Brief regering : Gasprijzen en het functioneren van de internationale gasmarkt

Nr. 276
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2021

Uw vaste commissie Economische Zaken en Klimaat heeft aan de Staatssecretaris in september
2021 verzocht om een brief te sturen die een appreciatie geeft van de situatie op
de internationale gasmarkt en wat de mogelijke gevolgen daarvan zijn voor Nederland.

In de brief van 4 oktober jl. (Kamerstuk 29 023, nr. 271) is deze brief aangekondigd voor begin november. Daarbij werd beloofd de uitkomsten
van een expertbijeenkomst met vertegenwoordigers van sectorpartijen (in bijlage het
verslag hiervan)1, de uitkomsten van de Europese Raad van 5 oktober alsmede de resultaten van een Europese
risicoanalyse van ENTSOG (Europese koepel van gasnetwerkbeheerders) mee te nemen.

Met deze brief zouden we bovendien graag gestand doen aan de toezegging tijdens het
Commissiedebat Klimaat en Energie van 14 oktober jl. aan het lid Van der Lee (GroenLinks)
om een brief aan de Kamer te sturen over lange termijn gascontracten en het lid Grinwis
(ChristenUnie) om een reactie te geven over in hoeverre ingrijpen aan de vraagkant
onderdeel moet zijn van het leveringszekerheidsbeleid.

Aangehecht aan deze brief vindt u ook antwoorden op de vragen van de leden:

• Kops en Wilders (PVV, 15 september, over de stijgende gasprijs, Aanhangsel Handelingen
II 2021/22, nr. 521);

• Erkens (VVD, 1 oktober, over grootschalige energieopslag, Aanhangsel Handelingen II
2021/22, nr. 444);

• Van Haga (Groep Van Haga, 4 oktober, over de grote tekorten aan gas en 5 oktober,
over de hoge belasting op de energierekening, Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nrs.
531 en 532);

• Thijssen en Van der Lee (PvdA, GroenLinks, 7 oktober, over stijgende energierekening,
Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 534);

• De Roon en Kops (PVV, 7 oktober, over de gastekorten en het bericht dat het Russische
Gazprom minder gas levert, Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 533);

• Van Raan (Partij voor de Dieren, 8 oktober, aan de Minister van Financiën over de
vraag waarom de gastarieven voor huishoudens stijgen terwijl de gasvoorraden toch
voldoende waren, Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 537);

• Boucke (D66), Bontenbal (CDA), Erkens (VVD) en Grinwis (ChristenUnie) (11 oktober,
over de stijgende gasprijzen, Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 535);

• Eerdmans (JA21, 12 oktober, aan de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat over het gastekort en de exploderende gas- en stroomprijzen,
Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 536).

Dit zijn alle vragen die recent aan ons zijn gesteld naar aanleiding van de hoge gasprijzen,
naast de in september gestuurde antwoorden op eerdere vragen van het lid Erkens (VVD)
over de hoge aardgasprijzen en leveringszekerheid (Aanhangsel Handelingen II 2021/22,
nr. 19) en vragen van de leden Erkens (VVD) en Bontenbal (CDA) over de stijgende energieprijzen
(Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 01).

Op 9 februari 2021 ontving uw Kamer naar aanleiding van de motie van het lid Van der
Staaij (Kamerstuk 35 373, nr. 12) een gezamenlijke brief met de Minister van Buitenlandse Zaken over strategische
afhankelijkheden in het energiedomein (Kamerstuk 21 501-33, nr. 845), inclusief de geopolitieke aspecten van energierelaties. Op 20 mei 2019 ontving
uw Kamer ook een brief over diversificatie van gasimport (Kamerstuk 21 501-33, nr. 762), mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken. Met deze brief gaan we in op de
recente prijsstijging op de internationale gasmarkt en wat dit voor gevolgen heeft
voor het Nederlandse beleid op energievoorzieningszekerheid. Wat betreft de antwoorden
op de vragen van de leden De Roon en Kops (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 533) worden deze uitgestuurd mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken.

Vanzelfsprekend begrijpt het kabinet de zorgen over de huidige ontwikkelingen in energieprijzen
en over een voldoende niveau van leveringszekerheid voor de komende winter. De huidige
ontwikkelingen zijn voor het kabinet reden om extra vinger aan de pols te houden.
Bovendien heeft het kabinet op 15 oktober jl. met de aangekondigde tijdelijke lastenverlichting
(Kamerstuk 29 023, nr. 272) binnen de energierekening besloten compensatie te faciliteren voor huishoudens en
mkb.

Het kabinet is van mening dat er ook met de huidige ontwikkelingen van de gasmarkt
voldoende waarborgen zijn voor de energievoorzieningszekerheid van beschermde afnemers,
zoals huishoudens. Er zijn geen technische belemmeringen aan de infrastructuurkant
en de laagcalorische gasopslagen zijn met 81% vulgraad toereikend gevuld. De hoogcalorische
gasvoorraden in Europa zijn dit jaar relatief krap gevuld in vergelijking met voorgaande
jaren, maar met 77 procent toereikend om bij een normale of koude winter de marktvraag
te bedienen.2 Vanuit Europees perspectief zal door de Commissie onderzocht worden of er gegeven
de huidige omstandigheden in de toekomst een noodzaak is tot een meer strategische
aanpak van benutting van gasopslagcapaciteit in Europees verband. In Nederland is
er relatief veel opslagcapaciteit, maar ik verwelkom een dergelijk onderzoek. De uitkomsten
van dit onderzoek zal worden meegenomen in de herzieningsvoorstellen van Europese
gaswetgeving in december 2021. Ten slotte zal met de voortgaande energietransitie
door diversificatie en energie-efficiëntie de afhankelijkheid van gas versneld afnemen.

Recente ontwikkelingen internationale gasmarkt

Het kabinet definieert energievoorzieningszekerheid als «toegang tot energiedragers
zonder onderbrekingen en voor een betaalbare prijs» (Kamerstuk 21 501-33, nr. 845). Daarbij gaf het kabinet eerder aan dat met de toenmalige ontwikkeling van de energiemarkten,
de voorzieningen die er zijn om eventuele aanbodverstoringen op te vangen én de voortgaande
energietransitie er adequate waarborgen zijn voor de energievoorzieningszekerheid.

Recente ontwikkelingen hebben de gasmarkt weer in de volle aandacht geplaatst. Zo
is de internationale gasprijs, de laatste maanden fors gestegen. De gasmarkt is een
wereldmarkt geworden, onder andere door de toenemende rol van vloeibaar gas (LNG).
Van deze gestegen prijzen ondervinden we ook in Nederland de gevolgen.

De huidige relatief hoge prijzen op de wereldmarkt van gas zijn goed te verklaren.
Internationale experts van bijvoorbeeld het Internationale Energieagentschap (IEA),
nationale experts geraadpleegd tijdens een expertbijeenkomst op 4 oktober met vertegenwoordigers
van sectorpartijen, alsmede de Europese toezichthouder op de gasmarkt ACER wijzen
op een aantal factoren aan de vraag- en aanbodkant. Een belangrijk deel van deze factoren
kent een tijdelijk karakter. Zo is de mondiale vraag naar gas gestegen doordat er
sprake was van een stevig economische herstel nadat de economie eerder, na anderhalf
jaar van coronamaatregelen, fors gekrompen was. Vooral in Azië heeft dit geleid tot
een hoge vraag naar gas én is een switch gemaakt van kolen naar gas.3

Daarnaast was er in de zomer in Europa relatief weinig wind en kon ook van waterkrachtcentrales
minder gebruik worden gemaakt. Ook in andere delen van de wereld was er sprake van
bijvoorbeeld langdurige droogte of juist aanhoudende lage temperaturen.4 Met name gasgestookte elektriciteitscentrales hebben de lagere hernieuwbare elektriciteitsproductie
moeten opvangen.

De aanbodkant is door verschillende oorzaken tijdelijk onvoldoende in staat gebleken
om de stijgende vraag tijdig te bedienen. Zo is er onder meer in Europa tijdens lockdown-maatregelen
een achterstand ontstaan in productie en onderhoud van gasinfrastructuur, bijvoorbeeld
in Rusland en Noorwegen. De Nederlandse gasproductie is daarnaast structureel afgenomen.
De LNG-export van een aantal exporterende landen was ook lager dan verwacht, door
lockdowns en extreem weer5. Deze LNG-export ging bovendien grotendeels naar Azië vanwege hogere prijzen aldaar.
Gazprom voldoet aan zijn contractuele leververplichtingen, maar stelt (vrijwel) geen
extra gas beschikbaar om de krapte op de Europese markt te verlichten.6Het zou wenselijk zijn als Gazprom extra gas levert, maar aanbieders ongeacht uit
welk land kunnen hiertoe niet worden gedwongen.

Uit de raadpleging van experts blijkt dat de aankomende winter bij normale temperaturen,
vergelijkbaar met de afgelopen jaren, voor alle gasgebuikers (beschermde en niet-beschermde
afnemers) niet zal leiden tot problemen in de leveringszekerheid van gas. Het Europese
netwerk van transmissiesysteembeheerder voor gas (ENTSO-G) laat in haar winteroutlook
(SO0032-21_Winter Supply Outlook_2021-22.pdf (entsog.eu)) zien dat de Europese gasinfrastructuur voldoende robuust en flexibel is om ook een
koude winter te doorstaan. De opslagen voor hoogcalorisch gas zijn in Europa met 77%
gemiddeld voldoende gevuld. Weliswaar krapper dan de afgelopen jaren, maar ook voldoende
voor een koude winter. ENTSO-G geeft aan dat de huidige vulgraden ertoe kunnen leiden
dat in een scenario van een koude winter in combinatie met relatief weinig hernieuwbare
energieproductie, de gasopslagen aan het eind van de winter relatief leeg zijn. Flexibiliteit
bij een eventuele piekvraag in het vroege voorjaar zal dan moeten komen van extra
import van bijvoorbeeld LNG (+5–10%).

De verwachting van de markt is ook dat de tijdelijke situatie van krapte in het voorjaar
van 2022 grotendeels opgelost zal zijn. Dit zal in het voorjaar verlichting kunnen
bieden in de mondiale gasprijzen, maar de prijzen zullen mogelijk wel op een hoger
niveau kunnen blijven ten opzichte van voorgaande jaren. Het kabinet verwacht zoals
eerder aangegeven met de maatregelen van 15 oktober 2021 (Kamerstuk 29 023, nr. 272) voldoende te hebben kunnen ingrijpen wat betreft de effecten van de hoge prijzen
in de winter van 2021/2022, maar zal de vinger aan de pols houden voor wat betreft
de effecten van hoge energieprijzen voor huishoudens en bedrijven.

Overzicht en verwachtingen van de aardgasmarkt

Aardgas speelt nog een belangrijke rol in de Nederlandse energiehuishouding. Ter indicatie
in 2020 was aardgasverbruik (met 1307 petajoule) nog goed voor 44% van de totale primaire
energieverbruik in Nederland. Richting 2030 is de projectie, zoals weergegeven in
de klimaat en energieverkenningen 2020 (KEV), dat de aardgasvraag zal dalen van huidige
circa 42 miljard Nm3 naar 32 miljard Nm3 in 2030. Dit zal echter nog altijd rond 35%
van het primaire energieverbruik in 2030 uitmaken.

Het verbruik is verdeeld over een aantal groepen verbruikers. De meeste grootverbruikers
van aardgas nemen aardgas rechtstreeks van het hoogcalorische hoofdtransportnet af.
Dit zijn de elektriciteitscentrales en grote bedrijven. De kleinverbruikers, waaronder
huishoudens, zijn aangesloten op de regionale netten en verbruiken laagcalorisch gas.
Daarnaast is er een aantal grootverbruikers die ook zijn aangesloten op het laagcalorische
hoofdtransportgasnet, De huidige binnenlandse vraag is verdeeld over vier sectoren.
In 2019 was de verdeling: industrie en nijverheid (33%), energiesector (29%), huishoudens
en diensten (29%) en landbouw en visserij (9%). De huidige Nederlandse elektriciteitsproductie
komt nog voor circa 50% uit gasgestookte centrales. Ondanks de snelle groei van hernieuwbare
elektriciteitsopwekking (in 2025 wordt 57% van de Nederlandse brutoelektriciteitsverbruik
opgewekt uit hernieuwbare energie en in 2030 is dit ruim 75% (KEV 2020)) blijft regelbaar
vermogen in de vorm van gascentrales nodig voor de momenten dat aanbod van wind- en
zonne-energie niet aan de elektriciteitsvraag kan voldoen. Tegelijk faseert België
de kerncentrales uit per 2025 en Duitsland per 2023. In Duitsland geldt hetzelfde
voor de kolencentrales per 2038. Voor de leveringszekerheid in Nederland spelen ontwikkelingen
in buurlanden een belangrijke rol en worden ook betrokken in de gezamenlijke leveringszekerheidsanalyses
door de elektriciteitsnetbeheerders, onder meer binnen het Pentalateraal energieforum.

Beleid gasleveringszekerheid, diversificatie gasimport en energietransitie

Energieproductie en levering is in Nederland, net als in de rest van de EU, in handen
van private ondernemingen. De overheid heeft wel een normerende, stimulerende, en
regulerende rol in het energiedomein om de publieke belangen van een betaalbare, duurzame
en betrouwbare energievoorziening te borgen. Wat betreft de voorzieningszekerheid
van gas is de overheidsrol naast kaderstellend ook voorwaardenscheppend. Daarmee wordt
bedoeld dat de overheid niet zelf handelt in gas, maar een faciliterende rol neemt
in de aanleg of financiering van infrastructuur. Het kabinet hecht daarbij aan goede
verbindingen met het buitenland, zodat gas via pijpleiding of als LNG naar Nederland
kan stromen.

Er is sprake van teruglopende gasproductie in Nederland zelf, evenals in andere Noordwest-Europese
landen. Nederland en de EU hebben daarom al langer de diversificatie van gasimport
als beleidsdoel, om niet ongewenst afhankelijk te worden van een beperkt aantal aanbieders.
Via pijpleidingen komt het gas nog vooral uit Rusland, Noorwegen en Algerije naar
de EU, respectievelijk circa 40, 20 en 10 procent.7 Voor LNG is het aanbod meer divers, onder meer uit Verenigde Staten, Rusland, Nigeria,
Qatar en Canada. Vermoedelijk zal LNG de komende jaren en decennia uit een toenemend
aantal landen komen.

Door de groeiende importbehoefte speelt men in de EU ook in op mogelijke onverhoopt
extreme aanbodverstoringen voor de voorzieningszekerheid. Dankzij technische maatregelen
aan gaspijpleidingen is het inmiddels mogelijk dat gas niet alleen meer van oost naar
west stroomt, maar ook omgekeerd van west naar oost. Dit maakt het verlenen van solidariteit
tussen EU-lidstaten aanmerkelijk praktischer. De lidstaten werken als invulling van
de gasleveringszekerheids-verordening (EU 2017/1938) samen in grensoverschrijdende
regionale risicogroepen. Daarbij zijn «regionale» (grensoverschrijdende) en nationale
noodplannen opgesteld die er voor zorgen dat ook in extreme noodsituaties beschermde
afnemers zo lang mogelijk gas geleverd krijgen. In Nederland heet dit noodplan het
Bescherm- en Herstelplan Gas, welke in oktober 2019 naar uw Kamer is gestuurd (Kamerstuk
29 023, nr. 252).

Het kabinet zet daarnaast middels de energietransitie in op duurzame gasvormige brandstoffen,
energie-efficiëntie en andere alternatieve energiebronnen. Gezien het feit dat gasvormige
energiedragers voorlopig nodig zullen blijven, met name in de industrie en het zware
transport, bevordert het kabinet het gebruik van duurzame gassen als groen gas en
waterstof. Het is daarbij de verwachting dat (groene) waterstof niet alleen nationaal
geproduceerd wordt, maar ook geïmporteerd zal worden. Opkomende wereldhandel voor
waterstof ondersteunt het kabinet en de Europese Commissie, zoals ook duidelijk is
gemaakt in de nationale waterstofvisie (Kamerstuk 32 813, nr. 485) en de Europese waterstofstrategie. Met de Routekaart Groen Gas (Kamerstuk 32 813, nr. 487) heeft het kabinet een beleidsagenda opgesteld om de Klimaatakkoordambities van 70
PJ groen gas in 2030 te ondersteunen. Daarnaast zet het kabinet ook actief in op duurzame
energiebronnen als wind in combinatie met elektrificatie. De productie van wind op
zee vanuit Nederland gaat bijvoorbeeld naar verwachting van 2,8 PJ in 2010 naar 173,7
PJ in 2030.8 Dit levert kansen op voor elektrificatie in onder meer de industrie, waardoor de
afhankelijkheid van gas en daarmee de afhankelijkheid van het buitenland verder vermindert.
Daarbij moet wel gezegd dat de afhankelijkheid van klimatologische omstandigheden
zal toenemen, doordat het aandeel weersafhankelijke hernieuwbare energieproductie
zal stijgen.

Appreciatie extra maatregelen

Het kabinet heeft om evidente redenen de gaswinning uit het Groningerveld beëindigd.
Het kabinet realiseert zich dat dit consequenties heeft voor de importafhankelijkheid
van gas. Desondanks is de verwachting nog steeds dat er voldoende gas voor huishoudens
en bedrijven aanwezig is om aan de vraag te kunnen voldoen, zowel via pijpleidingen
als via LNG. Dit LNG-aanbod bedient een mondiale markt. Daarmee zijn Nederlandse bedrijven
en huishoudens afhankelijker geworden van prijsvorming op de wereldwijde gasmarkt.
Met de mogelijk structurele toenemende vraag vanuit Azië en de grotere rol die gasgestookte
centrales mondiaal gaan spelen om tijdelijk tekorten in hernieuwbare energieproductie
op te vangen, kunnen er vaker prijsschommelingen ontstaan.

Radicale ingrepen of aanpassingen van het beleid zijn wat het kabinet betreft op korte
termijn niet nodig. Wat dat betreft sluit het kabinet zich aan bij de Europese Commissie
die in haar «gereedschapskist» (toolbox) van 13 oktober jl., stelt dat er geen reden is om nu voor de langere termijn in
te grijpen in de gasmarkt. Het kabinet is wel van mening dat de huidige situatie op
de markt vraagt om een goede analyse of het huidige model voldoende borgingen biedt.
De voorgestelde extra monitoring van mogelijke speculatie en/of marktmanipulatie op
de gasmarkt en extra onderzoek naar de werking van de gasmarkt door de Europese toezichthouder
ACER steunt het kabinet dan ook van harte Het kabinet wil nog niet vooruitlopen op
deze analyse van ACER en zou pas na deze analyse in Europees verband willen kijken
naar eventuele noodzaak tot aanpassingen aan het marktkader en Europese maatregelen.
Het kader van nationale maatregelen, zoals in Nederland ook aangekondigd op 15 oktober
jl., voldoet in de Europese discussie volgens het kabinet.

Meer lange termijncontracten

Aan het lid Van der Lee (GroenLinks) is in het Commissiedebat van 14 oktober jl. toegezegd
om in een brief in te gaan op de rol van lange termijncontracten van gas. Lange termijncontracten
zijn in de regel contracten met een looptijd van circa 10 tot 20 jaar. Het afsluiten
van lange termijncontracten door gasinkopers met gasproducenten uit bijvoorbeeld Rusland
en Noorwegen zal niet leiden tot stabiele prijzen over een langere termijn. De contractprijzen
zijn in deze lange termijncontracten veelal gekoppeld aan vigerende prijzen op gashubs,
met name de Title Transfer Facility (TTF), waardoor ze meebewegen met de prijsfluctuaties
op de gasmarkt. In het verleden waren de prijzen in lange termijncontracten overigens
voornamelijk gekoppeld aan de vigerende olieprijzen. Het afsluiten van meer lange
termijncontracten biedt dus geen garantie voor een lagere of stabiele prijs. De Nederlandse
Staat sluit zelf geen gascontracten. Het zijn bedrijven die handelen in gas en die
moeten garanderen dat zij kunnen leveren wat zij contractueel hebben vastgelegd te
leveren aan hun afnemers. Deze bedrijven kunnen naast het afsluiten van lange termijn
contracten ook op de gashandelsbeurzen handelen op de korte termijn (levering op een
dag, week of maand) of handelen voor een langere periode vooruit, oplopend tot levering
over circa 5 jaar. De bedrijven zullen in de praktijk een aankoopportefeuille hebben
waarin een mix zit van verschillende type contracten. Bedrijven hebben er niet vaak
voor gekozen om specifiek voor Nederlandse afnemers lange termijn inkoopcontracten
te sluiten. Daarbij speelt ook mee dat grote internationaal opererende bedrijven wel
over lange termijn inkoopcontracten beschikken, maar die zijn niet gericht op een
specifiek land, maar op de hele portfolio. Het is daarnaast volgens de Europese mededingingsregels
verboden om in gascontracten bestemmingsclausules op te nemen. Dit verstoort namelijk
het vrije verkeer en geeft dominante aanbieders de mogelijkheid om te differentiëren
in prijzen in verschillende EU-lidstaten, afhankelijk van hun marktmacht.

Het door de overheid verplicht afdekken van lange termijn risico’s kan leiden tot
forse ingrepen in bestaande financiële contracten van ondernemingen en daarmee juist
leiden tot extra risico op faillissementen. In het kader van de leveringszekerheid
zal het kabinet de marktsituatie wel blijven monitoren en ook de onderzoeken van de
Europese Commissie naar het functioneren van de energiemarkten, meer strategisch Europese
benutting van gasopslagen en vrijwillige inkooporganisaties afwachten. Ook zal het
kabinet de situatie monitoren rondom de leveringsplicht van bedrijven, zoals eerder
toegezegd. Het is de rol van toezichthouder ACM om te monitoren of de leveringszekerheid
door bedrijven nog geborgd is (niet om faillissementen te voorkomen). Er wordt in
overleg met ACM gewerkt aan scherper toezicht en scherpere eisen aan energieleveranciers
en bekeken of er meer controle moet worden uitgeoefend. Dit zal zijn weg vinden in
de nieuwe Energiewet die de Kamer naar verwachting volgend jaar tegemoet kan zien.

Europese gezamenlijke inkoop van gas

Vanuit met name Zuidelijke Europese lidstaten is het plan gekomen tot gezamenlijke
gasinkoop door Europese lidstaten. In haar «gereedschapskist» van 13 oktober heeft
de Europese Commissie het onderzoeken van de potentiële voor- en nadelen van gezamenlijke
gasinkoop op vrijwillige basis genoemd als één van de te onderzoeken opties voor de
lange termijn. Het kabinet wacht een eerste analyse van dit idee af. In eerste instantie
ziet het kabinet gezamenlijke inkoop niet als een logische optie. Het is een grote
overheidsinterventie op een markt waar nu enkel bedrijven handelen in gas, wat verstorend
kan werken. Het is op voorhand ook niet duidelijk wat de voordelen kunnen zijn qua
prijsvorming of in het voorzien in extra aanbod van gas.

Aardgasbergingen

Het Groningenveld heeft een belangrijke rol gespeeld voor de laagcalorische gasmarkt
in Nederland, Duitsland, België en Frankrijk. Hierdoor is Nederland van oudsher een
exporteur van gas en dan met name van laagcalorisch gas. Door het verlagen en binnenkort
beëindigen van de Groningenproductie verandert dit. In gasjaar 2021/22 wordt vanuit
Nederland nog circa 20 miljard Nm3 laagcalorisch gas naar Duitsland, België en Frankrijk geëxporteerd. Dit gas komt
nauwelijks nog uit het Groningenveld, maar is grotendeels geïmporteerd hoogcalorisch
gas dat met stikstof is geconverteerd naar laagcalorisch gas. Hiervoor is er een vergelijkbare
behoefte aan import. Vanwege deze gasconversie blijft deze fysieke import de komende
jaren noodzakelijk om laagcalorisch gas te kunnen exporteren. Echter, in Duitsland,
België en Frankrijk wordt in hoog tempo de laagcalorische gasmarkt omgebouwd, zodat
in 2030 in die landen geen laagcalorisch gas uit Nederland meer nodig is. Het betreft
een gemiddelde daling van de jaarlijkse vraag van circa 3 miljard Nm3. De noodzaak om gas te importeren voor conversie neemt dan ook af en de export en
daarmee ook de import zal substantieel dalen tot 2030.

Ook voor de Nederlandse gasopslagen heeft dit gevolgen. In Nederland is nu een relatief
groot aanbod van bijna 15 miljard Nm3 aan opslagvolume beschikbaar, deels hoog- en deels laagcalorisch. Zoals aangegeven
neemt de buitenlandse laagcalorische vraag door ombouw jaarlijks af om in 2030 geheel
te eindigen. In directe samenhang hiermee daalt ook de behoefte aan laagcalorische
opslag. Wij verwijzen hierbij naar het rapport dat de Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat op 12 oktober jl. aan uw Kamer heeft gestuurd, waarin wordt aangegeven
dat de Nederlandse behoefte aan gasopslag bij normale omstandigheden in 2030 nog circa
4–6 miljard Nm3 bedraagt, hetgeen substantieel minder is dan wat op het ogenblik beschikbaar is (Kamerstuk
29 023, nr. 270).

Ook een verdere afname van de Nederlandse gasbehoefte als gevolg van het klimaatbeleid
(daling met circa 24% in 2030) zal bijdragen aan de afnemende behoefte aan opslag
van aardgas in Nederland. Voor de komende jaren zijn in het Norg Akkoord met NAM en
haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil afspraken gemaakt over de laagcalorische gasopslag
Norg (Kamerstuk 33 529, nr. 850).

Laagcalorisch gas komt via de stikstofinstallaties beschikbaar, maar de capaciteit
van de stikstofinstallaties is nu niet voldoende om op alle dagen in het jaar te kunnen
voldoen aan de vraag naar laagcalorisch gas. In de zomer is er ruim voldoende stikstof,
maar in de winter nog niet. Daarom moet in de zomer zogeheten «pseudo-Groningengas»
gemaakt worden (laagcalorisch gas verkregen door bijmenging van stikstof bij hoogcalorisch
gas) dat wordt opgeslagen voor gebruik in de winter. In het genoemde Norg Akkoord
wordt geregeld dat Norg hiervoor beschikbaar is de komende jaren, waarmee de leveringszekerheid
voor de laagcalorische markt zeker is gesteld, ook in een koude winter.

De opslagen in Nederland voor hoogcalorisch gas zijn in gebruik voor levering aan
niet-beschermde industriële afnemers of leveren opslagcapaciteit aan vragers uit buurlanden.
Ik zie nu geen noodzaak om voor deze doelgroepen extra eisen op te leggen aan energieleveranciers.
De Europese Commissie heeft in haar «gereedschapskist» (toolbox) van 13 oktober jl. aangegeven onderzoek te willen doen naar de nut en noodzaak tot
een meer strategische aanpak van benutting van gasopslagcapaciteit in Europees verband.
Het kabinet verwelkomt een dergelijk onderzoek.

Voorkomen te snelle afbouw productie Nederlandse kleine velden

Het kabinet wil middels deze brief nogmaals herbevestigen dat beëindiging van de gaswinning
uit het Groningenveld niet ter discussie staat. Voor gaswinning uit de kleine velden
is uw Kamer geïnformeerd over het beleid middels brieven van 30 mei 2018 en 30 maart
2020 (Kamerstuk 33 529, nr. 469; Kamerstuk 32 813, nr. 486). In deze brieven heeft het kabinet aangegeven te gaan voor een gestage afbouw door
natuurlijk verloop, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig
is, en alleen waar dit veilig kan.

Het tempo van de afbouw is daarbij belangrijk. Uitgangspunt hierbij is dat de productie
uit Nederlandse kleine velden niet sneller daalt dan van de Nederlandse vraag naar
aardgas, waardoor de importafhankelijkheid verder toeneemt en bestaande gasinfrastructuur
voortijdig wordt ontmanteld, zodat de reservoirs, putten, pijpleidingen en platforms
desgewenst niet meer kunnen worden hergebruikt in het kader van de energietransitie.
Op 1 januari 2022 zal de Wijziging van de Mijnbouwwet (het verwijderen of hergebruiken
van mijnbouwwerken en investeringsaftrek) in werking treden9. Deze wijziging regelt enerzijds het opruimen van mijnbouwwerken en financiële garanties
van mijnbouwbedrijven om dat te kunnen betalen, anderzijds het mogelijk hergebruik
van mijnbouwwerken en een uitbreiding van de investeringsaftrek om nog door te kunnen
gaan met de gaswinning op zee. Deze investeringsaftrek is op 11 juni 2021 met terugwerkende
kracht tot 1 januari 2020 in werking getreden. Hiermee verwacht het kabinet de gaswinning
op zee te kunnen stimuleren.

Daarnaast wil het kabinet een aantal andere maatregelen verkennen. Het kabinet wil
verkennende gesprekken met de gassector voeren over het maken van afspraken over de
energietransitie, geïnspireerd door de North Sea Transition Deal in het Verenigd Koninkrijk10. Daarbij zouden mogelijk thema’s aan bod kunnen komen als een verantwoorde afbouw
van de gaswinning en de bijdrage van de sector aan de verduurzaming van het energiesysteem
en het terugbrengen van de CO2-uitstoot. Daarnaast is het kabinet in gesprek met beleidsdeelneming EBN om te kijken
of en hoe EBN kan worden ingezet om, waar nodig, geologische onzekerheden in vergunningsgebieden
op de Noordzee te reduceren die exploratieactiviteiten belemmeren. Verder heeft de
sector aangegeven dat zij de doorlooptijd voor vergunningsaanvragen als lang ervaren.
Het kabinet wil kijken of de doorlooptijd voor vergunningaanvragen kan worden verkort.
Met het verkennen van deze maatregelen wil het kabinet kijken of belemmeringen voor
gaswinning uit Nederlandse kleine velden weg kunnen worden genomen en voorkomen kan
worden dat de productie uit Nederlandse kleine velden te snel afneemt.

Ingrijpen in de wijze waarop de elektriciteitsprijs tot stand komt

Vanuit een aantal Europese lidstaten wordt voorgesteld om de prijs van gas en elektriciteit
te «ontkoppelen», zodat het nu dure gas niet meer prijszettend is op de elektriciteitsmarkt.
Dit idee gaat in tegen één van de fundamenten van de werking van de energiemarkt,
namelijk dat de prijzen worden bepaald aan de hand van de productiemiddelen die op
dat moment ingezet worden. Goede prijssetting gebaseerd op wisselwerking van vraag
en aanbod is van belang om de markt efficiënt te laten werken. Het kabinet is van
mening dat met een «ontkoppeling» de facto een prijsplafond wordt gecreëerd. Daarmee
krijgen aanbieders niet in elke marktsituatie de kans om gestegen grondstofkosten
in de prijs door te berekenen en zal er op die momenten te weinig elektriciteit worden
aangeboden, wat de leveringszekerheid in gevaar brengt. Een prijsplafond biedt daarnaast
onvoldoende prikkels om te investeren. Dit zou kunnen leiden tot uitstel van investeringen
in productie-installaties, zeker voor wat betreft flexibel regelbare productie-installaties
als gasgestookte elektriciteitscentrales. Bovendien kunnen leveranciers bij het instellen
van prijsplafonds in liquiditeitsproblemen komen.

Dit idee van prijsnormering is voor de Nederlandse en geïntegreerde Europese markt
zeer onwenselijk. Juist in een markt met straks steeds meer hernieuwbare capaciteit
is het van belang dat er genoeg flexibiliteit is qua productie-aanbod en dat prijzen
ook grensoverschrijdend verkeer mogelijk maken. Voor bijvoorbeeld gasgestookte elektriciteitscentrales
zijn de piekprijzen belangrijk om rendabel te zijn en blijven. Bovendien is het van
belang dat de Noordwest-Europese energiemarkt verder wordt geïntegreerd zodat het
energiesysteem beter in staat is tijdelijke overschotten in het aanbod van bijvoorbeeld
windenergie op de markt te brengen. Deze visie van het kabinet wordt onderschreven
door de Europese Commissie, IEA en de Europese toezichthouder op de energiemarkt ACER
en is onderdeel van het markt design pakket dat in 2019 door de EU is aangenomen.

Klimaatafspraken

De huidige situatie van hoge gasprijzen kan door sommigen als een argument gezien
worden om te pleiten voor uitstel en afstel van maatregelen zoals aangekondigd in
het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. H) en de Europese Green Deal, zoals recent het «Fit for 55» pakket (Kamerstuk 22 112, nr. 3201). Het kabinet wil nogmaals duidelijk maken dat het klimaatbeleid juist een oplossing
is voor de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen. Aanpassing van klimaatafspraken
is wat het kabinet betreft niet aan de orde. Door in te zetten op alternatieve energiebronnen
in het kader van het Klimaatakkoord en de Europese Fit-for-55 plannen verkleint de
afhankelijkheid van (de import van) fossiele energiedragers, waaronder gas. Het energiesysteem
zal daarbij wel weersgevoeliger worden. Het is nodig dat de afspraken worden nageleefd
uit de Europese Klimaatwet (ten minste 55% broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte
van 1990 en klimaatneutraliteit in 2050), de Nederlandse Klimaatwet (49% reductie
in 2030 en 95% in 2050 ten opzichte van 1990) en het Klimaatakkoord. Daarvoor zijn
recentelijk aanvullende maatregelen genomen, zoals aangekondigd in de Miljoenennota
2022 (Kamerstuk 35 925, nr. 1).

Vanuit enkele met name Midden- en Oost Europese lidstaten wordt ook gesuggereerd dat
de hogere energieprijzen veroorzaakt worden door het Europese emissiehandelssysteem
(ETS). Zoals boven omschreven is er een groot aantal (tijdelijke) oorzaken van de
hoge prijzen en draagt het ETS maar voor een zeer gering deel hieraan bij. Kolencentrales
worden zelfs weer vaker ingezet om in de groeiende energiebehoefte te voorzien, wat
duidelijk aangeeft dat CO2-prijzen niet de oorzaak zijn van de hogere prijzen. Ingrijpen in het ETS wordt door
het kabinet daarom als zeer onwenselijk gezien. Het ETS is essentieel om de afhankelijkheid
van fossiele energiedragers stapsgewijs en kosteneffectief af te bouwen. Daarnaast
zou het direct door de overheid ingrijpen in het marktmechanisme van het ETS het vertrouwen
in het onafhankelijk opereren van het systeem kunnen schaden en daarmee op de lange-termijn
leiden tot extra prijsschommelingen.

Doorkijk richting 2030/2040/2050

Het Nederlandse energiesysteem moet in 30 jaar tijd volledig klimaatneutraal worden.
Dit zal een van de grootste uitdagingen zijn waar we de komende decennia als samenleving
voor staan. Er zullen complexe keuzes moeten worden gemaakt op technologisch, ruimtelijk,
sociaal en geopolitiek terrein. Huidige afhankelijkheden van fossiele brandstoffen
zoals olie en aardgas zullen op termijn verdwijnen, maar daar komen nieuwe afhankelijkheden
voor terug en het energiesysteem zal weersgevoeliger worden. Centraal bij de keuzes
zal blijven staan dat de overheid ook de publieke belangen van een duurzame, betaalbare,
betrouwbare en veilige energiehuishouding moet borgen.

De energiesector kenmerkt zich door lange ontwikkel- en doorlooptijden van investeringen.
De overheid zal daarom niet kunnen wachten met keuzes voor de energiehuishouding maar
regie moeten nemen en heldere lange termijn kaders vaststellen. Energiescenario’s
voor 2050 zijn een noodzakelijk hulpmiddel om stippen op de horizon te zetten en te
kunnen doorgronden welke concrete keuzes we nu al zullen moeten maken. Concreet ten
aanzien van gassen geven verschillende energiescenario’s11 aan dat in een volledig duurzame energievoorziening in 2050 gasvormige energiedragers
zullen voorzien in minimaal 30% van het finale energieverbruik. Een vergelijking van
verschillende toekomstverkenningen door Berenschot geeft een bandbreedte van circa
30% tot 50% van het finaal energieverbruik in de respectievelijke verkenningen. In
het energiesysteem van de toekomst zal dus voldoende ruimte moeten blijven voor CO2-vrije gasvormige energiedragers. Onder meer met de waterstofvisie geeft het kabinet
hier al invulling aan.

Daarbij is ons nationale energiesysteem ook nog eens verknoopt met de ons omringende
landen en zijn de kaders die de Europese Unie heeft vastgesteld sterk sturend voor
het Nederlandse energiesysteem. Deze Europese marktintegratie is noodzakelijk om op
een efficiënte wijze een duurzaam energiesysteem in 2050 te realiseren. We kunnen
daarom niet zonder een integrale blik waarbij het Nederlandse systeem ook bezien wordt
vanuit een Europese geïntegreerde markt.

Ik stuur u op korte termijn een brief met een eerste aanzet voor een richtinggevend
kader voor de energiehuishouding van 2050.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok