Brief regering : Resultaten evaluatieonderzoek PPS-toeslagregeling

Nr. 101 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2021

Met de PPS-toeslagregeling regeling stimuleert het kabinet sinds 2013 investeringen
van private partijen in onderzoek en innovatie binnen publiek private samenwerkingsverbanden.
De tussenevaluatie1 van deze regeling is in 2016 uitgevoerd. Dit jaar heb ik deze regeling opnieuw laten
evalueren teneinde te bepalen of de regeling doelmatig en doeltreffend is. Ik geef
hiermee ook invulling aan de verplichting om beleidsinstrumenten tenminste eens in
de vijf jaar te evalueren. Deze evaluatie zal door het nieuwe kabinet worden meegenomen
in de besluitvorming in 2022 over de voortzetting van de regeling en eventuele aanpassingen
eraan. Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport aan dat is opgesteld door het onderzoeks-
en adviesbureau Dialogic2.

Ik ben zeer verheugd dat de onderzoekers concluderen dat de regeling zichzelf heeft
bewezen als een doeltreffend en doelmatig instrument om de samenwerking tussen private
en publieke partijen te bevorderen. Hiermee geeft de regeling door middel van het
stimuleren van investeringen in onderzoek binnen publiek-private samenwerking (PPS)
en vraagsturing door private partijen invulling aan het Missiegedreven Topsectoren-
en Innovatiebeleid (MTIB)3. In deze brief licht ik kort de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de
onderzoekers toe. Het is aan het volgende kabinet om op die basis eventuele verdere
beleidsconclusies te trekken.

Voor meer achtergronden over de werking van deze regeling, de onderzoeksvragen van
de evaluatie en de aanpak ervan verwijs ik u naar de betreffende bijlage4. In deze brief heb ik ook een aantal concrete voorbeelden opgenomen van projecten
die tot stand zijn gekomen dankzij deze regeling.

Conclusies

De onderzoekers concluderen dat de regeling doeltreffend is aangezien deze in de evaluatieperiode
2016–2020 naar schatting heeft geleid tot jaarlijks circa 83 miljoen euro aan additionele
private bijdragen in onderzoek en ontwikkeling. Per euro besteed aan deze regeling
wordt naar schatting 0,5 euro additionele private bijdrage aan PPS gerealiseerd. Hiermee
wordt bijgedragen aan de doelstelling dat 2,5% van het bnp aan R&D wordt uitgegeven.

Tussen 2013 en 2019 zijn in totaal 2.252 projecten binnen privaat-publieke samenwerkingsverbanden
tot stand komen. Hieraan hebben in totaal 2.453 bedrijven en 236 kennisinstellingen
deelgenomen. Van de bedrijven was 70 procent afkomstig uit het mkb, wat neerkomt op
circa 1.700 bedrijven. Ten opzichte van het totaal van circa 20.000 mkb-bedrijven
dat gebruik maakt van de WBSO5 is dit relatief beperkt. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de regeling slechts
relevant is voor een beperkt deel van het mkb. Het gaat immers primair om mkb waarbij
het verdienmodel sterk leunt op onderzoek en kennis, die een tijdshorizon van meerdere
jaren hanteren, en die kapitaalkrachtig genoeg zijn om in dergelijke samenwerkingen
te investeren. 30 procent van de deelnemende bedrijven waren grootbedrijven. Dat is
ongeveer 23 procent van het totaal aantal grootbedrijven. Zij leveren 71 procent van
de private bijdragen. De onderzoekers concluderen dan ook dat het grootbedrijf substantieel
sterker participeert binnen de regeling in vergelijking met het mkb.

De PPS-toeslag die is toegekend is in deze periode sterk gegroeid van een bedrag van
40 miljoen euro in 2013 oplopend tot bijna 150 miljoen euro in 2019. In deze periode
is in totaal 654 miljoen euro aan PPS-toeslag ingezet op de PPS-projecten. De private
bijdragen aan deze projecten bedroegen 1,67 miljard euro. De totale financiële omvang
van alle PPS-projecten in deze periode komt hiermee op 2,32 miljard euro. Dankzij
de genoemde additionaliteit van 0,5 euro per euro verleende PPS-toeslag zijn de private
bijdragen naar schatting dus ruim 300 miljoen euro hoger uitgevallen dan zonder de
regeling.

Smartroof 2.0. Het innovatieve blauwgroene dak

In dit project is door publieke en private partijen in gezamenlijkheid onderzocht
of opgevangen hemelwater op stedelijke daken gebruikt kan worden om te koelen, om
daarmee het stedelijk hitte-eiland effect te lijf te gaan. Het nieuwe ontwikkelde
daksysteem Smartroof 2.0 zorgt voor maximale koeling, houdt water vast en is toch
licht in gewicht. Door gebruik te maken van een waterbergende fundering met speciale
vezelkolommen, wordt het water dat op het dak valt vastgehouden. Vervolgens wordt
het via capillaire werking weer vrijgegeven zodra de beplanting dit nodig heeft. Met
deze oplossing kunnen de planten gedurende lange tijd het water benutten om te verdampen
en werken planten mee aan de strijd tegen hittestress. Bovendien geeft het blauwgroene
dak een enorme boost aan de biodiversiteit. De samenwerkingspartners in dit project
zijn Topsector Water & Maritiem, Bureau Marineterrein Amsterdam, Drain Products Europe
BV, KWR Water Research Institute, Ingenieursbureau Amsterdam, Waternet en Aedes Real
Estate.

De regeling heeft er aan bijgedragen dat de samenwerking tussen kennisinstellingen
en private partijen is verbeterd. Hierdoor draagt het kabinet bij aan het valoriseren
van de kennisbasis in Nederland en het verbeteren van de prestaties van bedrijven
en kennisinstellingen. Daarnaast is geconstateerd dat de regeling, naast het directe
mechanisme van de financiële prikkel, ook via een «niet-financiële» route tot meer
onderzoek in PPS-verband leidt. De regeling zorgt namelijk voor een hoger bewustzijn
van de potentiële meerwaarde van PPS bij zowel kennisinstellingen als private partijen.

Daarbij zijn kennisinstellingen zich bewuster geworden van de meerwaarde en behoeftes
van het private veld. Hierdoor zijn ze in staat om hun onderzoeksactiviteiten beter
op de behoeften van bedrijven te richten en zij initiëren dan ook vaak de PPS-samenwerking.
Doordat partijen binnen een netwerk samenwerken in PPS-verband kan men elkaar ook
in de toekomst beter vinden en sneller waardevolle samenwerkingsverbanden inrichten.
Er kan dus gesproken worden van een «vliegwieleffect». Hierbij is de financiële prikkel
in eerste instantie de dominante prikkel, waardoor vervolgens door het inzicht in
het nut van samenwerking en een uitbreiding van het netwerk meer PPS tot stand komt.
Dit wordt geïllustreerd door de circa 400 jaarlijkse nieuwe deelnemers, afkomstig
vanuit zowel het bedrijfsleven als de kennisinstellingen.

Precisie geneeskunde voor meer zuurstof (P4O2)

De kwaliteit van leven van patiënten met chronische longaandoeningen zoals astma,
COPD en longkanker kan en moet beter. Het Nederlandse publiek-private consortium «Precisie
geneeskunde voor meer zuurstof (P4O2)» startte in 2021 onderzoek naar fundamentele
verbeteringen in preventie en behandeling van mensen met longziekten. Amsterdam UMC
leidt dit P4O2-onderzoek met een budget van ruim 14,5 miljoen euro. Het P4O2-consortium
onderzoekt met gezonde proefpersonen, met personen die een Covid-19 infectie doormaakten
en personen met COPD welke factoren het risico op de ontwikkeling en verergering
van een chronische longziekte vergroten. Aangesloten bedrijven analyseren bijvoorbeeld
met innovatieve beeldanalysetechnieken en artificiële intelligentie (AI) CT-scans
om zodoende signalen van vroege longschade te definiëren en identificeren. Nadrukkelijk
wordt door P4O2 ook de leefomgeving van deze deelnemers aan het onderzoek gedetailleerd
in kaart gebracht.

De onderzoekers hebben echter ook geconcludeerd dat de uitvoering en het gebruik van
de regeling complex is. Hierdoor zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten
met 6 procent ten opzichte van het budgettaire belang relatief hoog. Dit wordt veroorzaakt
door de variëteit aan concepten binnen de regeling, de verschillende wijzen waarop
de Topconsortia voor Kennis en Innovatie

(TKI’s)6 de toeslag inzetten, en de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden verdeeld zijn
tussen de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de TKI’s. Dit maakt het
tevens moeilijk om cross-sectorale projecten tussen de TKI’s op te zetten. Dit leidt
tot het oordeel van de onderzoekers dat de regeling redelijk tot matig microdoelmatig
is. De onderzoekers geven daarbij aan dat dit ook gedeeltelijk kan worden toegeschreven
aan de complexe governance van het MTIB.

De onderzoekers concluderen ondanks deze complexiteit wel dat de regeling macrodoelmatig
is. De baten zijn tegen relatief redelijke kosten tot stand gekomen. De regeling is
in staat gebleken de inzet op PPS te versterken en de private bijdrage hierin te vergroten.

In het rapport plaatsen de onderzoekers de regeling ook in de context van het MTIB.
Ze observeren daarbij dat er zorgen zijn ontstaan naar aanleiding van de introductie
van het MTIB. Hierdoor zou het minder transparant zijn geworden waar binnen de regeling
nu exact wel of niet op gestuurd wordt en waar de wensen en eisen liggen van verschillende
partijen (met name overheid en TKI’s). De Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA’s)7 onder het MTIB hebben volgens de onderzoekers de verwachting gewekt dat er actiever
top-down wordt gestuurd op de richting van het onderzoek dat in PPS-verband wordt
uitgevoerd. Dit strookt niet met wat de regeling in essentie beoogt. De onderzoekers
constateren dat dit kritische geluid op de rol van de regeling binnen het bredere
MTIB met name lijkt te komen van partijen, die wél essentieel zijn voor het behalen
van de missie-doelstellingen, maar niet centraal staan binnen de kaders van de regeling.
De meeste direct betrokkenen bij de PPS-toeslagregeling zien de regeling nog steeds
primair als het instrument dat het was bij de invoer van het topsectorenbeleid, namelijk
een instrument om meer PPS tot stand te laten komen (binnen de kaders van de TKI’s
en KIA’s) en om private partijen een stem te geven bij het programmeren van (een deel
van het) onderzoek en ontwikkeling bij kennisinstellingen.

Het kabinet hecht grote waarde aan het uitgangspunt van de regeling, namelijk dat
de private investeringen de hefboom zijn waarlangs toeslag wordt gegenereerd en daarmee
leidend zijn voor de inzet op nieuwe PPS’en. Ik wil hier echter benadrukken dat dit
altijd plaatsvindt binnen de kaders die door het MTIB en de KIA’s worden gesteld.
De middelen uit de PPS-toeslagregeling zijn daarom ook als zodanig ingebracht in het
Kennis en Innovatie Convenant (KIC)8 voor 2020–2023. De projecten die onder de regeling mogelijk worden gemaakt, dragen
daarom altijd bij aan het realiseren van de missies onder het MTIB. Dit wel op de
terreinen waar private partijen willen investeren in PPS. Omdat een evaluatie van
het MTIB niet het doel van dit onderzoek is, zal ik hier in deze brief niet nader
op ingaan. U ontvangt later dit jaar een brief over de voortgang van het MTIB en het
KIC.

Partnership for Cyber Security Innovation (PCSI)

Het Partnership for Cyber Security Innovation (Externe link:www.pcsi.nl) is een onderzoeks- en
innovatieprogramma dat de verbetering van cyber security tot doel heeft. Het project
kijkt in het bijzonder naar oplossingen om de maatschappij en de deelnemende partijen
weerbaarder te maken tegen cyber dreigingen. Hierdoor zijn de partners in het project
voor de langere termijn beter voorbereid op nieuwe dreigingen van cyber security.
Het cyber security innovatie ecosysteem wordt hiermee versterkt. Binnen het project
is onder andere «self-healing security» software ontwikkeld die beschermt tegen cyber
aanvallen die nu door ABN-AMRO als eerste wordt toegepast. Ook worden «early warning»
systemen ontwikkeld tegen cyber aanvallen van binnenuit een organisatie. Dit project
is een samenwerkingsverband van TNO, ABN-AMRO, ING, Achmea en De Volksbank.

Aanbevelingen

Het rapport geeft diverse aanbevelingen om de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de regeling te verbeteren, waarvan sommigen de komende periode nader zullen worden
onderzocht. Op deze plaats licht ik deze kort toe, maar nadere besluitvorming hierover
is aan een volgend kabinet.

De onderzoekers bevelen op de eerste plaats aan om voorzichtig te zijn met het doorvoeren
van wijzigingen in de regeling. Het kabinet herkent deze aanbeveling en ziet dat stabiliteit
van de regeling belangrijk is om samenwerkingsverbanden voor langere termijn aan te
gaan. Deze evaluatie geeft ook niet direct aanleiding om de regeling fundamenteel
te herzien. Nadere besluitvorming hierover is uiteraard aan een volgend kabinet.

De onderzoekers doen ook de aanbeveling om meer uniformiteit in de uitvoering, werkwijzen
en eisen van de regeling door de TKI’s te brengen. Dit zal het onder andere makkelijker
moeten maken om cross-sectorale projecten op te zetten die aansluiten op de maatschappelijke
thema’s. Dit hangt ook nauw samen met de aanbeveling om meer formele uitvoerende taken
bij RVO te beleggen. Het uitgangspunt van deze aanbeveling is om iedere speler op
zijn sterktes in te zetten: RVO op de formele (uitvoerings-)aspecten, en de TKI’s
op de inhoudelijke programmering en het contact en interactie met de achterban. Ook
zouden de administratieve lasten bij de deelnemende bedrijven en kennisinstellingen
verminderd kunnen worden. Betere communicatie door de betrokkenen over de doelstellingen
en werking van de regeling kan daarbij ook helpen om de door gebruikers ervaren complexiteit
te verminderen. Ik zal met de betrokken actoren in gesprek gaan om te verkennen op
welke wijze invulling kan worden gegeven aan deze aanbevelingen. Een volgend kabinet
kan vervolgens op basis hiervan nadere keuzes maken.

De onderzoekers bevelen ook aan om meer mkb-bedrijven gebruik te laten maken van de
regeling. Zoals eerder opgemerkt is de regeling slechts relevant is voor een beperkt
deel van het mkb. Het betreft bedrijven waarbij het verdienmodel sterk leunt op onderzoek
en kennis, die een tijdshorizon van meerdere jaren hanteren, en die kapitaalkrachtig
genoeg zijn om in dergelijke samenwerkingen te investeren. Hoewel de deelname van
mkb met dit profiel aan de regeling aanzienlijk is, bestaat er naar verwachting nog
wel een relevante groep mkb die nog maar beperkt aansluiting heeft gevonden bij de
regeling. Ik zal met de TKI’s het gesprek aangaan over een goede toegang voor het
relevante mkb, onder andere door het blijvend inzetten van de mogelijkheden tot het
organiseren van netwerkactiviteiten en door een optimale inzet van innovatiemakelaars.
Voor het bredere mkb dat wil innoveren zijn andere instrumenten, zoals de Mkb-innovatiestimulering
Regio en Topsectoren (MIT)9 regeling, meer geëigend.

De kern van de regeling is dat de private investeringen de hefboom zijn waarlangs
de PPS-toeslag wordt gegeneerd. De TKI’s zullen zich samen met private partijen en
kennisinstellingen daarom ook altijd maximaal inspannen om zoveel mogelijk private
investeringen te genereren, binnen het beschikbare middelen. Er kunnen daarnaast ook
specifieke aanpassingen aan de regeling worden gedaan om meer PPS-toeslag te genereren.
De onderzoekers suggereren dat extra private investeringen zouden kunnen worden opgevoerd
door nieuwe doelgroepen zoals de Rijkskennisinstellingen (RKI’s). Ook kan meer PPS-toeslag
worden gerealiseerd door het verhogen van het ANBI-plafond10, het verhogen van het toeslagpercentage of het verruimen van de in-kind bijdragen.
De eventuele besluitvorming hierover laat ik aan een volgend kabinet vanwege de budgettaire
consequenties.

De aanbeveling om de instrumentenmix binnen het MTIB goed tegen het licht te houden,
en hoe de PPS-toeslagregeling zich daartoe verhoudt, moet in breder perspectief bezien
worden. Zoals aangegeven is het kabinet voornemens om u later dit jaar een brief te
sturen met daarin een terugblik op de resultaten van de eerste 2 jaar van het MTIB
en een vooruitblik naar de komende jaren. In deze brief zal ook nader worden zal ingaan
op de instrumentenmix binnen het MTIB, en de plaats van de PPS-toeslagregeling daarbinnen.

Tot slot

Gegeven de positieve uitkomst van deze evaluatie zie ik nu geen aanleiding de regeling
fundamenteel te herzien. De regeling doet wat hij moet doen: het stimuleren van private
investeringen in publiek onderzoek, het bevorderen van samenwerking tussen kennisinstellingen
en private partijen en het tot stand brengen van oplossingen voor maatschappelijke
uitdagingen. Hierbij kunnen de aanbevelingen van de onderzoekers om de regeling verder
te verbeteren in overweging worden genomen. De regeling zal in zijn huidige vorm in
2022 voortgezet worden. Het is echter aan het volgende kabinet om beleidsconclusies
te trekken ten aanzien van het continueren en waar nodig aanpassen van de regeling
vanaf 2023.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok