies van de ROB en die
als titel en thema heeft «Het evenwicht in de rechtsstaat».3 Wij danken de ROB voor het waardevolle advies en de Raad van State voor zijn waardevolle
beschouwing. Zij beschrijven in veel opzichten het breed gedeelde belang van een sterke
democratische rechtsstaat en doen voorstellen ter versterking ervan.

Het belang van de versterking van onze democratische rechtsstaat is urgent en heeft
ook de indringende aandacht van uw Kamer, de Eerste Kamer en van het kabinet. Dat
is meteen ook de reden waarom deze reactie op het ROB-advies en de beschouwing van
de Raad van State even op zich heeft moeten laten wachten. Het belang van de democratische
rechtsstaat en de urgentie tot versterking ervan tonen zich immers te meer in tijden
van crisis, zoals de coronacrisis,4 en als gevolg van het rapport «Ongekend onrecht» van de Parlementaire ondervragingscommissie
kinderopvangtoeslag (POK). Het kabinet noemde de bevindingen van dat rapport al een
zwarte bladzijde in de geschiedenis van de Nederlandse overheid en heeft bijna 90
acties ingezet om de problemen aan te pakken en zo het geschade vertrouwen van de
burger in de overheid terug te winnen.5 Aldus heeft werken aan de rechtsstaat afgelopen jaar primair plaats moeten vinden
in de vuurlinie van Covid-19 en het geven van gevolg aan het rapport «Ongekend onrecht»,
wat helaas ook heeft geresulteerd in een vertraging van deze reactie.

De indringende aandacht van uw Kamer en van de Eerste Kamer voor de versterking van
onze democratische rechtsstaat blijkt onder andere uit het rondetafelgesprek van de
vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van uw Kamer van 9 maart 2020, het debat over
de staat van de rechtsstaat in de Eerste Kamer van 10 maart 2020, de overleggen in
beide Kamers met betrekking tot de rechtsstaat in de EU en in het kader van de genoemde
Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag (POK), die in haar rapport
«Ongekend onrecht» feilloos heeft blootgelegd hoezeer de grondbeginselen van onze
rechtsstaat zijn geschonden. In dat kader heeft de Tweede Kamer de Venetiëcommissie
van de Raad van Europa verzocht om advies uit te brengen over de rechtsbescherming
van burgers in Nederland met name onder het bestuursrecht, en over het stelsel van
macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de Staten-Generaal en de rechterlijke
macht.6 Dat advies aan uw Kamer is uitgebracht op 18 oktober 2021.7 Voorts verzoekt de motie van de leden Omtzigt en Van Dam de regering om voorbereidingen
te treffen om een staatscommissie in te stellen die in brede zin het functioneren
van de rechtsstaat analyseert en met voorstellen komt om deze te versterken, en de
Kamer daarover te informeren.8 Tot slot is aangenomen een motie waarin wordt uitgesproken dat de Kamer een jaarlijks
debat over de Staat van de Rechtsstaat gaat houden.9

Tegen deze achtergrond heeft het kabinet dan ook met bijzondere belangstelling kennis
genomen van de in het advies van de ROB geformuleerde aanbevelingen en van de aandachtspunten
van de Raad van State en ziet deze als een aansporing om zich krachtig te blijven
inzetten voor het onderhoud en versterking van de rechtsstaat. Ook voormelde motie-Omtzigt/Van
Dam roept daartoe op.

Het kabinet treft daarom voorbereidingen voor de instelling van de gevraagde staatscommissie
rechtsstaat. Ter inspiratie van de voorbereiding van de opdrachtformulering hebben
de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Rechtsbescherming
deze zomer een rondetafelgesprek gehouden met deelnemers vanuit de drie staatsmachten.10 Een conceptopdracht voor de staatscommissie wordt uw Kamer toegezonden begin december.
Het ligt in de rede dat bij deze opdrachtformulering, althans bij de werkzaamheden
van de staatscommissie mede acht zal worden geslagen op het advies van de ROB, de
beschouwing van de Raad van State en het advies van de Venetiëcommissie. Daarnaast
zal het kabinet zorgdragen voor een nadere articulatie van de rechtsstatelijke waarden
in de reguliere werkzaamheden, mede in relatie tot de jaarlijkse EU-rechtsstaatdialoog
en de EU-Raadsconclusies met betrekking tot het EU-Handvest fundamentele rechten.

In deze brief gaat het kabinet nader in op de conclusies en kernaanbevelingen van
de ROB en de Raad van State, mede in het licht van de genoemde motie-Omtzigt/Van Dam.

1. Aanleiding en kern advies ROB en beschouwing Raad van State

Advies ROB

Aanleiding voor de ROB voor zijn advies is geweest diens constatering dat er een breed
gevoel bestaat dat het met onze rechtsstaat niet zonder meer de goede kant op gaat.
De ROB wijst erop dat niet ver van huis democratisch gekozen leiders hun mandaat gebruiken
om rechtsstatelijke principes en instituties te ondermijnen. Daarnaast zijn er zorgen
over in regels verstrikte burgers en struikelend bestuur, de verminderde kennis bij
jongeren, volksvertegenwoordigers en gezagsdragers over de beginselen van de rechtsstaat
en over georganiseerde criminaliteit, ondermijning en integriteitsbewaking. Daar staat
volgens de ROB tegenover dat Nederland internationaal gezien bovenaan de lijstjes
staat in vergelijkingen over de rechtsstaat en goed openbaar bestuur, maar vanzelfsprekend
acht hij dat niet. Tegen deze achtergrond onderzoekt de ROB hoe het met de rechtsstaat
is gesteld, in hoeverre die onder druk staat en of het nodig is om die op onderdelen
te versterken. Het advies heeft daarbij als doel bewustwording over de waarden van
de rechtsstaat als manier om de rechtsstaat te versterken en bij te dragen aan het
verstevigen van de rechtsstatelijke cultuur bij overheid en samenleving.11

De twee kernboodschappen van het advies van de ROB zijn dat (1) de rechtsstaat zorgt
voor stabiliteit in een samenleving van verscheidenheid en (2) er een rechtsstatelijk
tekort ontstaat. Dit laatste uit zich volgens de ROB onder andere in het toenemend
gebruik van open normen, kaderregels en bestuursakkoorden, een overheid die zich niet
(steeds) aan de eigen regels houdt en institutionele vooringenomenheid.12 Dit tekort kan volgens de ROB (deels) worden verholpen door, naar het voorbeeld van
de EU, een rechtsstaatagenda op te stellen, die kan bijdragen aan een rechtsstatelijke
cultuur bij overheid en samenleving. De ROB waarschuwt dat ervoor moet worden gewaakt
dat een beleidsagenda «Rechtsstaat» een van bovenaf opgelegde verplichting wordt.
Daarom ziet de ROB mogelijkheden voor invulling en uitvoering van de agenda door de
basis: betrokken burgers en lokaal bestuur.13

Beschouwing bij Jaarverslag Raad van State

De beschouwing «Het evenwicht in de rechtsstaat» van de Raad van State en het advies van de ROB over de rechtsstaat sluiten op elkaar
aan. De beschouwing biedt een beschrijving van de «essentialia» of kernelementen van
de rechtsstaat in Nederland. Benadrukt wordt dat democratie en rechtsstaat samenhangen.
Onderkend wordt dat een gezonde spanning hoort bij het evenwicht dat tussen de staatsmachten
moet bestaan en bijdraagt aan een vitale democratische rechtsstaat. Volgens de Raad
is echter veel afhankelijk van het begrip en het respect voor de rol en de verantwoordelijkheid
van de andere staatsmachten, reden waarom zorgvuldigheid in de omgang met de pijlers
van de rechtsstaat is geboden. «Dat is niet alleen een opdracht voor de regering,
de Eerste en Tweede Kamer, rechterlijke organen en Hoge Colleges van Staat, maar ook
voor andere belangrijke spelers in de rechtsstaat: media, advocatuur en rechtshulp,
wetenschap, sociale partners, maatschappelijke organisaties. Samen met de statelijke
actoren en de individuele burgers «vullen» zij immers de democratische rechtsstaat.
Samen zijn zij de rechtsstaat», aldus de Raad. In paragraaf 8 biedt de Raad van State nadere
aandachtspunten met betrekking tot (1) begrip bij de andere staatsmachten voor de
opgave van de wetgever, (2) het onderhoud van de rechtsstaat en daarvoor benodigde
middelen, (3) de ontwikkeling van constitutionele conventies en (4) verrijking van
het publieke debat met aandacht voor het constitutioneel erfgoed als bijdrage aan
de kwaliteit en de meningsvorming binnen de democratische rechtsstaat.

2. Reactie op de algemene conclusies en kernaanbevelingen

Het kabinet onderschrijft de constatering van de ROB en Raad van State dat rechtsstaat
en democratie van fundamentele waarde zijn voor onze staat en samenleving. Het kabinet
merkt de democratische rechtsstaat aan als het ultieme kader waarbinnen vreedzaam,
veilig en gezond samenleven mogelijk is, individuen vrijheid en ontplooiing kunnen
genieten en bedrijven kunnen floreren. De waarden van de democratische rechtsstaat
legitimeren, normeren en limiteren het overheidsoptreden en vormen daarom ankerpunt
en leidraad in het overheidshandelen. Het kabinet zet zich voortdurend in voor de
versterking van de democratische rechtsstaat. Deze inzet krijgt vorm in wetgeving,
beleid ten aanzien van wetgeving en mensenrechten, uitvoering en in het bestendigen
en verstevigen van de pluriforme, vitale en parlementaire democratie. Deze inzet en
die op de versterking van de rechtsstaat in Europa zijn complementair ten opzichte
van elkaar.14

Tot de kernelementen van de rechtsstaat rekenen wij, met de ROB en de Raad van State,
het legaliteitsbeginsel, het verbod van willekeur, het rechtszekerheidsbeginsel, de
grondrechten, de spreiding van machten en de (toegang tot een) onafhankelijke en onpartijdige
rechter. Deze kernelementen hangen intrinsiek samen met die van de democratie, waartoe
ten minste worden gerekend de periodieke en vrije verkiezingen. Rechtsstaat en democratie
zijn niet los van elkaar verkrijgbaar, zoals de ROB en Raad van State terecht betogen,
evenals de staatscommissie parlementair stelsel deed in haar eindrapport Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans.15
Die samenhang komt bij uitstek tot uitdrukking in het begrip democratische rechtsstaat,
zoals dat bijvoorbeeld zijn weerslag heeft gevonden in de verklaringswet tot opneming
van een algemene bepaling in de Grondwet: de Grondwet waarborgt de grondrechten en
de democratische rechtsstaat.16

Belangrijk onderdeel van de rechtsstaat waarop de ROB inzoomt is de Trias politica.
Als gevolg van een aantal rechterlijke uitspraken is er de afgelopen tijd de nodige
aandacht geweest voor de spreiding der machten, in het bijzonder voor de relatie tussen
rechter en wetgever.17 Ook de Raad van State en de Hoge Raad in hun laatste jaarverslagen wijzen daarop.
Het kabinet onderkent dat er debat plaatsvindt over het functioneren van de staatsmachten
in hun onderlinge verhouding, en is zich bewust van de zorgen over die verhouding.
Rechter en wetgever weten elkaar weliswaar vaak goed te vinden, maar toch sluit dat
«ongekend onrecht» niet uit. Vooropgesteld zij echter dat de rechter een rijk arsenaal
heeft om signalen af te geven aan de wetgever,18 terwijl de wetgever de mogelijkheden heeft om – binnen de grenzen van het recht –
bij te sturen waar zij dat noodzakelijk acht. Daarnaast is het goed mogelijk om –
met respect voor elkaars rol en positie – debat te voeren over de gevolgen van een
rechterlijke uitspraak of over de grenzen van de rechtsvormende of -vindende taak
van de rechter. Zowel rechter als wetgever hebben hierin een taak en verantwoordelijkheid,
zoals ROB, Raad van State en Hoge Raad terecht toelichten in hun respectieve advies
en beschouwingen. Wat betreft de Urgenda-zaak heeft het kabinet een brief gestuurd
naar uw Kamer over de bredere gevolgen van het arrest.19 Voorts vindt (mede) in het kader van de POK onder andere zelfreflectie plaats door
de rechtbanken20 en de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State.

Het kabinet is zich bewust van de in het land bestaande zorgen over de kwetsbaarheid
van de democratische rechtsstaat. Daaraan doet niet af dat Nederland bovenaan staat
in verschillende rechtsstaat-rankings. Evenmin is het enkele feit dat Nederland vergeleken met veel andere landen een lange
democratische traditie heeft reden te veronderstellen dat die een voldoende bescherming
biedt tegen mogelijke gevaren die onze democratische rechtsstaat bedreigen. Het kabinet
beschermt en bevordert daarom de democratische rechtsstaat en de waarden die daaraan
ten grondslag liggen waar het kan en is bezig met een versterking van deze inzet.

Het heeft het belang ervan uitgedragen in het regeerakkoord en bij verschillende gelegenheden
en instrumenten die mede bijdragen aan die bescherming en bevordering, waaronder in
het debat over de staat van de rechtsstaat,21 de kabinetsreacties op het advies van de staatscommissie herziening parlementair
stelsel,22 het nationaal actieplan mensenrechten,23 de verklaringswet tot opneming van een algemene bepaling in de Grondwet, de verklaringswet
tot opneming van een bepaling over het recht op een eerlijk proces in de Grondwet,24 de wet verduidelijking burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs,25 en zijn inzet binnen de EU.26 Ook in het kader van de coronabestrijding draagt het kabinet deze boodschap uit en
doet het er alles aan om de waarden van de democratische rechtsstaat optimaal te realiseren,
onder andere door middel van de Tijdelijke wet maatregelen covid-1927 en de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 In het kader van het vervolg op het rapport
Ongekend onrecht is de inzet van het kabinet niet anders.

Deze uitgebreide aandacht is niet zonder reden. Miljoenen burgers en bedrijven zijn
afhankelijk van ons staatsmodel waarin de kernbeginselen van de democratische rechtsstaat
uitgangspunten zijn. Nederland deelt fundamentele waarden als vrijheid, democratie,
gelijkheid en de rechtsstaat en respect voor de mensenrechten met andere EU-lidstaten.
Verdediging en versterking van deze verworvenheden beschouwt het kabinet dan ook als
inherent aan de staatstaken en reeds jaren – ook binnen de EU – als prioriteit. Daarnaast
is een sterke rechtsstaat van belang voor het functioneren van de economie en interne
markt. Zij dragen bij aan een betrouwbaar ondernemingsklimaat.

Om de bescherming en waarborging van de democratische rechtsstaat optimaal te realiseren,
vinden tal van maatregelen plaats op vele beleidsterreinen, zoals deels hiervoor genoemd,
die ook doorwerken in de uitvoeringspraktijk. In dat kader sluit het kabinet zich
aan bij de oproep van de ROB, Raad van State en eerder de staatscommissie parlementair
stelsel aan politici, parlement en politieke partijen om de democratische rechtsstaat
te verdedigen en te versterken, onder andere door de waarden ervan uit te dragen.28 Versterking van de democratische rechtsstaat vereist immers niet alleen democratische
en rechtsstatelijke instituties, maar nadrukkelijk ook een democratische en rechtsstatelijke
cultuur van de voornaamste actoren daarbinnen. Dit is in het kader van de POK andermaal
en met niet eerder vertoonde intensiteit duidelijk geworden.

Kernaanbeveling Raad voor het openbaar bestuur en Raad van State en reactie daarop

Om de rechtsstatelijke tekorten zo klein mogelijk te houden, de rechtsstatelijke cultuur
bij de overheid en de samenleving te bevorderen en daarover een betekenisvolle dialoog
aan te gaan, komt de ROB tot zijn kernaanbeveling aan het kabinet – met de Ministers
van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister
voor Rechtsbescherming als eerstverantwoordelijken – om «een agenda te ontwikkelen
om de rechtsstaat te versterken en deze periodiek door een onafhankelijke monitorcommissie
te laten beschouwen. (…) Om invulling en uitvoering te geven aan de agenda zouden
alle decentrale overheden een rol van betekenis kunnen spelen.»29 Volgens de Raad van State zou er in Nederland meer aandacht kunnen zijn voor de kennis
van de rollen en verantwoordelijkheden van de rechtsstatelijke actoren. Voor het constitutionele
erfgoed is in het publieke debat in Nederland van oudsher weinig aandacht, aldus de
Raad.30 Als deze aandacht meer structureel zou worden, dan zou dat het debat kunnen verrijken
en kunnen bijdragen aan de kwaliteit en de meningsvorming binnen de democratische
rechtsstaat. De Raad van State heeft daarom reeds zelf enkele «rechtsstaatgesprekken»
geëntameerd en gefaciliteerd.

Het kabinet deelt in essentie de diagnoses van de ROB wat betreft het belang en de
kwetsbaarheid van de democratische rechtsstaat en de daarin opererende machten. Het
ondersteunt daarom het idee achter een rechtsstaatagenda. Over de reikwijdte en vormgeving
ervan zoals beoogd door de ROB zal in dialoog met relevante actoren nadere gedachtevorming
moeten plaatsvinden. Enerzijds is er dringend actie nodig, zoals ook in reactie op
het POK-rapport is onderkend en waarbij diverse acties zijn aangekondigd, anderzijds
is er veel gaande op dit terrein, onder andere wat betreft de voorgestelde periodieke
beschouwing van de verworvenheden en inspanningen door een onafhankelijke monitorcommissie,
tezamen een beleids-en verantwoordingscyclus.

Om te beginnen zijn er binnen de EU verschillende instrumenten ontwikkeld, waaronder
de jaarlijkse rechtsstaatdialoog in de Raad Algemene Zaken (RAZ). Daarnaast heeft
de Commissie in zijn mededeling «Versterking van de rechtsstaat binnen de EU – een
blauwdruk voor actie», door de ROB aangehaald als voorbeeldmodel, drie pijlers geformuleerd:
bevordering van een rechtsstaatcultuur, preventie van rechtsstaatproblemen en het
verzekeren van een effectieve reactie op rijzende problemen. Ter versterking van de
preventiepijler is een toetsingscyclus als aanvullend Europees rechtsstaatmechanisme
in het leven geroepen, waarbij de Europese Commissie jaarlijks een objectief niet-bindend
rechtsstaatrapport uitbrengt over de situatie van de rechtsstaat in alle lidstaten.
Doel van de cyclus is om in een eerder stadium eventuele rechtsstatelijke problemen
te signaleren, elkaar waar mogelijk wederzijds te ondersteunen en best practices uit te wisselen op basis van een constructieve dialoog.31 Pijlers die in het kader van de Europese rechtsstaatcyclus aan bod komen, betreffen
het justitieel stelsel, anticorruptiebeleid, mediapluriformiteit en zaken met betrekking
tot checks and balances. Vanaf 2022 heeft de Europese Commissie toegezegd concrete aanbevelingen te zullen
opnemen in de landenhoofdstukken.

Op basis van de inbreng van lidstaten, justitiële netwerken, ngo’s en andere relevante
actoren heeft de Commissie op 21 juli 2021 haar tweede jaarlijkse rechtsstaat-rapport
gepresenteerd,32 waarin zij verslag doet van de rechtsstatelijke situatie in de Europese Unie (EU)
als geheel en in de lidstaten afzonderlijk. Als onderdeel van voornoemde pijlers gaat
zij daarbij ook specifiek in op de COVID-19-pandemie en de rechtsstaat. Het kabinet
heeft daarop een reactie gestuurd aan beide Kamers in oktober.33

Het kabinet heeft ook daarin aangegeven dat het hoopt dat dit Rechtsstaatrapport 2021,
net als het Rechtsstaatrapport 2020 dat vorig jaar voor het eerst verscheen,34 zal leiden tot een open dialoog, zowel in de Raad Algemene Zaken35 en de JBZ-Raad36 als ook in nationale fora. Het rapport biedt goede aanknopingspunten om van elkaar
te leren, een groter bewustzijn te creëren ten aanzien van het belang van de rechtsstaat
en beste praktijken uit te wisselen. In dat kader zijn de «landen specifieke rechtsstatelijkheidsdialogen»
in de Raad Algemene Zaken, waarbij per Voorzitterschap met vijf lidstaten een dialoog
wordt gevoerd op basis van de desbetreffende landenhoofdstukken in het Rechtsstaatrapport,
een waardevolle uitbreiding van de jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog. De dialoog
met Nederland zal plaatsvinden in het voorjaar van 2022 onder Frans Voorzitterschap.
Het jaarrapport biedt voor het kabinet tevens aanknopingspunten om tijdens bilaterale
contacten het gesprek met lidstaten over de rechtsstaat te blijven voeren en eventuele
zorgen te bespreken. Adequate opvolging van de toetsingscyclus is voor Nederland een
belangrijk aandachtspunt.

Aldus wordt er hard gewerkt aan een algehele verantwoordingscyclus met betrekking
tot centrale pijlers van de (democratische) rechtstaat, waarbij een wisselwerking
plaats vindt tussen Europees en nationaal niveau. Dit gebeurt in aanvulling op vele
andere rechtsstaatmechanismen of -cycli binnen de EU, Raad van Europa, OVSE en VN,
zoals het EU-Justice scoreboard en het periodieke VN-Mensenrechtenexamen (Universal
Periodic Review) dat voor Nederland voor de vierde maal plaatsvindt in 2022.37

Op nationaal niveau vindt de verantwoordingscyclus vaak plaats op concrete beleidsterreinen,
waarbinnen het thema rechtsstaat concreet uitwerking kan en moet krijgen in afzonderlijke
beleidsagenda’s. Daartoe behoort de beleidsagenda rechtsstaat van Justitie en Veiligheid,
zoals die aan bod komt tijdens de debatten in uw Kamer en in de terugkerende debatten
over de Staat van de rechtsstaat in de Eerste Kamer. Het kabinet is zich ervan bewust
dat de ROB erop wijst dat de betreffende beleidsagenda van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid alleen niet voldoende is.38 Er zijn echter ook andere agenda’s of programma’s op deelterreinen van de rechtsstaat,
zoals het Nationaal actieplan mensenrechten, het Actieprogramma tegen discriminatie
en nieuwe acties als gevolg van de POK. Voorts kan worden gedacht aan elementen die
zijn genoemd in de reactie op het advies van de staatscommissie parlementair stelsel,
zoals de versterking van de constitutionele toets in het wetgevingstraject (ex ante);
de vraag naar de constitutionaliteit van wetgeving is een onderdeel van de verbeteringen
van de internetconsultatie, verscherpte aandacht voor constitutionele aspecten is
geagendeerd in de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State en
beide Kamers hebben bij verschillende gelegenheden te kennen gegeven gerichter aandacht
te willen besteden aan de constitutionaliteit van wetgeving. De vraag is welke andere
elementen, zoals voorgesteld door de ROB en in aanvulling op de acties die zijn ingezet
als gevolg van de POK,39 kunnen worden toegevoegd ten behoeve van een rechtsstaatagenda, zonder dat er een
onnodige overlap of dubbeling in monitorcycli ontstaat. Ook de ROB waarschuwt voor
een dergelijke dubbeling en stapeling en wijst in dit verband op de risicokant van
een «monitordemocratie», inhoudende dat het (legitieme) handelingsvermogen van het
openbaar bestuur onnodig kan worden beperkt.40

Volgens het kabinet kan belangrijke winst worden geboekt op het (verder) bevorderen
van een rechtsstatelijke cultuur bij de overheid en de samenleving. Dit is een belangrijk
aandachtspunt in het ROB-advies, de beschouwing van de Raad van State, en van de POK
en het vervolg daarop. De bevordering van een rechtstatelijke cultuur krijgt weliswaar
voortdurend aandacht, zoals via de waardevolle voorlichtingsactiviteiten van bijvoorbeeld
ProDemos, het College voor de Rechten van de Mens, de Nationale ombudsman, de Raad
voor de Rechtspraak en non-gouvernementele organisaties, alsook via reguliere activiteiten met betrekking tot de (permanente)
educatie van ambtenaren via onder andere de Academie voor Wetgeving- en overheidsjuristen.
Dit blijkt echter niet voldoende. Het kabinet ziet de noodzaak en mogelijkheden voor
een extra impuls gericht op promotie- en opleidingsactiviteiten ten aanzien van de
rechtsstaat. Zo heeft de Academie de aanbod voor grondrechten in het opleidingsprogramma
geïntensiveerd en werkt het Ministerie van BZK in samenwerking met de VNG aan een
Platform Gemeenten en mensenrechten ter uitvoering van het Nationaal actieplan mensrechten
te behoeve van uitwisseling van kennis, ervaring en goede praktijken. Daarnaast voert
het kabinet inmiddels een brede dialoog over het functioneren van de overheid en het
veranderen van de bestuurscultuur. Dit geldt voor de verschillende departementen,
uitvoeringsorganisaties, het kabinet, het parlement en ook voor de rechterlijke macht.
Deze dialoog moet uiteindelijk leiden tot een andere werkwijze.41

De ROB merkt terecht op dat het van belang is om het rechtsstatelijk bewustzijn te
vergroten van iedereen die bijdraagt aan de verwezenlijking van de rechtsstaat. In
het verleden is dat ook onderschreven en gedaan door vorige kabinetten.42 Dit wordt ook onderkend binnen het Rijk zelf, waarin thans met een ontwikkelagenda
de juridische functie en het rechtsstatelijk besef binnen de departementen wordt versterkt.
Die ontwikkelagenda heeft een breed toepassingsbereik en richt zich van introductiecursussen
staatsrecht voor beginnende (niet-juridische) medewerkers tot het ontwikkelprogramma’s
voor talentvolle juristen. Ook kan de rechtsstatelijke component met een sterkere
inbedding van de juridische functie binnen de ambtelijke organisatie een grotere rol
spelen in het (inter)departementale besluitvormingsproces.

Draagvlak voor de rechtsstaat is bovendien essentieel voor de doeltreffendheid en
doelmatigheid van wet- en regelgeving. De spanning tussen de kernwaarden van de rechtsstaat
wordt vaak pas goed zichtbaar en voelbaar voor mensen bij concrete dilemma’s. Voor
een goed begrip van de rechtsstaat is het daarom belangrijk om een relatie te leggen
tussen rechtsstatelijke principes en concrete beleid- en wetgevingsvraagstukken en
de uitvoering. In dit kader kan ook het initiatief van de Raad van State om rechtsstaatdialogen
te houden, worden ondersteund en zo mogelijk worden aangesloten bij het voeren van
dergelijke dialogen, zoals is gebeurd in het kader van de voorbereiding van de staatscommissie
rechtsstaat. Ook wijst het kabinet in dit verband op zijn reactie op het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid.43 Het kabinet heeft de aanbeveling van de Afdeling onderschreven om een dialoog te
voeren over de analyse en de aanbevelingen van de Afdeling over het samenspel tussen
kabinet, Kamerleden en ambtenaren in relatie tot het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Voorts heeft het kabinet in zijn reactie op het POK-rapport, maar ook eerder al in
de kabinetsreactie op het rapport Regels en Ruimte,44 aangegeven dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur leidend zijn. Het programma
Werk aan Uitvoering richt zich op het versterken van de publieke dienstverlening.45

3. Conclusie

De democratische rechtsstaat is van ons allemaal. De overheid heeft echter een bijzondere
verantwoordelijkheid voor de instandhouding en zo mogelijk versterking ervan. De overheid
neemt dat serieus, zoals dat mede blijkt uit de hiervoor genoemde overheidsactiviteiten
en de vele nieuwe initiatieven die worden ontwikkeld of ondernomen. Het kabinet heeft
daarom ook met oprechte belangstelling kennis genomen van de in het advies geformuleerde
aanbevelingen van de ROB en de aandachtspunten van de Raad van State, en zal deze
betrekken bij de voorbereiding van de opdrachtformulering voor de staatscommissie
rechtsstaat tot instelling waarvan uw Kamer middels de motie Omtzigt/Van Dam heeft
opgeroepen. Duidelijk is dat Nederland nog niet af is en dat er reden is tot versterking
van de democratische rechtsstaat. In aanvulling op de ROB en de Raad van State zal
ook de staatscommissie adviseren over die versterking. Het kabinet stuurt een conceptopdracht
aan uw Kamer in begin december 2021.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

De Minister voor Rechtsbescherming
S. Dekker