Brief regering : Evaluatie van de Wet bankenbelasting

Nr. 151 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2021

Hierbij bieden wij u de evaluatie van de Wet bankenbelasting aan1. Dit evaluatierapport beziet de in de memorie van toelichting2 geformuleerde doelstellingen van de Wet bankenbelasting en de ontwikkelingen in de
bancaire sector sinds de vorige evaluatie3 in 2015. De drie doelstellingen van de bankenbelasting zijn: 1) het beprijzen van
de impliciete garantie van de Staat aan de Nederlandse bancaire sector, 2) een bijdrage
leveren aan de risicobeheersing van banken, en 3) het tegengaan van perverse prikkels
in het beloningsbeleid. Het rapport gaat in op de vraag in hoeverre deze doelstellingen
zijn behaald. De evaluatie is door het Ministerie van Financiën uitgevoerd. In deze
evaluatie wordt eveneens opvolging gegeven aan de motie van het lid Van Vliet, welke
oproept om de economische effecten van de bankenbelasting zo veel mogelijk mee te
nemen in deze evaluatie.4

Naast de evaluatie is er een extern onderzoek uitgevoerd door Stichting Economisch
Onderzoek (SEO)5. Dit onderzoek gaat verder in op de omvang van de impliciete garantie van de Staat
aan de Nederlandse bancaire sector. Ook zijn er twee appreciaties6 geschreven over de evaluatie door Michiel Bijlsma (hoofd Financiële Markten en Finance,
SEO) en Harald Benink (hoogleraar Banking and Finance, Tilburg University). De eerste
appreciatie gaat over de evaluatie, de tweede over de evaluatie met eerste appreciatie
en het aanvullende onderzoek.

Vanwege de demissionaire status van het kabinet is afgezien van een inhoudelijke reactie
op de evaluatie. Zoals toegezegd7 in de reactie van de Minister van Financiën op de voorstellen van de initiatiefnemers
van het rapport «van oliedom naar gezond verstand: verduurzaming van de financiële
sector»,8 wordt hierna wel ingegaan op ontwikkelingen en mogelijkheden tot vergroening van
de bankenbelasting.

Vergroening van de bankenbelasting

Onder vergroening verstaan wij het stimuleren en beschermen van natuur, de leefomgeving,
milieu en biodiversiteit en het tegengaan van klimaatverandering. Stimuleren kan bijvoorbeeld
door groene investeringen aantrekkelijker te maken of door het ontmoedigen van investeringen
die juist op gespannen voet staan met vergroening. Onder andere de initiatiefnemers
zagen de bankenbelasting als potentieel instrument om vergroening in de financiële
sector te stimuleren. Ook wij vinden vergroening van de financiële sector van groot
belang.

Huidige reikwijdte en opzet van de bankenbelasting

De reikwijdte van de bankenbelasting beperkt zich op dit moment tot enkele grote banken.
De financiële sector is echter breder en behelst naast deze banken ook kleinere banken,
pensioenfondsen, verzekeraars en vermogensbeheerders. Eerdere onderzoeken lieten zien
dat naast de grote banken ook andere financiële instellingen nog activiteiten financieren
die niet groen zijn.9Om een vergroening van de investeringen van financiële instellingen over de hele breedte
van de sector te stimuleren ligt het voor de hand om na te denken over een stimulans
die een bredere reikwijdte heeft dan de huidige bankenbelasting.

De bankenbelasting grijpt in de huidige opzet voor wat betreft de heffingsgrondslag
aan op de passivazijde van de balans (inleen). Voor het stimuleren van vergroening
van de investeringen van financiële instellingen ligt, in lijn met het voorstel van
de initiatiefnemers, een prikkel aan de activazijde van de balans (uitleen) meer voor
de hand. Om aan te kunnen sluiten bij de (gemeten) klimaatimpact van een bepaalde
activapost zijn echter objectieve meetmethodes noodzakelijk. Op dit moment zijn deze
methodes nog sterk in ontwikkeling en nog niet geharmoniseerd, waardoor deze zich
nog niet lenen voor een objectieve en controleerbare grondslag voor belastingheffing.
Op Europees niveau zijn er de nodige ontwikkelingen die in de toekomst aanknopingspunten
zouden kunnen bieden voor (het stimuleren van) vergroening van de financiële sector.

Meten van klimaatimpact en ontwikkelingen Europees niveau

Op dit moment gebruiken financiële instellingen verschillende meetmethodes. Deze meetmethodes
verschillen in de wijze waarop ze de klimaatimpact meten. Zo meten zogenoemde carbon accounting methodes de CO2-uitstoot van onderliggende investeringen. Andere methodes maken gebruik van analyses
die bijvoorbeeld laten zien waar een bedrijf of klant staat ten opzichte van de Parijs
doelen in termen van energieverbruik. Voor al deze methodes geldt dat instellingen
nog in hoge mate experimenteren met het inzichtelijk maken van klimaatimpact, en dat
onderliggende data nog niet altijd beschikbaar of vergelijkbaar is. Dat maakt dat
deze methodes op dit moment niet geschikt zijn om te gebruiken als grondslag voor
belastingheffing. De financiële sector werkt hieraan, en ook op Europees en op internationaal
niveau is de verwachting dat methodes komende jaren meer naar elkaar toe zullen bewegen.

Positief is bijvoorbeeld dat er in Europees verband wordt gestreefd naar een meer
geharmoniseerde definitie van wat duurzame economische activiteit is, middels de uitwerking
in de duurzame taxonomie.10 Anders dan voornoemde methodes, kent de taxonomie een meer binaire systematiek waarbij
een activiteit wel of niet duurzaam wordt geacht. De taxonomie toetst investeringen
langs zes milieudoelstellingen, te weten klimaatmitigatie, klimaatadaptatie, duurzaam
gebruik van water, transitie naar een circulaire economie, voorkomen van vervuiling,
en beschermen van biodiversiteit en ecosystemen. Op dit moment wordt de taxonomie
nog nader uitgewerkt. De Europese Commissie heeft recent voor de eerste twee milieudoelstellingen
de definities gepresenteerd.11 De komende tijd werkt de Commissie overige doelstellingen nog verder uit.

Als onderdeel van nadere uitwerking kijken Europese toezichthouders naar de wijze
waarop deze taxonomie kan worden toegepast door financiële instellingen. Eén van de
ideeën is dat bijvoorbeeld voor banken gekeken wordt naar een zogenoemde green asset
ratio. Deze ratio geeft inzicht in het percentage waarin activa op de balans van een
bank conformeren aan de taxonomie. Of deze ratio mogelijk als basis zou kunnen dienen
om groene investeringen bij banken, of zelfs breder in de financiële sector, aan te
jagen valt op dit moment nog niet goed in te schatten. De taxonomie is nog in ontwikkeling
en wordt, zoals hiervoor is toegelicht, op dit moment nog nader uitgewerkt. Daarbij
zijn banken afhankelijk van aangeleverde data van derden. Er zal derhalve zorgvuldig
moeten worden bezien in hoeverre de duurzaamheid van banken hierdoor echt vergelijkbaar
is. Ook voor verzekeraars en pensioenfondsen wordt door toezichthouders gewerkt aan
vergelijkbare indicatoren, maar het is nog onduidelijk in welke mate verschillende
typen financiële instellingen daardoor vergelijkbaar zullen zijn.

Omwille van een gelijk internationaal speelveld ligt het voor de hand om bovengenoemde
Europese en internationale ontwikkelingen te blijven volgen en zodra de toezichthouders
de green asset ratio hebben vastgelegd, nader te bezien of deze toepasbaar is voor
een vergroening binnen de bankenbelasting.

Groene obligaties

Een andere ontwikkeling die mogelijkheden biedt om groene investeringen binnen de
financiële sector te stimuleren is de uitgifte van groene obligaties. Hierbij gaat
het dus wel om vergroening middels de passivazijde van de balans. Door middel van
groene obligaties haalt een instelling geld op dat specifiek geoormerkt is voor de
financiering van groene activiteiten. In Europees verband wordt op dit moment gewerkt
aan een gestandaardiseerd kader voor de erkenning van groene obligaties. Als dit gestandaardiseerde
kader er eenmaal is zou kunnen worden onderzocht of hier een instrument aan kan worden
gekoppeld om te stimuleren dat de Nederlandse financiële sector zich in een nader
te bepalen mate met deze groene obligaties financiert en dus ook groene investeringen
doet. Net als bij de green asset ratio dient tevens in voldoende mate gecontroleerd te kunnen worden in hoeverre een instelling
zich financiert met de dergelijke groene obligaties. Dit kan bijvoorbeeld door middel
van een verplichte opname in een jaarverslag met accountantsverklaring.

Effectiviteit

Wat betreft de effectiviteit van een eventuele vergroening van de bankenbelasting
is het van belang de afweging te maken via het integraal afwegingskader of een (nationale)
fiscale maatregel daadwerkelijk geschikter is dan bijvoorbeeld regulerende wetgeving
of een prikkel aan de uitgavenkant van de begroting. Dit is vooralsnog onbekend. Mocht
worden gekozen om het stimuleren van vergroening van investeringen via de bankenbelasting
vorm te geven, dan zal bij die vormgeving goed gekeken moeten worden hoe dit het meest
effectief gedaan kan worden. Binnen de bankenbelasting lijkt het – in lijn met de
suggesties van de initiatiefnemers hiertoe – in ieder geval meer voor de hand te liggen
een prikkel vorm te geven via de activakant van de balans, zodat deze direct aangrijpt
op investeringen.

Concluderend

In algemeenheid geldt dat het op dit moment nog niet goed mogelijk is om de bankenbelasting
in te zetten voor vergroening, vanwege het gebrek aan objectief verifieerbare maatstaven.
Daarnaast is niet duidelijk in welke mate een fiscale prikkel in de bankenbelasting
leidt tot daadwerkelijke vergroening. In Europees verband zijn echter wel veelbelovende
ontwikkelingen te noemen. Zo wordt op Europees niveau gewerkt aan de green asset ratio en een definitie voor groene obligaties. Deze ontwikkelingen worden nauwgezet gevolgd,
en zodra hierover meer duidelijkheid is zullen wij uw Kamer informeren over mogelijke
vervolgstappen.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra