Brief regering : Derde voortgangsrapportage van de corona steunregeling Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL)

Nr. 411 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2021

Voor u ligt de derde voortgangsrapportage van de corona steunregeling Tegemoetkoming
Vaste Lasten (TVL) waarmee ondernemers subsidie kunnen aanvragen voor het betalen
van hun vaste bedrijfslasten. Met deze rapportage praat ik uw Kamer bij over het gebruik,
de trends en ontwikkeling van TVL Q3 2021, de eerdere TVL-openstellingen en de Bruine
Vloot-regeling. Ik zal specifiek ingaan op de complexiteit rond grote ondernemingen,
maatwerk door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), bezwaren en beroepen
en tot slot de controle op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) door RVO. In de bijlage
vindt u een overzicht van alle cijfers over de TVL sinds de eerste openstelling1. Deze zijn bijgewerkt tot en met 19 september 2021.

Hoewel de beperkingen door corona steeds verder worden opgeheven en ook het economische
herstel hoopvol is, is de coronacrisis voor sommige ondernemers nog niet voorbij.
Het derde kwartaal heeft opnieuw veel creativiteit en uithoudingsvermogen gevraagd
van ondernemers. Daar heb ik bewondering voor. Sinds 1 juni 2020 hebben getroffen
ondernemers ruim 330.000 keer een beroep op de TVL gedaan, waarbij meer dan € 5,3 miljard
subsidie is toegekend.

Terugblik vorige rapportage

In de eerste twee voortgangsrapportages2 lag de nadruk op het uitbreiden van de subsidieregeling sinds de start en het tussentijds
inpassen van wijzigingen in reeds lopende openstellingen. In deze voortgangsrapportage
kijk ik terug op een subsidieregeling die in het derde kwartaal qua inhoud grotendeels
gelijk bleef, maar waarbij de lange duur van de crisis en noodzakelijke zorgvuldigheid
ook nieuwe uitdagingen en dilemma’s opwerpen.

Ten opzichte van TVL Q1 2021 was in TVL Q2 2021 al een daling van het aantal TVL-aanvragen
te zien. Deze trend zet zich vooralsnog in TVL Q3 2021 verder door. Dit is te verklaren
door de stapsgewijze versoepeling van coronamaatregelen en opheffing van lockdowns
en verplichte sluitingen. Dat neemt niet weg dat er voor enkele sectoren nog steeds
beperkingen gelden en onzekerheid over een nieuwe opleving of mutatie van het coronavirus
blijft bestaan.

Stand van zaken TVL Q3 2021

TVL Q3 2021 is op 31 augustus jl. geopend en blijft tot en met 26 oktober 2021 open
voor aanvragen. In de eerste 20 dagen na opening is TVL Q3 2021 13.684 keer aangevraagd.
Dit is slechts 41% van het aantal aanvragen in vergelijking met dezelfde periode na
opening van TVL Q2 2021. Van het aantal binnengekomen aanvragen is op dit moment 60%
(8.095) toegekend voor een bedrag van € 121 miljoen.

TVL Q3 2021 is qua opzet grotendeels gelijk gebleven aan TVL Q2 2021:

• Mkb-ondernemingen, grote ondernemingen en starters (ondernemers die tussen 15 maart
en 30 juni 2020 met hun onderneming zijn gestart) kunnen TVL aanvragen.

• Het subsidiepercentage bedraagt 100%.

• Een ondernemer kan opnieuw kiezen uit twee referentieperiodes: Q3 2019 of Q3 2020.

• Voor grote ondernemingen is het maximum subsidiebedrag weer teruggebracht naar € 600.000.
In TVL Q2 2021 was dit eenmalig € 1,2 miljoen.

• Er geldt een specifieke opslag voor speciale kosten door de land- en tuinbouw voor
het in leven houden van dieren en gewassen. Alle overige opslagen zijn geëindigd na
TVL Q1 2021.

Bruine vloot

De Bruine Vloot-regeling (officieel de Tijdelijke subsidieregeling contiuniteit bruine vloot) is gericht op het behoud van de bruine vlootsector. Deze
regeling voorziet in een extra subsidie voor in de vaste en variabele lasten die samenhangen
met het erfgoedkarakter van deze historisch zeilschepen. De Bruine Vloot-regeling
heeft betrekking op de periode van het tweede tot en met het vierde kwartaal van 2020.
Deze aparte regeling is verwant aan het doel van de TVL en wordt daarom meegenomen
in deze rapportage.

De Bruine Vloot regeling is op 29 juni 2021 opengesteld en op 24 augustus jl. gesloten.
In totaal heeft de Bruine Vloot-regeling 263 aanvragen voor € 9,6 miljoen binnengekregen.
Van die aanvragen heeft RVO er inmiddels 145 toegewezen en 20 afgewezen. Er is inmiddels
€ 5,8 miljoen toegekend.

Ontwikkelingen in de uitvoering van de TVL

De TVL zit in zijn vijfde openstelling. Naast de nieuwe aanvragen die binnenkomen
en beoordeeld moeten worden, speelt ook de vaststelling van eerdere TVL-periodes.
De eerdere toevoeging van grote ondernemingen aan de TVL en tussentijdse verhogingen
van de subsidiebedragen zijn daarbij complicerende factoren. Om misbruik en oneigenlijk
gebruik van de regeling te voorkomen heeft RVO meer bewijsstukken nodig om een subsidie
te verlenen of vast te stellen. Nieuwe aanvragen kunnen vertraagd raken, omdat voorliggende
bezwaren eerst verwerkt moeten worden. De verwerking van aanvragen neemt daardoor
meer tijd in beslag, met als gevolg dat ondernemers langer dan voorheen op een besluit
moeten wachten. Hoewel RVO er alles aan doet om ondernemers zo snel mogelijk te helpen,
is de verwerkingstijd van aanvragen die handmatig verwerkt worden sinds de TVL Q4 2020
toegenomen met 50%. Voor enkele dossiers is de beslistermijn niet gehaald. RVO heeft
met ondernemers hierover contact of neemt nog contact met deze ondernemers op.

De TVL is meerdere keren gewijzigd waardoor het geautomatiseerde systeem steeds moet
worden aangepast of anders ingericht. Dit werkt ook door in de vaststelling van de
subsidie. Daarnaast is er steeds meer handmatige inzet op individuele aanvragen nodig.
Aanvragen die buiten de wettelijke termijnen dreigen te raken of tot schrijnende situaties
kunnen leiden en daardoor niet kunnen blijven liggen. De wendbaarheid die RVO eerder
nog in kon zetten met extra mensen, is intussen volledig benut. In de praktijk moet
RVO daarom regelmatig een afweging maken tussen vertraging van de regeling voor een
grote groep of vertraging van individuele zaken die op menselijk niveau niet kunnen
wachten. Dit is een complex dilemma.

De huidige complexiteit is te duiden in vier onderwerpen:

1. Aanpassen van mkb-aanvragen naar grote ondernemingen;

2. Het staatssteunplafond;

3. Maatwerk;

4. Bezwaar en beroepsprocedures.

Aanpassen van mkb-aanvragen naar grote ondernemingen:

Mkb-ondernemingen kunnen individueel TVL aanvragen. Om als mkb-onderneming TVL aan
te vragen moet de onderneming voldoen aan de mkb-toets en dit ook aangeven in het
aanvraagformulier. Sinds Q1 2021 kunnen grote ondernemingen ook TVL aanvragen, waarbij
geldt dat één aanvraag voor het gehele concern kan worden ingediend.

In de vorige voortgangsrapportage is reeds gemeld dat in de praktijk is gebleken dat
er grote ondernemingen zijn geweest die voor verschillende vestigingen aanvragen hebben
ingediend als mkb-onderneming, terwijl zij bij nader inzien kwalificeerden als grote
onderneming. Om te kwalificeren als mkb-onderneming mag een onderneming samen met
eventuele partnerondernemingen en verbonden ondernemingen niet over meer dan 250 arbeidsplaatsen
beschikken en mag de jaaromzet en/of het balanstotaal niet hoger zijn dan € 50 miljoen
respectievelijk € 43 miljoen euro. Het identificeren en beoordelen of een groep ondernemingen
daadwerkelijk verbonden is en daarom boven de mkb-grens uitkomt, vergt vaak uitgebreid
onderzoek. RVO begeleidt grote ondernemingen in het herstellen van de aanvraag. Inmiddels
wordt een derde van de ongeveer 480 groepen ondernemingen die zijn geïdentificeerd
(die samen ongeveer 7000 unieke aanvragen hebben ingediend) begeleidt in het herstellen
van de aanvraag.

Voorbeeld:

Een winkelconcern heeft in TVL Q4 2020 en TVL Q1 2021 voor alle 58 vestigingen apart
TVL aangevraagd. Bij de vaststelling van de subsidie blijkt dat deze vestigingen deel
uitmaken van het grotere winkelconcern en dus geen mkb-ondernemingen zijn. Het winkelconcern
had niet voor alle 58 vestigingen TVL mogen aanvragen. Wel kan het vanaf TVL Q1 2021
per kwartaal 1 aanvraag als grote onderneming indienen. Hoewel de ondernemer onterecht
TVL heeft aangevraagd als mkb, stelt RVO het concern alsnog in staat om TVL aan te
vragen als grote onderneming. Daarvoor moeten alle aanvragen die nog in de aanvraagfase
zitten door de ondernemers zelf ingetrokken worden. Als de aanvraag al verleend is,
trekt RVO de toekenning in en vordert het verleende voorschot terug. Als er al een
vaststelling is, stelt RVO deze alsnog vast op 0 en vordert tevens het toegekende
bedrag terug. Wanneer dit gebeurd en het hele bedrag is teruggevorderd, kan RVO de
nieuwe aanvraag als grote onderneming in behandeling nemen.

Staatssteunplafond

Voor individuele ondernemingen of ondernemingen die tot een groep behoren geldt het
staatssteunplafond van € 1,8 miljoen. Voor land- en tuinbouwbedrijven ligt die grens
op € 225.000 en voor bedrijven in de visserij- en aquacultuursector op € 270.000.
RVO is op basis van Europese regels aan deze maximum steunbedragen gebonden en moet
zeker stellen dat een ondernemer of de groep waartoe de ondernemer behoort niet teveel
subsidie ontvangt. TVL Q2 2021 was de eerste TVL-periode waarbij een aantal ondernemingen
dit staatsteunplafond bereikte.

Vanwege het bereiken van het staatssteunplafond komt het nu voor dat bedrijven wel
TVL Q3 2021 aan hebben gevraagd, maar niet in aanmerking komen voor een subsidie.
Naar verwachting geldt dit in TVL Q3 2021 voor ongeveer 1.100 (verbonden) ondernemingen.
Om dit te kunnen bepalen, is nauwkeurig inzicht nodig in de structuur van de onderneming
of de groep van verbonden ondernemingen.

Voorbeeld:

Het in het vorige voorbeeld benoemde winkelconcern krijgt na alle correctie voor de
TVL Q1 het maximum van € 600.000 toegekend en voor de TVL Q2 een toekenning van € 1.200.00.
Voor TVL Q3 2021 heeft het concern, wanneer alle andere TVL periodes buiten beschouwing
zouden worden gelaten, wederom recht op de maximumsubsidie van € 600.000. RVO moet
echter wel rekening houden met de eerdere perioden waarin in totaal al € 1.800.000
is toegekend en daarmee het staatsteunplafond al is bereikt. De aanvraag voor Q3 zal
dan ook om die reden afgewezen worden.

Het kan ook zo zijn dat het staatssteunplafond nog niet bereikt is, bijvoorbeeld indien
de toekenning voor TVL Q1 en Q2 samen € 1.600.000 is. Dan zal in dit voorbeeld het
winkelconcern een afgetopte toekenning voor de TVL Q3 krijgen van € 200.000, waarmee
de totale toekenning niet boven het staatssteunplafond komt.

Maatwerk door individuele betaalregelingen

Bij de definitieve vaststelling van de subsidie ontvangt 79% van de ondernemers geld.
Voor 4% van de ondernemers is het terug te vorderen bedrag lager dan € 500 en scheldt
RVO het bedrag kwijt. Ongeveer 17% moet het ontvangen voorschot, helemaal (11%) of
deels (6%) terugbetalen. Bijvoorbeeld als het omzetverlies lager is dan geschat of
beneden 30% komt. In dat geval komt de ondernemer niet meer in aanmerking voor de
TVL. RVO hanteert hierbij ruime terugbetaaltermijnen en past waar nodig maatwerk toe.

Zoals uw Kamer eerder geïnformeerd3 is, evalueert RVO het maatwerk van terugbetaalschema’s regelmatig met de ondernemer,
om wijzigende omstandigheden mee te kunnen nemen. RVO, de Belastingdienst en UWV hebben
regelmatig overleg om vroegtijdig problemen in terugbetalingen te signaleren.

RVO spant zich in om ondernemers tijdig en op maat te helpen. Zo kijkt RVO of een
ondernemer meerdere terugbetaalverzoeken heeft uit verschillende TVL vaststellingen.
Dat kan behoorlijk optellen. Als een ondernemer bijvoorbeeld van drie TVL-periodes
geld moet terugbetalen en dit bedrag is hoger dan € 20.000, dan neemt RVO contact
op met de ondernemer en bespreekt de mogelijkheden. Deze vorm van maatwerk en nabellen
moet voorkomen dat ondernemers klem komen te zitten.

Maatwerk bij bijzondere gevallen

Zoals uw Kamer eerder is geïnformeerd4, heeft RVO een uiterst vangnet ingericht voor ondernemers die door uitzonderlijke
omstandigheden niet aan de subsidievoorwaarden kunnen voldoen. Hiervoor komt de bijzondere
gevallen procedure en -commissie in actie. Deze commissie beoordeelt op basis van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of vanwege bijzondere omstandigheden kan worden
afgeweken van de regels omdat de nadelige gevolgen van een besluit onevenredig zouden
zijn in verhouding tot het met het besluit te dienen doel.

Van de 448 bijzondere gevallen zijn er inmiddels 415 afgerond, het merendeel is via
de bestaande uitvoeringsprocessen opgelost. Er zijn 33 zaken die meer maatwerk nodig
hebben, 23 hiervan zijn langs de commissie bijzondere gevallen gegaan en naar de overige
10 zaken wordt verder onderzoek gedaan. 9 van de 23 zaken zijn door de commissie bijzondere
gevallen gehonoreerd en bij 2 zaken zijn alternatieve oplossingen aangedragen.

Bezwaar en beroep

Ondernemers kunnen tegen elk TVL-besluit (toekenning of afwijzing van de verlening
en de vaststelling) bezwaar aantekenen. In onderstaande tabel wordt er een kort overzicht
van de cijfers gegeven. RVO spant zich in de bezwaarprocedure maximaal in om het bezwaar
van de klant met alle zorgvuldigheid te behandelen en daarbij waar mogelijk meer maatwerk
te bieden.

Periode

Aantal besluiten

Aantal bezwaren

Afgehandelde bezwaren

In behandeling

Totaal

Ca. 450.000

13.106 (3%)

5.6781

7.419

TVL 1

Ca 85.000

2.895 (3%)

2.039

856

TVL Q4 2020

Ca 155.000

4.676 (3%)

2.329

2.347

TVL Q1 2021

Ca 145.000

4.531 (3%)

1.282

3.249

TVL Q2 2021

Ca 56.000

1.004 (2%)

28

976

X Noot

1

53% deels toegekend en besluit herzien.

RVO heeft extra capaciteit ingezet om de bezwaren binnen de wettelijke termijnen te
kunnen afhandelen en probeert de capaciteit uit te breiden. Inmiddels is ongeveer
de helft van de juridische afdeling van RVO voltijds bezig met het afhandelen van
de bezwaren in de TVL.

Wanneer een bezwaar wordt afgewezen, kan een ondernemer in beroep bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Het CBb heeft inmiddels 278 beroepen ontvangen
waarvan er 108 zijn afgehandeld. Uitspraken in beroepszaken werken door in de uitvoeringspraktijk
van de TVL. Zo dient RVO in individuele gevallen onderzoek te doen naar de werkelijke
hoofdactiviteit van de ondernemer.

In de vorige voortgangsrapportage is aangegeven dat RVO het ambtshalve vaststellen,
op basis van gegevens van die zij krijgt van de Belastingdienst, van de TVL 1 definitief
– inclusief bezwaar en beroepstermijnen – zal zijn afgerond voor het eind van 2021.
Dat moet ik bijstellen. De verwachting is dat de bezwaren en vooral de beroepsprocedures
nog kunnen doorlopen tot halverwege 2022.

Voortgang Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O)

Effectiviteit van het systeem van risicobeheersing

In voorgaande voortgangsrapportages is uw Kamer geïnformeerd over het uitgebreide
systeem van risicobeheersing om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van de regeling
zoveel mogelijk te beperken.

Kort samengevat worden in de TVL alle aanvragen 100% geautomatiseerd gecontroleerd,
onder andere met (omzet)gegevens van de Belastingdienst. Direct na aanvraag begint
de eerste toetsing op grond van een aantal basiscriteria, zoals de omzetdervingsdrempel.
Aanvragen die niet aan de basiscriteria voldoen, krijgen een afwijzing. De overige
aanvragen gaan door het risicomodel. Aan de hand van risico-indicatoren worden alle
ontvangen aanvragen gewogen op complexiteit en het risico op M&O. Daarmee krijgt een
aanvraag een hoog, midden of laag risicoprofiel toegekend. RVO-medewerkers controleren
alle aanvragen met een hoog risico en een deel van de midden risico-aanvragen handmatig,
voordat een voorschot wordt verleend. Aanvragen met een laag risicoprofiel handelt
RVO grotendeels geautomatiseerd af. Hetzelfde proces wordt doorlopen bij de vaststelling
van de subsidie.

 

TVL 1

TVL Q4

TVL Q1

TVL Q2

Ontvangen aanvragen

47.669

90.496

114.044

63.276

Aanvragen in het risicomodel

43.000

84.000

107.000

61.000

Laag risico

71%

71%

61%

54%

Midden risico

10%

5%

2%

3%

Hoog risico

19%

24%

37%

43%

Het aandeel aanvragen met een hoog risico neemt toe, met name door de steeds hogere
(cumulatieve) bedragen. Daarnaast maakt RVO bij het bepalen van het risicoprofiel
gebruik van haar toenemende ervaring over de eerdere periodes. Denk hierbij aan ondernemers
die in eerdere periodes zijn afgewezen, hun aanvraag hebben ingetrokken, onderdeel
zijn van een groep, het staatsteunplafond bereiken of waar misbruik of oneigenlijk
gebruik is geconstateerd. In TVL 1 heeft RVO 19% van de aanvragen handmatig gecontroleerd
bovenop de geautomatiseerde controle, voordat het voorschot werd verleend. Bij TVL Q1 2021
groeide dat aandeel naar ruim 37% en voor TVL Q2 2021 was dat circa 43%. Bij hoog
risico aanvragen is in enkele gevallen sprake van misbruik of oneigenlijk gebruik,
maar menselijke inzet is vooral noodzakelijk om er voor te zorgen dat een aanvraag
niet zomaar wordt afgewezen en dat een ondernemer krijgt waar hij recht op heeft.

Stand van zaken M&O

Kenmerk

TVL 1 (Q3 2020)

TVL Q4 2020

TVL Q1 2021

TVL Q2 2021

Subsidie toegekend

€ 556 mln.

€ 1.200 mln.

€ 2.400 mln.

€ 1.080 mln.1

Ontvangen aanvragen

47.669

90.496

114.044

63.276

Afgewezen/Ingetrokken

5.112

(11%)

10.718

(12%)

14.199

(12%)

3.296

(5%)

Aanvullende handmatige controles voorschot

8.906

21.167

37.720

18.994

Aanvullende handmatige controles vaststelling

7.362

14.456

-

-

Intrekking subsidie na constatering M&O

435

1.524

23

2

Aangiftes

457

2.892

614

13

Bedrag terug te vorderen vanwege M&O

€ 14 mln.

€ 87 mln.

€ 3 mln.

€ 0,088 mln.

X Noot

1

In TVL Q2 2021 staat nog € 800 mln. aan aanvragen open ter beoordeling).

Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving

Bij misbruik doet RVO altijd aangifte van strafbare feiten. Ook bij pogingen tot misbruik
doet RVO aangifte. Daarnaast stelt RVO de risicomodellen en procedures voortdurend
bij op basis van voortschrijdend inzicht, om pogingen tot misbruik te kunnen voorkomen.
Hierdoor neemt het aantal subsidies dat is ingetrokken na geconstateerd misbruik sinds
TVL Q4 2020 af. Het aantal aangiftes dat RVO doet bij pogingen van misbruik neemt
in verhouding juist toe, omdat pogingen tot misbruik of oneigenlijk gebruik steeds
beter worden herkend.

In het geval dat misbruik wordt geconstateerd na het uitbetalen van een voorschot
start het proces van bestuursrechtelijke handhaving. Als terugbetaling na sommatie
uitblijft en de wettelijke termijnen zijn verstreken, geeft RVO opdracht aan de gerechtsdeurwaarder
om via de rechtbank een executoriaal beslag op de aangetroffen banktegoeden en bezittingen
te leggen. Dit is tot op heden in 1.442 gevallen gebeurd, voor een verleend subsidiebedrag
van € 83 miljoen.

In totaal is er in alle TVL-openstellingen op € 5,3 miljard aan uitgekeerde subsidies
voor € 104 miljoen aan subsidiegelden onterecht uitbetaald vanwege geconstateerd misbruik
en oneigenlijk gebruik (1,9%). Van die € 104 miljoen is tot op heden € 8,5 miljoen
terugontvangen (8%).

Tot slot de samenhang in complexiteit

De TVL bestaat inmiddels uit vijf openstellingen, diverse opslagen, modules, een gerelateerde
startersregeling, 330.000 aanvragen, waarvan 280.000 toegekend voor € 5,3 miljard,
maar ook ruim 10.000 bezwaar en beroepszaken. Met de TVL zijn 150.000 ondernemers
geholpen om door een zeer moeilijke periode heen te komen. Waarbij we zoveel mogelijk
ondernemers zo snel mogelijk hebben geholpen. We realiseren ons ook dat ondernemers
soms langer op hun subsidie hebben moeten wachten en sommige ondernemers wachten helaas
nog. De afronding van de vaststellingen van de TVL-subsidies, de beoordeling van complexe
gevallen en de continue inspanning om M&O te voorkomen en onterecht uitgekeerde gelden
terug te krijgen, zal ook de komende jaren veel vragen van RVO. De afronding van de
verschillende TVL-openstellingen zal tot nog ten minste 2023 lopen, waarbij RVO er
in de huidige situatie naar streeft om voor het einde van 2022 circa 90% van alle
verleende subsidies definitief vastgesteld te hebben.

De volgende voortgangsrapportage ontvangt u in het eerste kwartaal van 2022.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, S.A. Blok