Brief regering : Reactie op de uitvoering van de motie van het lid Bruins c.s. over een milieuvergunning voor alle biomassacentrales (Kamerstuk 35300-XIII-63)

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 872
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 oktober 2021

De inzet van biogrondstoffen (biomassa) is nodig om de transitie naar een klimaatneutrale
en circulaire economie te maken. Uitgangspunt daarbij is dat alleen duurzame biomassa
een bijdrage aan de transitie kan leveren en dat duurzame grondstoffen uiteindelijk
zo hoogwaardig mogelijk moeten worden ingezet. Dat is ook belangrijk met het oog op
de zorgen die de mensen hebben over luchtkwaliteit en duurzaamheid, met name rond
de inzet van houtige biogrondstoffen in of nabij woonwijken. Het kabinet deelt deze
zorgen en onderneemt hierop actie.

Schone lucht is van levensbelang, daarom zet ik samen met mede overheden in op minimaal
50% gezondheidswinst uit binnenlandse bronnen in 2030 (Schone Lucht Akkoord). In dit
kader kom ik met een voorstel om de emissiegrenswaarden voor kleine en middelgrote
biomassacentrales aan te scherpen.

Uw Kamer heeft de gewijzigde motie van het lid Bruins c.s.1 ten aanzien van het onderzoeken van de effectiviteit van de herintroductie van de
vergunningplicht voor biomassacentrales <15 MW aangenomen. Ik onderschrijf het belang
van tijdige inspraakmogelijkheden en de mogelijkheid om als gemeente ruimtelijk te
sturen op de locatie van een biomassacentrale, waarvoor in deze motie wordt gepleit.
Het instrumentarium onder de Omgevingswet stelt gemeenten in staat om effectief ruimtelijk
te sturen op biomassacentrales en tijdige inspraak te organiseren. Om deze reden zal
ik richting gemeenten eerst inzetten op de benutting van het instrumentarium onder
de Omgevingswet en vooralsnog geen nationale vergunningplicht herintroduceren. Met
deze brief informeer ik u verder over de wijze waarop ik invulling aan de motie geef.

Aanleiding

Met de gewijzigde motie van het lid Bruins c.s. (Kamerstuk 35 300 XIII, nr. 63) is de regering verzocht om te onderzoeken of het effectief is om voor biomassa installaties
met een vermogen van minder dan 15MW de milieuvergunning te herintroduceren. De overwegingen
van deze motie zien op de wens voor tijdige inspraak voor de omgeving bij de planning
van nieuwe biomassa installaties en ruimtelijke sturing door gemeenten.

Tot aan 2013 was het stoken van biomassa in een stookinstallatie vergunningplichtig.
Daarna alleen nog voor biomassa installaties groter dan 15 MW, vanwege de milieuaspecten
(bijv. opslag van biomassa en externe veiligheid) bij dit formaat installaties. Momenteel
geldt er voor installaties kleiner dan 15 MW een meldplicht bij het «oprichten van
de inrichting».

Bij het onderzoek naar de effectiviteit van de milieuvergunning waar de motie om vraagt
is gekeken naar een vergunning voor de milieubelastende activiteit (mba), zoals die
is vormgegeven onder de Omgevingswet. Ook is er gekeken naar de inzet van het instrument
omgevingsplan, dat met de Omgevingswet wordt geïntroduceerd. Daarbij is expliciet
gekeken naar de effectiviteit van het instrument ten aanzien van ruimtelijke sturing
en inspraak.

Ruimtelijke sturing

De motie spreekt van een groeiende verontrusting over biomassa installaties met name
wanneer deze in of nabij woonwijken zijn gepland. In het systeem van de Omgevingswet
wordt in vergelijkbare situaties (sturen op functies op locaties) over het algemeen
niet gekozen voor een omgevingsvergunningplicht mba. In plaats daarvan wordt gebruik
gemaakt van het ruimtelijk instrumentarium (omgevingsplan), dat in de Omgevingswet
is aangepast. In het omgevingsplan komen namelijk niet alleen ruimtelijke belangen,
maar alle belangen van de fysieke leefomgeving samen. Om die reden worden in de Omgevingswet
diverse huidige milieuvergunningplichten vervangen door een regeling in het omgevingsplan.
Dit biedt verschillende mogelijkheden voor lokale overheden om te kunnen sturen. Ten
aanzien van biomassa installaties en de wens in de motie, kunnen gemeenten op basis
van de Omgevingswet een lokale vergunningplicht opnemen in het omgevingsplan. Maar
gemeenten kunnen ook locaties rondom woonwijken uitsluiten voor biomassa installaties
of geschikte locaties aanwijzen. Omdat het omgevingsplan een breder beoordelingskader
heeft kunnen er, waar biomassa installaties worden toegestaan, ook regels worden gesteld
over bijvoorbeeld verkeersbewegingen en goede ruimtelijke inpassing. Deze mogelijkheden
biedt de omgevingsvergunning mba niet. Zowel bij de een vergunningplicht in het omgevingsplan
als bij het stellen van regels in het omgevingsplan is er inspraak voor omwonenden.
Het bredere beoordelingskader van het omgevingsplan leidt ten opzichte van een omgevingsvergunning
mba tot meer voorspelbare regels voor zowel bedrijven als omwonenden. Concluderend
ben ik van mening dat het omgevingsplan meer mogelijkheden biedt voor effectieve ruimtelijke
sturing door gemeenten dan de omgevingsvergunning mba.

Inspraak

Veelal zijn de bezwaren tegen biomassa installaties van ruimtelijke aard en is er
weerstand tegen het plaatsen van een dergelijke installatie nabij een woonwijk. Of
tegen de vervoersbewegingen die een biomassa installatie met zich meebrengt. Ook zijn
bezwaren door de omgeving soms ingegeven door principiële weerstand tegen het verbranden
van biomassa. Met de omgevingsvergunning mba kan wel de inspraakmogelijkheid gecreëerd
worden om deze punten naar voren te brengen, maar dit levert insprekers weinig voordeel
op omdat er in de procedure uiteindelijk beperkt rekening mee gehouden kan worden.
De omgevingsvergunning mba moet verleend worden als deze technisch aan alle eisen
voldoet. Gelet op het voorgaande kan inzet van het instrument omgevingsvergunning
mba tot teleurstelling leiden bij degenen die hebben ingesproken. Bij een vergunning
die wordt ingesteld middels het omgevingsplan is, zoals hierboven omschreven, sprake
van een breder beoordelingskader. Dit heeft als gevolg dat ook inspraak over locatie
en/of vervoersbewegingen meegenomen kunnen worden in het besluit of de vergunningaanvraag.

Emissiegrenswaarden

Uit de consultatie over de herintroductie van de vergunningplicht blijkt dat partijen
die voor herintroductie pleiten (overheden, ngo’s) met name refereren aan overlast
van emissies. De omgevingsvergunning mba biedt echter beperkt de mogelijkheid voor
het aanscherpen van emissie eisen en heeft nauwelijks meerwaarde ten opzichte van
het instrumentarium van de Omgevingswet. Wanneer het gaat om de emissies van deze
installaties, dan gelden normaliter de emissiegrenswaarden uit de algemene regels.
Deze kunnen worden aangescherpt wanneer in samenhang met andere bronnen significante
verontreiniging optreedt en dus de milieugebruiksruimte wordt overschreden. Dit geldt
al in de huidige situatie van een meldplicht, maar ook in het geval van een omgevingsvergunning
mba of een omgevingsplan vergunning.

De emissiegrenswaarden voor installaties < 15 MW zijn door de wetgever vastgelegd
in algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving. Momenteel werk ik aan
een voorstel om deze emissiegrenswaarden voor kleine en middelgrote biomassa installaties
(0,5–50MWth) per 1 juli 2022 aanzienlijk aan te scherpen. Een biomassa installatie
moet zowel bij een meldplicht als bij een vergunningplicht (mba en omgevingsplan)
aan deze emissiegrenswaarden voldoen. Ook geldt zowel voor de meldplicht als voor
de vergunningplicht (mba en omgevingsplan) de zorgplicht om geen significante verontreiniging
te veroorzaken. Als op een specifieke locatie de uitstoot, na toepassing van bbt,
leidt tot een significante verontreiniging dan kunnen er strengere emissie eisen gesteld
worden dan de landelijke bbt-afweging (algemene regels). Dit kan zowel met een vergunningplicht
mba, een vergunning onder het omgevingsplan als bij een melding via voorschriften.
Via vergunningvoorschriften of bij een melding een maatwerkvoorschrift. In het geval
van een vergunningplicht (mba of omgevingsplan) kan de vergunning bij significante
verontreiniging worden geweigerd. Ook op dit punt is de verwachting dus dat een vergunning
mba niet tot andere uitkomsten leidt ten opzichte van het instrumentarium onder de
Omgevingswet.

Conclusie

In de brief aan uw Kamer2 gaf het kabinet aan de vergunningplicht te willen herintroduceren. In maart 2021
is een voorstel hiertoe op internet geconsulteerd. Enerzijds kwam uit de reacties
kritiek naar voren over het ontbreken van de milieuwinst en het toenemen van de administratieve
lasten. Aan de andere kant refereren voorstanders voor een vergunningplicht vaak aan
de overlast van emissies van biomassa installaties.

Alles overwegend ben ik van mening dat de (her)introductie van een omgevingsvergunning
mba niet leidt tot een effectiever ruimtelijk sturingsinstrument, hetgeen de motie
vraagt. Tegelijkertijd is de verwachting dat met de benutting van het instrumentarium
onder de Omgevingswet gestuurd kan worden op de locatie van biomassacentrales. Daarnaast
is bij een lokale vergunningplicht middels het omgevingsplan sprake van een breder
beoordelingskader met als gevolg dat de inspraakmogelijkheden ook breder zijn. Om
deze reden zal ik richting gemeenten eerst inzetten op de benutting van het instrumentarium
onder de Omgevingswet en vooralsnog geen vergunningplicht mba introduceren. Dit zou
hen namelijk in staat moeten stellen effectiever ruimtelijk te sturen op biomassacentrales,
conform het verzoek van de motie. Hierbij zal ik gemeenten faciliteren, bijvoorbeeld
met het opstellen van een leidraad om decentraal een vergunningplicht via het omgevingsplan
te introduceren. Parallel hieraan scherp ik de emissie eisen aan voor biomassacentrales
(0,5–50MWth) die ongeacht de locatie zullen gelden. Hierbij streef ik naar inwerkingtreding
per 1 juli 2022.

Evaluatie

Ik hecht, net als de indieners van de motie van het lid Bruins c.s., veel waarde aan
de luchtkwaliteit in onze woonwijken. Ik wil daarom de vinger aan de pols houden of
de inzet van het instrumentarium zoals hierboven geschetst, zijn werk doet. Twee jaar
na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal ik, in samenspraak met gemeenten, kijken
naar de ervaringen met het instrumentarium onder de Omgevingswet m.b.t. biomassacentrales
en uw Kamer hierover informeren.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg