Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Wilders, gedaan tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen van 23 september 2021, over de mogelijkheden van de introductie van een hardheidsclausule in de Zorgverzekeringswet (Zvw) voor het eigen risico

Nr. 1134 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2021

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen van 23 september jl. (Handelingen II 2021/22,
nr. 3, Algemene Politieke Beschouwingen) heeft het lid Wilders (PVV) gevraagd naar
de mogelijkheden van de introductie van een hardheidsclausule in de Zorgverzekeringswet
(Zvw) voor het eigen risico. Het lid Wilders heeft hierbij naar voren gebracht dat
hij wil weten welke mogelijkheden zorgverzekeraars en bijvoorbeeld apothekers hebben
om mensen die hun eigen risico niet kunnen betalen tegemoet te komen. Graag kom ik
in deze brief op deze vragen terug.

De kernpunten van deze brief zijn:

• De huidige Zvw bevat geen hardheidsclausule voor het eigen risico. Zorgverzekeraars
nemen wel maatregelen die bij kunnen dragen aan het financieel toegankelijk houden
van zorg.

• Het introduceren van een hardheidsclausule voor het eigen risico in de Zvw gaat gepaard
met een aantal belangrijke uitdagingen en uitzoekpunten.

• Het is de vraag of een hardheidsclausule voor het eigen risico nodig is, omdat naast
zorgverzekeraars ook op landelijk en gemeentelijk niveau maatregelen zijn genomen
om ongewenste zorgmijding vanwege financiële redenen te voorkomen. Zo ontvangen huishoudens
met een laag inkomen zorgtoeslag ter compensatie van een deel van de premie en het
eigen risico.

Hardheidsclausule voor het eigen risico

Het eigen risico geldt voor volwassenen1 die gebruikmaken van zorg uit het basispakket. Wel zijn er verschillende zorgvormen
uitgezonderd van het eigen risico: huisartsenzorg, wijkverpleging, kraamzorg, verloskundige
zorg, bepaalde zorg bij een aantal chronische ziekten en nacontroles en reiskosten
bij orgaandonatie.

Zorgverzekeraars zijn belast met de inning van het eigen risico (zie artikel 19 van
de Zvw) en mogen hier niet van afwijken. Zorgverzekeraars hebben dus niet de mogelijkheid
om het eigen risico voor specifieke groepen verzekerden niet te innen. Zorgverzekeraars
nemen wel maatregelen die bij kunnen dragen aan het financieel toegankelijk houden
van de zorg.

Maatregelen van zorgverzekeraars

Zorgverzekeraars kunnen het eigen risico als sturingsinstrument inzetten, waardoor
verzekerden voor bepaalde zorg geen eigen risico verschuldigd zijn. Dit is geregeld
in artikel 21, lid 2 van de Zvw. Op basis van dit artikel hebben zorgverzekeraars
de mogelijkheid om vormen van zorg of overige diensten aan te wijzen waarvoor de kosten
geheel, gedeeltelijk of in het geheel niet onder het verplicht eigen risico vallen.
Zorgverzekeraars hebben dus de vrijheid om zorgaanbieders aan te wijzen, waarvoor
geldt dat een verzekerde geen eigen risico verschuldigd is indien hij/zij deze zorgaanbieder
raadpleegt. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Zorgverzekeringswet
waarin artikel 21, lid 2, is geïntroduceerd (zie Kamerstuk 31 094, nr. 3) is hierover opgemerkt dat de zorgverzekeraar aan iedere verzekerde die naar een
preferentie zorgaanbieder gaat, dezelfde vrijstelling moet verlenen. De verzekeraar
mag dus niet alleen een vrijstelling geven aan bijvoorbeeld sociale minima.

Op 13 oktober jl. is de «Monitor zorgverzekeringen 2021» van de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa) naar uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 29 689, nr. 1130). De NZa heeft in deze monitor geconcludeerd dat sturing via het eigen risico op
voorkeursaanbieders meer betekenis krijgt. Zo wordt doorgaans bij preventie gerichte
programma’s geen eigen risico gevraagd en brengen verschillende zorgverzekeraars ook
geen eigen risico in rekening indien er gebruik wordt gemaakt van voorkeursgeneesmiddelen.

Verder bieden zorgverzekeraars de mogelijkheid om het eigen risico gespreid te betalen.
Een inventarisatie heeft uitgewezen dat circa 1,1 miljoen verzekerden gebruik maken
van deze mogelijkheid. Dit hoeft overigens niet te duiden op financiële problemen.
Ook voor mensen met een middeninkomen kan dit een prettige service zijn.

Daarnaast bieden verschillende zorgverzekeraars een gemeentepolis aan, waarin bijvoorbeeld
in de aanvullende verzekering regelingen zijn opgenomen ten aanzien van het eigen
risico (zoals herverzekering). Op 12 oktober 2020 is een uitgebreid onderzoek van
Zorgweb met feiten over de gemeentepolis naar uw Kamer gestuurd (zie Kamerstukken
29 689 en 29 538, nr. 1081). Dit onderzoek laat zien dat in 2020 circa 61 procent van de gemeenten een gemeentepolis
aanbood met regelingen rondom het eigen risico. Dit percentage is de afgelopen jaren
gestegen, want in 2012 ging het nog om 7,5 procent van de gemeenten.

Overige maatregelen

Ook op landelijk niveau zijn verschillende maatregelen genomen om de toegankelijkheid
tot zorg te borgen. Zo ontvangen huishoudens met een laag inkomen zorgtoeslag ter compensatie van een deel van de premie en het eigen risico. Verder komen sommige
zorgkosten in aanmerking voor een fiscale aftrek («de specifieke zorgkosten»).

Per 1 januari 2014 is via het Gemeentefonds geld ter beschikking gesteld aan gemeenten (structureel 268 miljoen euro vanaf 2017), ten behoeve van financieel maatwerk voor hun ingezetenen in verband met hun kosten van zorg en ondersteuning. De maatwerkbeoordeling
die gemeenten kunnen uitvoeren werd gezien als belangrijkste meerwaarde van de wijziging.
Gemeenten zijn vrij om te bepalen of, en zo ja op welke wijze en in welke mate, zij
de middelen inzetten. Deze beleidsruimte stelt gemeenten in staat hun verantwoordelijkheid
te nemen op een wijze die zo goed mogelijk aansluit op de lokale omstandigheden en
de persoonlijke situatie van hun ingezetenen.

Gemeenten kunnen verschillende maatregelen nemen om tot financieel maatwerk te komen.
Recent onderzoek (zie Kamerstuk 29 689, nr. 1109) laat zien dat circa 85 procent van de gemeenten meer dan één compensatiemaatregel
heeft genomen. Het overgrote deel van de gemeenten blijkt een gemeentepolis aan te
bieden.2 Daarnaast biedt een groot deel van de gemeenten individuele bijzondere bijstand aan
(59 procent van de gemeenten) en/of een individuele financiële tegemoetkoming (47 procent
van de gemeenten). Bij deze laatste categorie gaat het bijvoorbeeld om een financiële
tegemoetkoming voor de kosten onder het eigen risico. De doelgroep van de regelingen
bestaat vrijwel altijd uit mensen met hoge zorgkosten en een laag inkomen. De meeste
gemeenten hanteren hierbij een inkomensgrens van 110 tot 130 procent van het minimuminkomen.
Daarnaast is een laag vermogen vaak een (aanvullend) criterium voor de bijzondere
bijstand. Het onderzoek laat zien dat gemeenten over het algemeen vinden dat hun lokale
regelingen effectiever zijn dan de Wtcg en de CER waren.

Het lid Wilders vraagt expliciet naar de rol die zorgaanbieders, zoals apothekers, kunnen spelen. Het Verwey-Jonker Instituut heeft vorig jaar onderzoek
gedaan naar mogelijke lokale maatregelen waarbij het contact tussen de zorgverlener
en kwetsbare verzekerden centraal staat (zie Kamerstukken 29 689 en 29 538, nr. 1081). De zorgverlener wordt hierbij geacht een inschatting te kunnen maken welke ondersteuning
nodig is om ongewenste zorgmijding vanwege financiële redenen te verminderen of te
voorkomen. Zo wordt in het onderzoek de maatregel belicht waarin een apotheker de
rekening kan doorsturen naar de gemeente indien een verzekerde zelf de kosten niet
kan dragen. De analyse laat zien dat het hier gaat om een regelarme voorziening zonder
zeer strakke kaders, waarbij een bepaalde mate van vertrouwen tussen de betrokken
partijen van belang is.

Aandachtspunten bij de introductie van een hardheidsclausule in de Zvw

Bij de afweging of het mogelijk en wenselijk is een hardheidsclausule voor het eigen
risico op te nemen in de Zvw is een aantal belangrijke aandachtspunten te noemen.
In de eerste plaats dient de doelgroep gespecificeerd te worden. Dit is nog niet zo
eenvoudig en vergroot de administratieve lasten voor zorgverzekeraars. De huidige
Zvw bevat een hardheidsclausule voor vervoer. Er is hiervoor een formule ontwikkeld
om te beoordelen of een verzekerde op grond van de hardheidsclausule aanspraak kan
maken op ziekenvervoer. Deze formule houdt rekening met bijvoorbeeld het aantal keer
per maand dat iemand moet reizen en de afstand. In het geval van een hardheidsclausule
voor het eigen risico lijkt het meest voor de hand liggen om rekening te houden met
de financiële situatie van een verzekerde. Zorgverzekeraars mogen echter niet over
inkomensgegevens beschikken. Hier zou eerst een wettelijke grondslag voor gecreëerd
moeten worden. De wenselijkheid hiervan is discutabel. De Wet tegemoetkoming chronisch
zieken en gehandicapten (Wtcg) en de Compensatie eigen risico (CER) hebben verder
laten zien dat het ingewikkeld is om de groep van chronisch zieken en gehandicapten
te identificeren.

Daarnaast dient rekening gehouden te worden met de Europese richtlijn Solvency II.
De richtlijn Solvency II brengt met zich mee dat als wettelijke verplichtingen worden
opgelegd aan zorgverzekeraars, deze beperkt moeten zijn tot eisen die noodzakelijk
zijn ter bescherming van het algemeen belang. De noodzakelijkheid en proportionaliteit
van de introductie van een hardheidsclausule voor het eigen risico zijn op voorhand
geen gegeven.

Zo hebben zorgverzekeraars reeds verschillende maatregelen genomen en zijn er ook
op landelijk en gemeentelijk niveau reeds bestaande maatregelen (zie vorige paragraaf).
Op de website van de Staat van Volksgezondheid en Zorg3 is te zien dat het percentage van de mensen dat aangeeft de afgelopen twaalf maanden
te hebben afgezien van zorg vanwege de kosten (niet specifiek het eigen risico), is
afgenomen van 16% in 2016 naar 7% in 2020. Indien het wenselijk zou zijn een hardheidsclausule
in de Zvw te introduceren, zou bij nadere uitwerking moeten worden bezien of aan deze
Europese eis voldaan kan worden.

Tot slot

In Nederland heeft iedereen via de basisverzekering recht op hetzelfde pakket van
medische zorg. Het is zeer ongewenst als mensen vanwege financiële redenen geen toegang
hebben tot zorg of afzien van noodzakelijke zorg. Daarom vind ik het van belang dat
er oog is voor deze groep. Hier kunnen zorgverzekeraars, gemeenten en zorgaanbieders
een belangrijke rol spelen. Zij hebben reeds verschillende mogelijkheden hiertoe.

Het is aan een volgend Kabinet om desgewenst wijzigingen aan te brengen in het eigen
risico en de compensatiemaatregelen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge