Brief regering : Versterking positie decentrale volksvertegenwoordigingen

Nr. 14
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2021

In deze brief informeer ik uw Kamer over acties en maatregelen die ik uitvoer ter
versterking van de positie van gemeenteraden en provinciale staten, in samenspraak
met de beroeps- en belangenverenigingen van het decentraal bestuur. Zo geef ik uitvoering
aan de motie van de leden Van der Molen (CDA) en Van Raak (SP) over een brede evaluatie
van de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur (Kamerstuk 35 300 VII, nr. 19), waarover ik uw Kamer bij brief van 30 juni 2020 heb geïnformeerd.1 Als verantwoordelijk Minister voor de inrichting van het openbaar bestuur zie ik
het als mijn taak om oog te hebben voor het functioneren van het duale gemeente- en
provinciebestel, met een effectief samenspel van macht en tegenmacht. De dualisering
draaide in de kern om de versterking van de positie van raden en staten en heeft geleid
tot een volwassen decentraal bestuur. Er bestaat geen wens om terug te keren naar
het monisme. Wel kan de dualisering verder worden doorontwikkeld en verbeterd.

In de brief aan uw Kamer van 22 maart jl. heb ik beschreven wat er de afgelopen periode
door het programma Democratie in Actie is bereikt voor de lokale democratie en het
bestuur, zoals de verhoging van de vergoeding van raadsleden in kleine gemeenten,
aandacht voor de aantrekkelijkheid van de politieke ambten, de ondersteuning van lokale
politieke partijen en het betrekken van inwoners bij grote vraagstukken en welke knelpunten
nog resteren.2 De komende periode wordt de verdere versterking van de positie van raden en staten
voortgezet.

Goede kaderstelling en controle door volksvertegenwoordigers is van groot belang voor
de kwaliteit van de democratische besluitvorming en daarmee voor de legitimatie van
het gemeente- en provinciebestuur. Versterking van die rollen was een hoofdmotief
van de dualisering. Een aantal knelpunten zijn de afgelopen periode niet opgelost
en vergen daarom aanvullende maatregelen. Het aantal fracties in raden en staten neemt
toe. Kleinere fracties kunnen dossiers minder goed verdelen, politieke meerderheden
worden moeilijker gevonden en vergaderingen duren langer. Raads- en statenleden komen
tijd te kort en zitten soms maar een enkele periode in het ambt, terwijl er tijd nodig
is om de politieke processen en bestuurscultuur te leren kennen. Tijdige en goede
informatievoorziening door het college en gedeputeerde staten is cruciaal voor raden
en staten, maar komt vaak niet tijdig, is onvolledig of juist overdadig. De ondersteuning
van decentrale volksvertegenwoordigingen is in vergelijking met de ondersteuning van
het college en gedeputeerde staten zeer beperkt. Raden en staten benutten bovendien
niet of niet voldoende hun controlerende en kaderstellende instrumentarium, ook omdat
de kennis en ervaring over het gebruik ervan niet altijd voldoende aanwezig is. Er
blijkt handelingsverlegenheid bij raden en staten te bestaan om te investeren in de
eigen ondersteuning. Ook kan het gebruik van ondersteuning een politieke kwestie zijn,
terwijl de ondersteuning juist voor de gehele volksvertegenwoordiging is bedoeld.
Daarnaast zien we dat als gevolg van het politiek-bestuurlijke klimaat meer wethouders
dan voorheen ten val komen. Om versterking van decentrale volksvertegenwoordigingen
mogelijk te maken is voldoende toerusting van het dagelijks bestuur ook van belang.
Ik zet mij daarom in voor de toerusting van wethouders. Dit gebeurt onder andere via
ondersteuning van de Wethoudersvereniging.3

Het decentraal bestuur herkent deze knelpunten. Decentraal bestuurders wensen geen
grote veranderingen aan het duale stelsel of nieuwe instrumenten. Wel is er behoefte
aan:

1. Meer toerusting, scholing en adequate ondersteuning van volksvertegenwoordigers;

2. Meer aandacht voor goede informatievoorziening en democratische controle op regionale
samenwerkingsverbanden;

3. Een gezonde duale bestuurscultuur op basis van vertrouwen en goed onderling samenspel
tussen de verschillende bestuursorganen.

Hieronder schets ik de impulsen daarvoor. De bedoeling van de acties en maatregelen
ter versterking van raden en staten is het lekenbestuur te ondersteunen en de slagkracht
te verbeteren. Het moet niet leiden tot een verzwaring van hun takenpakket.

1. Versterken van de ondersteuning van raden en staten

Het is voor de kwaliteit van democratische besluitvorming van groot belang dat gemeenteraden
en provinciale staten, zowel oppositie als coalitie, investeren in en gebruik maken
van de beschikbare ondersteuning, met name de griffie, rekenkamer, fractieondersteuning
en ambtelijke bijstand. Daar hebben zij recht op. Ik wil bevorderen dat raden en staten
optimaal gebruik maken van de beschikbare ondersteuning en deze waar nodig versterken.
Daarmee geef ik uitvoering aan de motie van het lid Krol om onderzoek te doen naar
het verder professionaliseren van het raadswerk.4 Ik versta daar in de eerste plaats onder het professionaliseren en verbeteren van
de ondersteuning van de raden en staten; het raads- en statenlidmaatschap zelf blijft
een vorm van lekenbestuur. Ik voer in navolging van de aanbevelingen van de Raad voor
het Openbaar Bestuur (hierna: ROB) in het advies getiteld «Goede ondersteuning, sterke
democratie», het gesprek met het decentraal bestuur over wat er nodig is om te borgen
dat raden en staten ook daadwerkelijk goede ondersteuning voor zichzelf organiseren.5 Het uitgangspunt is dat raden en staten vanuit hun budgetrecht binnen de wettelijke
kaders het beste zelf kunnen besluiten over hun ondersteuning. Indien, zoals de ROB
adviseert, een zetje van bovenaf door middel van normstelling een oplossing kan bieden,
ben ik bereid te verkennen hoe die normen verankerd kunnen worden en hoe de naleving
ervan kan worden bevorderd. Ik ondersteun de griffiers en de raads- en statenleden
bij het ontwikkelen van duidelijke kaders voor de omvang en taakopvatting van de griffie.

In oktober is de projectgroep lokale rekenkamers van start gegaan. De projectgroep
bestaat uit burgemeesters, griffiers en rekenkamerleden en zal circa 25 gemeenten
per jaar ondersteunen bij het versterken van de positie en het functioneren van rekenkameronderzoek
in de praktijk.6 Er is een wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers bij uw Kamer ingediend,
dat binnenkort plenair zal worden behandeld.7

Door middel van een wetswijziging zullen heldere regels en instructies worden gesteld
voor het gebruik van fractieondersteuning en ambtelijke bijstand. Fractieondersteuning
wordt vaak ten onrechte niet gebruikt en de regels over het verlenen van ambtelijke
bijstand bieden niet de gewenste duidelijkheid. Het enquêterecht is een belangrijk
controle-instrument van raden en staten en kan verder versterkt en beter toepasbaar
gemaakt worden. Promotieonderzoek uitgevoerd aan de Rijksuniversiteit Groningen laat
zien dat dit instrument voor waarheidsvinding niet wordt gebruikt zoals oorspronkelijk
is bedoeld met de dualisering.8 De aanbevelingen uit dit proefschrift onderschrijf ik.

Burgerleden in commissies zijn een andere belangrijke ondersteuningsvorm voor raden
en staten. Het gebruik van deze vorm van ondersteuning wil ik stimuleren, zonder het
primaat van de volksvertegenwoordiging te schaden. Inwoners kunnen zo een stap zetten
naar het ambt van volksvertegenwoordiger en dat vergroot de aantrekkelijkheid van
het ambt.

2. Vergroten kennis over toepassing en belang kaderstelling en controle

Binnen het decentraal bestuur leven onduidelijkheden over de rollen en verantwoordelijkheden
van de verschillende organen. Duidelijk moet zijn dat ook in dit bestel de raden en
staten over alles gaan, dus ook over de uitvoering. Effectieve toepassing van de controlerende
en kaderstellende instrumenten vergt kennis en ervaring. Ik ga daarom ook ter voorbereiding
op de gemeenteraadsverkiezingen, in samenwerking met de beroeps- en belangenverenigingen,
meer ondersteuning en informatie bieden over de toepassing en het belang van deze
rollen. De rechten en plichten maar zeker ook de instrumenten en mogelijkheden moeten
voor volksvertegenwoordigers en de bestuurders glashelder zijn. Met de gemeenteraadsverkiezingen
in aantocht is dit het moment om (nieuwe) raadsleden te informeren over een goede
uitoefening van deze rollen, het belang daarvan voor een goede werking van de democratie
en voor het bieden van praktische, concrete handvatten om deze rollen goed te vervullen.
Het uitgangspunt en de kracht van decentrale volksvertegenwoordigingen is dat het
lekenbesturen zijn. Raads- en statenleden hebben een beperkt aantal uren beschikbaar
en moeten zich wegwijs zien te maken in een complexe politiek-bestuurlijke omgeving.
Hun eigen politieke partij is voor veel volksvertegenwoordigers daarbij de eerst aangewezen
ondersteuning.

Er is grote behoefte aan aanvullende vormen van ondersteuning. In aanloop naar de
gemeenteraadsverkiezingen van 2018 en de statenverkiezingen in 2019 is met ondersteuning
van het Ministerie van BZK een digitale leeromgeving voor raads- en statenleden ontwikkeld.
Voor de verkiezingen van maart 2022 wordt samen met de beroeps- en belangenverenigingen
het reeds ontwikkelde aanbod voor raads- en statenleden nog beter toepasbaar, toegankelijker
en visueel aantrekkelijker gemaakt. De binnen het programma Democratie in Actie ontwikkelde
hulpmiddelen en handreikingen, zoals een handreiking over het functioneren van de
driehoek (griffier, secretaris en burgemeester/commissaris) blijven behouden en worden
waar nodig uitgebreid. Samen met VNG en gemeenten is naar aanleiding van de ingediende
motie van het lid Den Boer c.s. 9 in april 2021 een modelverordening participatie en een handreiking opgesteld en via
Democratie in Actie gedeeld met gemeenten. Halverwege 2022 zal een monitor met kwalitatieve
sturingsinformatie worden opgeleverd die in opdracht van BZK wordt ontwikkeld waarmee
raden en staten hun informatiepositie t.a.v. het sociaal domein kunnen verbeteren.

Juiste en tijdige informatievoorziening van het bestuur aan de volksvertegenwoordiging
is een belangrijke voorwaarde voor een dualistische bestuurscultuur. Vaak blijkt het
meerwaarde te hebben om aan het begin van een nieuwe raads- of statenperiode goede
afspraken te maken over informatievoorziening. De driehoek vervult daarbij een belangrijke
rol. In opdracht van het Ministerie van BZK heeft dr. Gert-Jan Leenknegt onderzoek
gedaan naar de mogelijke vorm en inhoud van een gemeentelijk statuut. In een statuut
leggen de raad en het college vast hoe zij samenwerken en hoe bestuurders verantwoording
afleggen over het door hen of onder hun verantwoordelijkheid gevoerde bestuur. Het
kan de basis vormen voor een regelmatig gesprek tussen raad en college over het gevoerde
bestuur. Het doel daarvan is versterking van de positie van raadsleden tegenover het
college en de burgemeester en daarmee versterking van het lokaal bestuur als geheel.
Het onderzoek doe ik u hierbij toekomen10. Raden en staten zend ik het onderzoek toe en ik bied aan om tien raden en staten
bij de implementatie van dit statuut inhoudelijk en financieel te ondersteunen. Zij
kunnen hun belangstelling hiervoor bij mijn ministerie kenbaar maken.

De burgemeester (respectievelijk de CdK voor de provinciale staten en gedeputeerde
staten) vervult als voorzitter van raad en college een belangrijke rol als hoeder
van het lokaal bestuur. Het is daarom van belang dat maatregelen ter versterking van
de raad in samenhang worden bezien met de rol en positie van de burgemeester. Het
is aan een volgend kabinet om u te informeren over de uitwerking van de Kamerbrief
over de reflectie op de taken van de burgemeester en de nadere uitwerking van de agenda
burgemeester11 alsmede een inhoudelijke reactie te geven op het onderzoeksrapport «Teveel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020», dat ik op 23 februari jl. aan uw Kamer heb gezonden.12

3. Tot slot

Langs deze lijnen borgen Rijk en decentrale overheden samen dat raden en staten hun
belangrijke rol kunnen vervullen. Het is gegeven de demissionaire status van het kabinet
niet meer aan mij, maar aan mijn ambtsopvolger om, in overleg met het decentraal bestuur,
te overwegen of andere maatregelen ter versterking van raden en staten nodig of wenselijk
zijn. Daarbij kan worden gedacht aan het stellen van eisen aan de professionalisering
en de opleiding van volksvertegenwoordigers, nadere wettelijke voorschriften over
de ondersteuning van raden en staten, nieuwe controle-instrumenten, uitbreiden van
het verlof om een werknemer in staat te stellen een politiek ambt te vervullen, verhoging
van de vergoeding van volksvertegenwoordigers, uitbreiding van het aantal volksvertegenwoordigers
of meer ruimte voor de volksvertegenwoordiging om het aantal wethouders/ gedeputeerden
te bepalen.

Dit raakt echter aan de huidige uitgangspunten van het lekenbestuur en het budgetrecht
van de raad, inclusief aan maatregelen die niet budgetneutraal zijn. Een volgend kabinet
informeert uw Kamer te zijner tijd over de uitvoering van de genoemde acties.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren