Brief regering : Monitor Participatie hernieuwbare energie op land en aanvullend kwalitatief onderzoek

Nr. 906
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 oktober 2021

De energietransitie zorgt voor veel veranderingen in ons dagelijks leven. Zo is de
bouw van windturbines en zonneparken een verandering die sterk in het oog kan springen;
in de eerste plaats voor omwonenden, maar ook voor mensen die in het gebied werken
of recreëren.

Zoals ik in mijn brief van 1 september jl. heb beschreven1, is goede betrokkenheid van inwoners bij de energietransitie essentieel. Daarom zijn
er afspraken gemaakt in het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 342) over procesparticipatie en financiële participatie bij hernieuwbare energie op land.
Met de motie van het lid Pieter Heerma c.s. van 3 juli 2019 (Kamerstuk 32 813, nr. 361) heeft uw Kamer de regering verzocht de deelname van de omgeving en lokaal eigendom
in duurzame energieprojecten te monitoren. Hierop heeft mijn ambtsvoorganger vorig
jaar opdracht gegeven tot de ontwikkeling van de Monitor Participatie Hernieuwbare
energie op land en hiervoor de nulmeting laten uitvoeren. De Monitor Participatie
brengt in kaart welke vormen van financiële participatie in welke mate zijn toegepast
bij reeds gerealiseerde wind- en zonprojecten op land. Procesparticipatie – waarbij
de omgeving wordt betrokken bij en meedenkt over plannen en projecten – wordt niet
in kaart gebracht door de Monitor Participatie. Hierdoor blijven de inspanningen die
worden geleverd om mensen te betrekken bij beleid en projecten voor wind- en zonne-energie,
en de participatieprocessen die hebben geleid tot de cijfers in de Monitor Participatie
buiten beeld. Dit terwijl de inspanningen om participatie te bevorderen en de participatieprocessen
die doorlopen worden juist zo belangrijk zijn voor het draagvlak en de acceptatie,
en voor de financiële participatie die uiteindelijk wordt gekozen. Daarom heb ik opdracht
gegeven tot het uitvoeren van een kwalitatief onderzoek naar dit onderwerp. Dit kwalitatieve
onderzoek dient ter aanvulling op en verdere duiding van de cijfers van de kwantitatieve
Monitor Participatie.

Met deze brief bied ik uw Kamer de eerste meting van de Monitor Participatie Hernieuwbare
energie op land aan2, samen met het rapport van het aanvullend kwalitatief onderzoek naar participatie3, en geef hierop mijn reactie.

Procesparticipatie en financiële participatie: van afspraken naar praktijk

In het Klimaatakkoord zijn zowel afspraken gemaakt over procesparticipatie als over
financiële participatie bij wind- en zonne-energie op land.4 Procesparticipatie betekent dat inwoners meedenken en meebeslissen. In het participatieproces
komen de wensen en ideeën van inwoners over hoe zij onderdeel willen zijn van een
energieproject aan bod. Dit kan bijvoorbeeld gaan over de ontwikkeling van (energie)beleid,
de ruimtelijke inpassing van een (energie)project of afspraken over financiële participatie.
Financiële participatie kent meerdere vormen, zoals een omwonendenregeling, een omgevingsfonds,
financiële deelneming en mede-eigenaarschap. In het Klimaatakkoord is specifiek afgesproken
dat er wordt gestreefd naar 50% eigendom van de lokale omgeving van de productie van
wind- en zonne-energie op land in 20305.

Resultaten van de kwantitatieve monitor

De «Monitor Participatie hernieuwbare energie op land – 2021» heeft in kaart gebracht
in hoeverre er sprake is van financiële participatie bij zonneparken en windparken
op land. De Monitor vergelijkt ook de stand van zaken met die van het jaar daarvoor
(nulmeting). Het betreft alle zon- en windparken met een SDE-beschikking of die gebruik
maken van de postcoderoosregeling en die gerealiseerd zijn vóór 1 januari 20216. Voor windenergie is het aantal projecten afgebakend tot projecten gerealiseerd vanaf
2015. Het onderzoek is uitgevoerd door de bureaus ASISEARCH en Bosch & van Rijn.

Het aandeel zonnestroom met lokaal eigendom op de peildatum van de monitor (1 januari
2021) is met in totaal 24% nagenoeg gelijk ten opzichte van 2019. Dit lokaal eigendom
is onder te verdelen in verschillende vormen van lokaal eigendom (eigendom van bewonerscollectieven
en hun lokale partners, van publieke partijen, en van lokale bedrijven en instellingen).
Het aandeel financiële participatie zonder eigendom (bijv. obligaties) is ook nagenoeg gelijk gebleven. De toepassing van omgevingsfondsen
bij zonneparken is bijna 2,5 keer groter t.o.v. de nulmeting. Ook omwonendenregelingen
komen duidelijk meer voor. De onderzoekers verwachten dat de effecten van de afspraken
uit het Klimaatakkoord en de gedragscode zon op land (2019) in de komende jaren zichtbaar
zullen worden. Afspraken over financiële participatie worden vaak vroeg in het ontwikkelproces
gemaakt, en veel van de projecten in de Monitor zijn gestart in de periode vóór het
Klimaatakkoord bekrachtigd werd.

Op het gebied van windenergie zijn er iets andere ontwikkelingen waarneembaar dan
bij zon. Mede door de aanleg van twee grote windparken is het totaal aandeel lokaal
eigendom gedaald van 38% tot 24% van de totale productie. De eigendomsconstructies
van deze parken tellen in de Monitor volledig mee als eigendom zijnde van niet-lokale
partijen7. Het lokaal eigendom bij windenergie is onderverdeeld in eigendom van bewonerscollectieven
en hun lokale partners en eigendom van lokale bedrijven en instellingen. Het aandeel
financiële participatie zonder lokaal eigendom is gedaald. De groei van omgevingsfondsen met ca. 10% is ook bij
windenergie opvallend. De onderzoekers verklaren dit door de invloed van het Energieakkoord
(2013) (Kamerstuk 30 196, nr. 202) en de gedragscode voor wind op land uit 2014. Tot slot zien we dat omwonendenregelingen
meer worden toegepast. Ook bij windenergie geven de onderzoekers aan de komende jaren
de effecten van het Klimaatakkoord en van de vernieuwde gedragscode wind op land (2020)
te verwachten, wegens de lange doorlooptijd van windprojecten en de aanvang van veel
projecten vóór het Klimaatakkoord.

Onderstaande tabellen geven de hoofdresultaten weer voor financiële participatie bij
zonneparken en bij windparken op de peildatum van de monitor (1 januari 2021). De
Monitor Participatie biedt verdere gedetailleerde informatie en duiding bij deze cijfers.

Tabel 1 – Resultaten gerealiseerde zonneprojecten

 
 

Indicator

Zonneparken

t/m 2020 (272 parken)

Zonneparken

t/m 2019 (174 parken)

 
 
 

totale

productie-%

totale

productie-%

 
 
 

1,7 TWh

per jaar1

(1.955 MWp)

0,9 TWh

per jaar1

(1.023 MWp)

1

 

Lokaal eigendom:

bewonerscollectieven

en lokale partners

4,4%

4,2%

 
 

Lokaal eigendom:

publiek (gemeenten, waterschappen, e.d.)

4,2%

5,7%

 
 

Lokaal eigendom:

lokale bedrijven en instellingen

15,2%

11,6%

 
 

Geen lokaal eigendom2

75,9%

78,5%

 
 

Eigendom onbekend

0,3%

0,2%

2

 

Financiële participatie

omgeving zonder eigendom

18,2%

19,5%

3

 

Omgevingsfonds

18,7%

7,7%

4

 

Omwonendenregeling

lokale stroom

32,2%

26,5%

 
 

Omwonendenregeling: anders

(onvolledig beeld, weinig openbare informatie)

tenminste

9%

tenminste

3,0%

X Noot

1

Totale productie van zonneparken (niet-gebouwgebonden zonprojecten).

X Noot

2

Inclusief aandeel eigendom niet-lokale partners bij gedeeld eigendom met lokale partijen
bewonerscollectieven, lokale bedrijven, publiek).

Tabel 2 – Resultaten gerealiseerde windprojecten

 
 

Indicator

Windparken,

2015 t/m 2020 (105 parken)

Windparken,

2015 t/m 2019 (86 parken)

 
 
 

totale

productie-%1

totale

productie-%1

 
 
 

6,5 TWh

per jaar

(2.073 MW)

3,1 TWh

per jaar

(1.088 MW)

1

 

Lokaal eigendom:

bewonerscollectieven

en lokale partners

12,3%

15,2%

 
 

Lokaal eigendom:

publiek (gemeenten, waterschappen, e.d.)

0,0%

0,0%

 
 

Lokaal eigendom:

lokale bedrijven en instellingen2

12,0%

22,7%

 
 

Geen lokaal eigendom3

66,1%

44,9%

 
 

Eigendom onbekend

9,5%

17,2%

2

 

Financiële participatie

omgeving zonder eigendom

10,2%

15,9%

3

 

Omgevingsfonds

88,5%

78,8%

4

 

Omwonendenregeling

lokale stroom

-

-

 
 

Omwonendenregeling: anders

(onvolledig beeld, weinig openbare informatie)

71,3%

64,8%

X Noot

1

Totale productie van windparken gerealiseerd na 2015.

X Noot

2

Zoals agrariërs en maatschappelijke instellingen met een lokale vestiging.

X Noot

3

Inclusief aandeel eigendom niet-lokale partners bij gedeeld eigendom met lokale partijen
(bewonerscollectieven, lokale bedrijven, publiek).

Resultaten kwalitatief onderzoek naar participatie in de praktijk

Om een vollediger beeld te krijgen van het verhaal achter de cijfers van de Monitor
heb ik de Kwink groep opdracht gegeven tot een aanvullend kwalitatief onderzoek naar
de participatiepraktijk van de afgelopen jaren. Dit onderzoek besteedt daarnaast aandacht
aan de inspanningen die op dit moment geleverd worden en biedt daarmee niet alleen
inzicht in de resultaten van de afgelopen jaren, maar ook in de richting die participatie
bij hernieuwbare energie opgaat.

Het onderzoek is deze zomer uitgevoerd aan de hand van een reeks interviews en vragenlijsten
met verschillende betrokkenen, waaronder gemeenten, provincies, energiecoöperaties
en ontwikkelaars. Hiermee is een beeld verkregen van participatie in de praktijk (van
beleid tot en met projectrealisatie), de inzet van gemeenten, provincies en ontwikkelaars
daarvoor en de reflectie van bevraagde partijen op de resultaten van de Monitor Participatie.

Uit de resultaten komt naar voren dat omgevingsparticipatie in het algemeen, en het
streven naar 50% lokaal eigendom in het bijzonder, inmiddels bij de betrokken partijen
op het netvlies staat. Er wordt door overheden, RES-regio’s, ontwikkelaars en coöperaties
hard gewerkt om omgevingsparticipatie en lokaal eigendom zo goed mogelijk toe te passen
in projecten en een plek te geven in beleid. Al doende wordt veel geleerd; dit gaat
met vallen en opstaan. Op meerdere fronten wordt gewerkt om best practices te delen en kennis te vergroten. De positie van NP RES in het netwerk van kennisdelen
(o.a. via energieparticipatie.nl) wordt daarbij gewaardeerd. De onderzoekers concluderen
dat de afspraken uit het Klimaatakkoord voor veel betrokkenen bestaande trends in
participatie heeft geformaliseerd, wat hen vervolgens handvatten biedt voor de praktijk.
Het positieve effect van het bovenlokaal samenwerken aan de RES wordt door verschillende
deelnemers hier ook aangehaald. De verwachting is dat deze kwalitatieve effecten zich
binnen afzienbare tijd ook zullen vertalen in de kwantitatieve cijfers van de Monitor
Participatie, mede door de veelal lange doorlooptijd van projecten. De onderzoekers
doen daarom de aanbeveling om geduld te hebben, maar zeker ook een vinger aan de pols
te houden om te kijken of de afspraken uitkristalliseren in de lokale praktijk, en
op tijd te zien waar extra actie nodig is.

De onderzoekers geven verder aan dat de afspraak over het streven naar 50% lokaal
eigendom soms relatief smal of als een harde eis gezien wordt. Hierdoor bestaat het
risico dat voorbij gegaan wordt aan de nuance van de praktijk, waar doorgaans sprake
is van maatwerk en waar afspraken over participatie voortkomen uit een samenspel tussen
omgeving, overheid, initiatiefnemer en projectkenmerken. Een te strikte opvatting
van het streven blijkt in sommige gevallen zelfs vertragend te werken voor de ontwikkeling
van projecten. Daarom adviseren de onderzoekers om hier nu al actie op te ondernemen,
terwijl tegelijkertijd de vinger aan de pols wordt gehouden. Een van de aanbevelingen
luidt om slim te investeren in capaciteit, kennis en kunde op gebied van participatie.
Slim investeren houdt in; brede kennisverbetering – niet alleen betrokken ambtenaren,
maar ook bestuurders en volksvertegenwoordigers – en flexibele inzet van capaciteit
– op de momenten waar de capaciteit nodig is en met maatwerk voor lokale en project-specifieke
vragen. De onderzoekers raden daarbij aan om gebruik te maken van het brede spectrum
van participatie-opties, omdat er niet één methode of middel is dat aansluit bij alle
situaties of alle zorgen van de omgeving.

Reactie op de resultaten

Het belang van goede participatie van burgers bij wind- en zonne-energie wordt breed
gesteund; niet alleen door burgers zelf, maar ook door ontwikkelaars en overheden.
Dat vind ik een bemoedigend signaal. Het realiseren van afspraken over participatie,
zoals het goed betrekken van inwoners in alle fasen en streven naar 50% lokaal eigendom,
kost ook tijd. Zowel de Monitor Participatie als het kwalitatieve onderzoek constateren
dat de effecten van het Klimaatakkoord op financiële participatie naar verwachting
binnen enkele jaren zichtbaar zullen zijn. Dat maakt het des te belangrijker om met
de Monitor Participatie vinger aan de pols houden en om onverminderd procesparticipatie
en financiële participatie te stimuleren en ondersteunen met kennis, tools en het
onderwerp te blijven agenderen.

Op dit moment lijkt er in de praktijk geen behoefte te bestaan aan nog meer beleidsmatige
of juridische kaders. Het draait in de komende fase, waarbij we in de RES’en van abstracte
zoekgebieden naar concrete projectlocaties gaan, meer om het toepassen van de bestaande
kennis in de praktijk. De reeds opgedane praktijkervaring uit de RES’en gaat ons zeker
helpen bij beter inbedden van participatie in het omgevingsbeleid, vandaar ook dat
ik mij heb ingezet om de financiering voor de RES’en voor 2022 rond te krijgen, wat
inmiddels gelukt is. Ik blijf mij dus, samen met de sector, de mede-overheden, NP
RES en maatschappelijke organisaties, inzetten voor de verbetering en ondersteuning
van participatie bij wind en zon en het oplossen van knelpunten in de praktijk. Zo
heb ik bijvoorbeeld onlangs samen met IPO en VNG bouwstenen voor financiële participatie
gepubliceerd op de website van het Klimaatakkoord.8 Ook de recent gepubliceerde handreiking RES 2.0 en bijbehorende werkbladen bieden
de nodige handvatten voor participatie in de praktijk. Tijdens het RES-congres op
3 november en de bestuurlijke RES-gesprekken dit najaar zal dit onderwerp hoog op
de agenda staan. Tot slot zal ik ook samen met de RES-regio’s bekijken op welke manier
de nut- en noodzaak van de energietransitie beter kan worden uitgedragen.

In de samenleving en ook in uw Kamer leeft de vraag of de huidige inzet op participatie
voldoende is om de afspraken uit het Klimaatakkoord te realiseren. Gezien de grootte
van de uitdaging en de worstelingen die we zien in de praktijk is deze vraag goed
voorstelbaar en ik vind het belangrijk dat deze vraag gedegen wordt beantwoord. Dat
vraagt tijd en grondige reflectie op de huidige inzet. De verwachting is dat de effecten
van het Klimaatakkoord volgend jaar, vanaf de tweede meting van de Monitor Participatie,
zichtbaar zullen worden. Zoals aangekondigd in mijn brief van 1 september jl. zal
ik daarom in de komende maanden met de relevante partijen, waaronder overheden, RES-regio’s
en ontwikkelaars, in gesprek gaan over de vraag hoe we op basis van de uitkomsten
van tweede meting kunnen beoordelen in hoeverre er nieuwe maatregelen nodig zijn.
De uitkomsten van de twee onderzoeken besproken in deze brief en de praktijkervaringen
uit de RES’en zullen voor die gesprekken een belangrijke basis zijn. Een aandachtspunt
daarbij zijn de nuances en het maatwerk die horen bij financiële participatie in de
praktijk en de vraag hoe deze verder te monitoren en wegen. In november voer ik hierover
het eerste gesprek met het Uitvoeringsoverleg Elektriciteit. Over de voortgang van
de gesprekken zal ik uw Kamer in het voorjaar van 2022 informeren. Op basis van de
uitkomsten van de gesprekken en resultaten van de tweede meting van de Monitor zal
ik kijken of er nieuwe maatregelen nodig zijn en zo ja, welke.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius