Brief regering : Stand van zaken omtrent de ontwikkeling van de visie over het beleid voor de buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s)

Nr. 1048 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2021

In mijn brief van 14 juni jl. aan uw Kamer heb ik aangegeven dat het beleid voor de
buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) toe is aan een herijking en het Ministerie
van Justitie en Veiligheid werkt aan een visie hierop. Middels de motie van de leden
Kuik en Palland (CDA)1 heeft de Tweede Kamer verzocht hierbij bepaalde aandachtspunten in acht te nemen.
In onderhavige brief informeer ik u over de stand van zaken omtrent de ontwikkeling
van deze visie.

Tevens heb ik in voornoemde brief toegezegd uw Kamer voor het einde van het jaar te
informeren over de voortgang van twee trajecten aangaande bewapening en uitrusting.
Het betreft hier de voortgang en uitwerking van het beoogde besluit bewapening en
uitrusting boa’s (algemene maatregel van bestuur, hierna: AMvB) en de voortgang van
de pilot met de korte wapenstok voor boa’s werkzaam in de openbare ruimte (domein
I).

Met deze brief kom ik tevens tegemoet aan andere toezeggingen uit mijn brief van 14 juni
jl., de motie van de leden Michon-Derkzen en Palland2 over best practices van samenwerking tussen politie en boa’s en de motie van het
lid Palland3 over het bevoegd maken van boa’s domein I voor de handhaving op bezit van illegaal
vuurwerk, en informeer ik u over een aantal aanvullende onderwerpen.

Eerste beschouwing op de boa-visie

Boa’s verrichten belangrijk werk in specialistische en complexe beleids- en wetsgebieden,
soms in moeilijke omstandigheden. Het werkterrein van boa’s is verdeeld over verschillende
domeinen, met uiteenlopende werkterreinen en taakaccenten die zich in de afgelopen
jaren los van elkaar hebben doorontwikkeld. Hoewel deze ontwikkeling historisch vaak
te verklaren is, heeft dit door het versnipperd werkveld en belegging van de verantwoordelijkheid
van onderdelen van het boa-stelsel niet eerder geleid tot een integrale benadering
van de doorontwikkeling van het boa-stelsel als geheel.

De rol en taak van de boa is volop in ontwikkeling. Het past daarom bij de stelselverantwoordelijkheid
van JenV om integraal te kijken naar de boa-functie en het boa-bestel. Dit in relatie
tot wat zich in dit stelsel heeft ontwikkeld en ook daarbuiten. Ik heb daarom aangekondigd
toe te werken naar een herijkte visie hierop. Een aanzet tot wat uiteindelijk tot
een visie moet leiden is opgenomen in bijlage 14 bij deze brief. Om tot deze eerste beschouwing te komen hebben verschillende gesprekken
plaatsgevonden met departementen, lokaal bestuur, werkgevers, toezichthouders, boa
bonden en andere veiligheidspartners. Vervolgens zijn deze partners benaderd voor
een schriftelijke reactie en hebben verschillende (bestuurlijke) overleggen plaatsgevonden.
Ik hecht eraan te benadrukken dat het hier geen definitieve visie, maar een eerste
beschouwing betreft. Wij zijn thans, en zullen de komende maanden, met onze partners
voortdurend in gesprek blijven. Voor de dialoog en afstemming over de visie is een
lijst van prioritaire onderwerpen waar JenV op wil inzetten, opgesteld. Deze is tot
stand gekomen mede dankzij de constructieve feedback uit het werkveld van de belangrijkste
partners en luidt als volgt:

1. Centraal beleid is van belang voor eenduidigheid en transparantie, maar er is op onderdelen
ruimte voor lokaal of sectorspecifiek maatwerk.

2. Om het boa beleid meer integraal (domeinoverstijgend) aan te grijpen, moeten lokale
overlegorganen (provincies en gemeenten) een regierol vervullen en de juiste partners
betrekken, bijvoorbeeld bij keuzes over de inzet van boa’s.

3. Om de taakomschrijving te verhelderen, wordt voor domein I het leefbaarheidscriterium
geactualiseerd op basis van een zeer recent uitgevoerde verkenning. Voor de groene
boa’s in domein II zal worden verkend of het opstellen van een criterium gewenst is
en of voornoemde verkenning daarbij aanknopingspunten kan bieden.

4. Er wordt verkend welke mogelijkheden er zijn voor meer flexibele inzet van boa’s tussen
domeinen en werkgevers, zoals over gemeentegrenzen heen.

5. De samenwerking tussen boa’s en de politie verdient landelijke institutionalisering,
waarbij de samenwerking niet (meer) afhankelijk is van individuele lokale stakeholders.

6. De boa vervangt de politie niet, maar moet wel minder afhankelijk kunnen werken. JenV
zet daarom o.a. in op betere toegang tot systemen, bijvoorbeeld voor het vaststellen
van de identiteit op straat en in het OV.

7. De boa kan rekenen op een werkgever en toezichthouders die instaan voor de veiligheid
van de boa’s en hier een visie over hebben, aangevuld met een pakket aan maatregelen.

8. Waarborgen rondom de afweging voor toekenning van bewapening worden geformaliseerd
in het lopende traject voor de ontwikkeling van de AMvB bewapening en uitrusting.

9. Er zal worden geïnvesteerd in de verdere professionalisering van de boa.

10. Er worden stappen gezet om te komen tot een aangescherpt beoordelingskader om de betrouwbaarheid
van kandidaat-boa’s te toetsen en een verhoging van de screeningsnorm.

11. De capaciteit bij screeningsautoriteit Dienst Justis zal vergroot worden om de doorlooptijden
van aktes te verbeteren.

12. Ten behoeve van kennisopbouw en kennisdeling is het van belang dat het boa-expertisecentrum,
om als functionerend kennis-platform te dienen, de reikwijdte van de bestaande kennis
uitbreidt en zich breder organiseert, voor alle domeinen.

Het streven is om in het voorjaar van 2022 de herijking afgerond te hebben op basis
waarvan we de agenda voor de beleidsontwikkeling van de boa functie en het boa bestel
de komende jaren kunnen invullen.

Extra gelden motie-Hermans c.s. (Kamerstuk 35 925, nr. 13)

De Tweede Kamer heeft tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen de motie van het
lid Hermans c.s. aangenomen. Met deze motie wordt onder meer 200 miljoen euro vrijgemaakt
voor handhaving en veiligheid, waarbij specifiek op capaciteit van (wijk)agent en
de (groene) boa wordt gewezen. Van dit bedrag wordt structureel 25 miljoen euro vrijgemaakt
voor de boa’s, waarvan 5,5 miljoen voor de (groene) boa. Het resterende bedrag komt
ten goede aan verdere professionalisering en veilige taakuitvoering van alle boa’s
in alle domeinen. Tot slot wordt geïnvesteerd in de capaciteit van boa’s in de openbare
ruimte. De komende tijd overlegt mijn ministerie met onder meer werkgevers, de VNG
en het Ministerie van LNV over de wijze waarop we dat het beste kunnen vormgeven.
Hierbij wordt ingezet op de volgende verdeling van de gelden:

Professionalisering (4,5 miljoen)

JenV gaat een aantal elementen van professionalisering nader verkennen. Op basis hiervan
kunnen eventueel wijzigingen plaatsvinden in de opleidings- en examineringssystematiek.
Daarnaast wordt onderzocht of van dit geld een tegemoetkoming kan komen in opleidingskosten
van alle boa’s.

Toezicht en handhaving openbare ruimte (13 miljoen)

JenV inventariseert op welke manier een tegemoetkoming voor capaciteit van de toezicht
en handhaving in de openbare ruimte aan de gemeenten kan worden uitgekeerd. Verschillende
scenario’s worden besproken met de VNG.

Toezicht en handhaving in de buitengebieden (groene boa – 5,5 miljoen)

JenV voert gesprekken met LNV en werkgevers over hoe de beschikbare middelen het beste
ten goede komen van het doel en de verdeling tussen capaciteit, professionaliteit
en middelen.

Veilige taak (0,5 miljoen)

JenV zet dit budget in voor capaciteit voor het algehele stelsel van de boa’s, het
uitwerken van de verschillende prioriteiten uit de visie, domeinoverstijgende knelpunten
en contacten met de verschillende domeinen.

Doorlooptijden Justis (0,5 miljoen)

JenV zet dit budget in voor capaciteit bij uitvoeringsorganisatie Justis, om aanvragen
beter op te vangen en doorlooptijden te waarborgen dan wel te verlagen. Ook wordt
verkend wat er verbeterd kan worden op het gebied van verwerkingssystemen, het productieproces
en innovatieve ontwikkelingen.

Samenwerking politie en boa’s (1 miljoen)

JenV gaat in gesprek met de politie over acties in het kader van verbetering van de
operationele samenwerking, waaronder verbeterde informatiedeling en toegang tot systemen.

Best practices samenwerking politie-boa’s

De motie van het de leden Michon-Derkzen en Palland verzoekt de regering in kaart
te brengen welke best practices er zijn voor samenwerking tussen boa’s en politie
en hiervan een overzicht beschikbaar te stellen aan gemeenten als handvat voor intensivering
van deze samenwerking. In bijlage 2 wordt een overzicht gegeven van best practices
van de samenwerking tussen de politie en boa’s5. Dit overzicht zal door tussenkomst van de VNG worden aangereikt aan gemeenten.

De bevoegdheid voor boa’s om te handhaven op bezit van illegaal vuurwerk

De motie van het lid Palland6 verzoekt de regering de wenselijkheid te onderzoeken van het bevoegd maken van boa’s
domein I voor de handhaving op het bezit van illegaal vuurwerk. Ik heb eerder in antwoord
op Kamervragen7 en in mijn appreciatie van deze motie8 aangegeven dit onwenselijk te vinden. Boa's in domein I zijn er voor de handhaving
van strafbare feiten die de leefbaarheid aantasten. Derhalve zijn zij bevoegd voor
de strafrechtelijke handhaving van het tot ontbranding brengen (afsteken) van vuurwerk
buiten de toegestane afsteektijden. Zij zijn niet bevoegd voor de strafrechtelijke
handhaving op het niet-toegestaan bezit van vuurwerk. Het afsteken van vuurwerk buiten
de toegestane tijdstippen is eenvoudig te constateren en leidt tot overlast en aantasting
van de leefbaarheid. Voor het bezit van illegaal vuurwerk geldt voorgaande niet.

Naast het feit dat voor het determineren van vuurwerk specialistische kennis is vereist,
bestaat er risico voor de veiligheid van de boa, onder andere vanwege ontploffingsgevaar
van illegaal vuurwerk. Bovendien vergen inbeslagname en vervoer bijzondere procedures
waar specialistische kennis en deskundigheid voor nodig is en kostbare faciliteiten
van de werkgever, in dit geval de gemeente. Naar aanleiding van deze motie zijn de
partners (OM, politie, gemeenten en boa bonden) gevraagd naar de wenselijkheid van
het bevoegd maken van boa’s domein I voor de handhaving op het bezit van illegaal
vuurwerk. Zij onderschrijven voorgaande bezwaren. Ik blijf daarom bij mijn besluit
om boa’s in domein I niet bevoegd te maken voor handhaving op het bezit van illegaal
vuurwerk.

Vanzelfsprekend is een goede handhaafbaarheid van de verboden op het terrein van (illegaal)
vuurwerk van belang. Ik heb uw Kamer bij de appreciatie van de motie dan ook toegezegd
om te inventariseren op welke manier de handhaving versterkt kan worden. Partners
zijn gevraagd naar goede voorbeelden van samenwerking tijdens de jaarwisseling en
suggesties voor de verbetering hiervan. De voorbeelden zijn terug te vinden in bijlage
2. Het betreft hier bijvoorbeeld het instellen van vuurwerkteams waarbinnen boa’s
een signaalfunctie bekleden, of een vuurwerkcoördinator bij de politie die beschikbaar
en bereikbaar is voor snelle raadpleging en/of ondersteuning van de boa’s.

Om de bevoegdheden van de boa’s beter te laten aansluiten op de praktijk worden voor
de komende jaarwisseling de feitcodes om te handhaven op het afsteken van vuurwerk
door boa’s zodanig aangepast dat zij niet uitsluitend kunnen verbaliseren op het afsteken
van consumentenvuurwerk. Het is vereist dat boa’s de politie inschakelen bij het vermoeden
van zwaar illegaal vuurwerk en/of gevaar zettende situaties. Met deze aanpassingen
sluit de praktijk aan op de bevoegdheden die boa’s in domein I voorheen ook hadden
toen (een deel van het) knalvuurwerk als consumentenvuurwerk werd aangemerkt.

Stand van zaken pilot korte wapenstok

Begin dit jaar zijn door de geselecteerde gemeenten9 voor de pilot korte wapenstok de vereiste voorbereidingen voltooid en is gestart
met de pilot door toerusting van boa’s met de korte wapenstok. Dit vergde besluitvorming
in de lokale driehoeken waaronder advies van de toezichthouders, selectie van boa’s,
training en toetsing van de betrokken boa’s, instructie en uitreiking van de korte
wapenstok door de politie. Met de start van de pilot is tevens de evaluatie gestart
die wordt uitgevoerd door het WODC. De evaluatie beslaat in elk geval de periode januari
2021 tot januari 2022. In de evaluatie wordt tevens een vergelijking gemaakt met een
groep gemeenten10 waar boa’s niet zijn toegerust met de korte wapenstok. Dit zijn zes gemeenten van
verschillende grootte (vergelijkbaar met een of meer pilotgemeenten), geografisch
verspreid en eveneens passend binnen andere relevante criteria, zoals gesteld voor
de pilot, zoals het bestaan van een lokaal veiligheidsplan, samenwerkings- en handhavingsafspraken
met de politie en met het uitgangspunt dat geen inzet van boa’s plaatsvindt in risicovolle
situaties. Oplevering van het evaluatierapport door het WODC is voorzien in het voorjaar
van 2022.

Stand van zaken besluit bewapening en uitrusting boa’s (AMvB)

Al eerder heb ik aangegeven dat het geweldsmonopolie van de Staat bij de politie en
krijgsmacht is neergelegd. Concreet betekent dit dat boa’s om die reden niet standaard
met geweldsmiddelen zullen worden uitgerust. Echter, uitzonderingen op deze hoofdregel
zijn toegestaan.11

In mijn brief aan uw Kamer van 16 november 2020 heb ik u geïnformeerd over ontwikkelingen
betreffende de bewapening van de boa’s, waaronder het beoogde besluit bewapening en
uitrusting boa’s (AMvB). Zoals aangekondigd is voor dit besluit een wettelijke grondslag
nodig. Het wetsvoorstel waarmee die wettelijke grondslag wordt gecreëerd is, na bespreking
van het voorstel in de ministerraad, formeel in consultatie gegaan op 20 september
jl. De ambitie is om de beoogde wetswijziging in het voorjaar van 2022 aan uw Kamer
te kunnen presenteren.

Tegelijkertijd wordt gewerkt aan de AMvB zelf. Naar verwachting is een vergevorderd
concept van de AMvB gereed wanneer het wetsvoorstel aan uw Kamer wordt gepresenteerd.
De inhoud van dit concept zal sterk afhankelijk zijn van de gesprekken die worden
gevoerd met alle betrokken partijen, waaronder burgemeesters, boa-werkgevers, toezichthouders,
de boa-bonden en andere betrokken ministeries. Ook zal bij het bepalen van de inhoud
worden gekeken naar de uitkomsten van de pilot met de korte wapenstok. Tenslotte zal
een expertcommissie vanuit verschillende disciplines kijken naar de AMvB, waarbij
specifiek gekeken zal worden welke bewapening passend is bij de taken en/of bevoegdheden
van boa’s uit de verschillende domeinen.

De AMvB zal, uiteindelijk, deel gaan uitmaken van een groter geheel; een netwerk van
wet- en regelgeving dat ervoor zorgt dat de rechtsstatelijke inzet van (gewelds)bevoegdheden
door de overheid zorgvuldig kan worden geborgd. In samenspraak met alle stakeholders
wordt daarom opnieuw gekeken naar dit stelsel van waarborgen. Zaken die als zodanig
niet in de AMvB zelf worden geregeld, maar wel belangrijk zijn als kwaliteitswaarborg
op de inzet van geweldsmiddelen door boa’s, worden daarom ook meegenomen als onderdeel
van het AMvB-traject. Zo wordt bijvoorbeeld met alle betrokken stakeholders gekeken
naar eisen aan de opleiding (of vervangende ervaring), training, certificering en
screening van boa’s aan wie de geweldsbevoegdheid wordt toegekend. Ook wordt ingegaan
op de vraag welke waarborgen passend zijn bij toekenning van de geweldsbevoegdheid
en hoe toezicht op inzet van de geweldsbevoegdheid verder kan worden versterkt. Tevens
wordt gewerkt aan de inrichting van een adviescommissie voor de toerusting van boa’s.
Deze commissie zal vanuit de praktijk, de wetenschap en de toezichthouders worden
ingericht.

Verkenning leefbaarheidscriterium

De taakafbakening van boa’s met het specialisme openbare ruimte wordt afgebakend met
het leefbaarheidscriterium.12 Onderzoeken13 en gesprekken met partners uit het boa-stelsel hebben dilemma’s aan het licht gebracht
omtrent de toepassing van dit leefbaarheidscriterium, die erop wijzen dat de taakafbakening
niet altijd duidelijk is. Om heldere landelijke duiding te geven aan het takenpakket
van boa’s in dit domein dient het leefbaarheidscriterium geactualiseerd te worden.
Mijn ministerie heeft adviesbureau Hiemstra en de Vries gevraagd het gesprek hierover
te begeleiden tussen JenV en de belangrijkste betrokken partners: de gemeenten, het
OM en de politie. In de afgelopen periode hebben verschillende interviews en groepsgesprekken
plaatsgevonden.

Op 3 november jl. heb ik een drieledig advies voor de actualisatie van het leefbaarheidscriterium
ontvangen:

1. Actualisatie van het leefbaarheidscriterium als zodanig. Op deze manier wordt de kans
verkleind dat het leefbaarheidscriterium te veel ruimte geeft voor verschillende interpretatie,
bijvoorbeeld in de verschillende lokale driehoeken.

2. Actualisatie van proces en spelregels rondom het leefbaarheidscriterium. Voor partners
moet helder zijn hoe zij hun visie op (eventuele toekomstige) wijzigingen en/of toewijzing
van feiten aan de domeinlijst kunnen geven en hoe dit afgewogen wordt.

3. Actualisatie in de betekenis van vaker met elkaar het goede gesprek voeren over inzet
van boa's aan de hand van concrete casussen.

De komende maanden gaan wij met partners aan de slag met de volgende punten uit het
advies:

1. Een geactualiseerd leefbaarheidscriterium zal worden aangeboden in een aantal bestuurlijke
overleggremia.

2. Het concept «gevaarzetting» zal verder worden uitgewerkt. De partners zullen hierbij
kijken naar de escalatieladder van de politie.

3. We zetten de komende periode met de partners de procesafspraken op papier. Dit moet
in de toekomst houvast bieden in het gezamenlijke proces, door middel van strakkere,
meer eenduidige en meer gelijkwaardige spelregels voor aanpassingen van de domeinlijst.

4. Er komt een document met voorbeelden uit de praktijk op basis waarvan in driehoeken
gesprekken over inzet van boa’s gevoerd kunnen worden. Ook op landelijk niveau zullen
we hierover het gesprek blijven voeren.

5. Er wordt ingezet op betere voorlichting aan lokale driehoeken, beleidsdepartementen
en werkgevers over het leefbaarheidscriterium.

De definitieve actualisatie van het leefbaarheidscriterium zal in het voorjaar van
2022 worden doorgevoerd.

Stand van zaken verkenningen flexibele inzet boa’s

In 2019 is in het Strategisch Beraad Veiligheid (SBV) en het Landelijk Overleg Veiligheid
en Politie (LOVP) besloten om experimenten (pilots) te starten om de flexibele inzet
van gemeentelijke boa’s door gemeenten te verkennen, door domeinlijst I (Openbare
ruimte) uit te breiden met enkele feiten die nu alleen in domeinlijst II (Milieu,
welzijn en infrastructuur) en IV (Openbaar vervoer) zijn opgenomen. Dit is de pilot
domeinoverstijgend werken gaan heten. Sindsdien zijn twee trajecten in gang gezet:
de zogenaamde taxipilot en de waterpilot.

Aan de taxipilot werken 3 gemeenten mee (Amsterdam, Rotterdam en Breda). Door de covid-19
pandemie zijn er op dit moment nog geen noemenswaardige resultaten uit deze pilot
te benoemen omdat de afgelopen periode het uitgaansleven voor een groot gedeelte gesloten
is geweest. Veel van de overlast rondom taxihandhaving vindt plaats tijdens de uren/perioden
dat er veel uitgaanspubliek is. De verwachting is dan ook dat zodra versoepelingen
weer langere openingstijden toelaten, ik meer ervaringen met uw Kamer kan delen.

Aan de pilot gericht op handhaving op het water doen vijf gemeenten mee, waarvan de
eerste drie afgelopen vaarseizoen zijn gestart (Alkmaar, Breda en Leiden). De eerste
geluiden van de deelnemende gemeenten zijn positief.

De twee gemeenten die nog niet zijn gestart met de pilot willen dit het volgende vaarseizoen
gaan doen. Zij zijn bezig met de voorbereidingen en krijgen hier van mijn ministerie
en de betrokken ketenpartners de nodige ondersteuning bij. Na het vaarseizoen van
2022 zal een evaluatie door het bureau Hiemstra en De Vries omtrent de uitkomsten
van de pilot plaatsvinden en zal ik uw Kamer hier nader over informeren.

Stand van zaken pilot verkeershandhaving

Op 8 februari 2021 is in Utrecht de pilot verkeershandhaving van start gegaan die
uitvoering geeft aan de motie van het lid Van Dam.14 Uw Kamer is hier eerder over geïnformeerd.15 Binnen de pilot mogen boa’s van de gemeente handhaven op drie lichte verkeersovertredingen:
handheld telefoongebruik op de fiets, roodlichtnegatie en geen of onjuiste fietsverlichting
voeren. Een werkgroep bestaande uit de gemeente Utrecht, OM, politie, VNG en JenV
begeleidt de pilot. Hiemstra en de Vries heeft de opdracht gekregen om de pilot te
evalueren en heeft een conceptrapport opgeleverd. De evaluatie van de pilot enerzijds
en de resultaten van de verkenning naar het leefbaarheidscriterium anderzijds zullen
handvatten bieden om te besluiten over het vervolg van de pilot. Om een goede aansluiting
te borgen tussen de huidige pilot en een eventueel vervolg, is de einddatum van de
pilot uitgesteld van augustus 2021 tot maart 2022.

Tot slot

Tot slot moet onderstreept worden dat de rol en taak van de boa onmisbaar is in het stelsel van toezicht en handhaving. Voor het werk dat zij verrichten
verdienen zij veel waardering en is belangrijk dat zij de mogelijkheid krijgen zich
verder te professionaliseren. Door het stelsel meer integraal te benaderen en gezamenlijk
met partners toe te werken naar een doorontwikkeling van het stelsel, krijgen boa’s
en het stelsel de aandacht die zij verdienen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus