Brief regering : Voortgang Nationaal Strategisch Plan in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid 2023-2027

Nr. 298
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2021

Dit najaar staan we voor een aantal belangrijke beslissingen die bepalend zijn voor
de toekomst van de landbouw in Nederland. Om de sector toekomstbestendig te maken,
te kunnen voldoen aan Europese verplichtingen en tegemoet te komen aan de uitdagingen
van de Green Deal, de Boer-tot-Bord strategie, de Europese Biodiversiteitstrategie
en het Klimaatakkoord is een omslag nodig. Tegelijk moeten we oog houden voor de leefbaarheid
van een vitaal platteland en voedselzekerheid. Het GLB-NSP voor 2023–2027 speelt hier
een belangrijke rol in. Het concept NSP zal de komende maanden zijn beslag moeten
krijgen gezien de deadline voor indiening in Brussel uiterlijk eind december 2021.

De daarvoor benodigde helderheid over de Europese kaders is inmiddels grotendeels
verkregen. Na een politiek akkoord over de drie nieuwe GLB-verordeningen zijn deze
eind juli door het voorzitterschap van de Raad naar het Europese Parlement gestuurd
met oog op definitieve besluitvorming in oktober of november. De Europese Commissie
bereidt nog wel secundaire wetgeving voor waarover lidstaten en deels ook het Europees
Parlement besluiten dienen te nemen.

Met deze brief wil ik uw Kamer informeren over de stand van zaken en betrekken bij
de dilemma’s en de keuzen die te maken zijn. Uw Kamer heeft daarvoor ook op 29 juni
de publieksversie met de hoofdlijnen van het NSP ontvangen (Kamerstuk 28 625, nr. 294) en onlangs het WUR-rapport «Naar een doeltreffend en doelmatig Nationaal Strategisch
Plan» (Kamerstuk 28 625, nr. 297).

Inleiding

De landbouw speelt een belangrijke rol bij grote duurzaamheidsuitdagingen zoals klimaat,
water-, bodem- en luchtkwaliteit, stikstof en biodiversiteit. Bij de aanpak van die
uitdagingen streef ik een integrale en gebiedsgerichte benadering na. Ik wil het GLB
inzetten om agrarische bedrijven toekomstbestendiger te maken en boeren belonen voor
maatschappelijke prestaties ten aanzien van die uitdagingen en zo bijdragen aan het
verbeteren van de kwaliteit van lucht, bodem, water en de aanpak van klimaatverandering
en het herstel van biodiversiteit. Subsidies worden meer dan voorheen gericht ingezet
om agrariërs die zich inspannen om de omslag te maken naar een nieuw soort landbouw
te belonen en te stimuleren. Dat is in lijn met de Nederlandse inzet bij de Brusselse
onderhandelingen over de hervorming van het GLB om meer het accent te leggen op doelgerichte
betalingen voor investeringen in klimaat en leefomgeving en minder op basisinkomenssteun,
en met de motie van het lid Tjeerd de Groot om het belastinggeld te besteden aan de
beloning van boeren en aan doelen waar alle Nederlanders iets aan hebben (Kamerstuk
21 501-32, nr. 1321).

Het motto van het Nederlandse Strategisch Plan «Het GLB gaat toekomstbestendig boeren
beter belonen» past daarbij. Alle doelen moeten in samenhang aan de orde komen, afhankelijk
van de behoeften van de lidstaat. Daarin is de lidstaat niet helemaal vrij, het GLB
kent een aantal Europese vereisten. Bovendien heeft de Europese Commissie aan elke
lidstaat een aantal aanbevelingen gedaan met het oog op de doelen en verwacht zij
dat lidstaten zich die aanbevelingen ter harte nemen (Kamerstuk 28 625, nr. 288). Anders dan voorheen zal in het nieuwe GLB de lidstaat vooral afgerekend worden
op het leveren van prestaties. Het kabinet is voorstander van dit nieuwe model.

Het GLB is geen normerend of regulerend instrument, maar een subsidiekader1. Deelname aan het GLB is vrijwillig voor de boer. Met de subsidies en de daaraan
verbonden voorwaarden wordt getracht de gewenste transitie naar toekomstbestendig
boeren en kringlooplandbouw te bevorderen. Er is daarin een delicate balans tussen
de ambitie van het beleid en de aantrekkelijkheid voor de boer om mee te doen: mochten
de voorwaarden te weinig ambitieus zijn, dan zal de bijdrage aan de beleidsdoelen
te beperkt blijven en het GLB als subsidie-instrument niet doeltreffend zijn. En andersom,
als de van de boeren gevraagde inzet te hoog is en de kosten-batenbalans voor de boeren
negatief uitpakt, zullen zij niet deelnemen (en worden de beleidsdoelen ook niet bereikt).
Daarbij moet er ook aandacht zijn voor zekerheid zodat boeren vooruit kunnen plannen
en bouwen aan een toekomstbestendig verdienmodel: rendabel, duurzaam en inpasbaar
in het boerenlandschap.

Financiële kaders

Voor de keuzen in het NSP zijn uiteraard de beschikbare middelen en de regels die
daarvoor gelden zeer relevant. De budgetten voor het GLB voor de periode 2021–2027
zijn door de Europese Raad en het Europees Parlement vastgesteld in het Meerjarig
Financieel Kader. Voor Nederland is jaarlijks beschikbaar: 717 mln euro uit ELGF (eerste
pijler) en 73,3 mln euro uit het ELFPO (tweede pijler). Dat is 5%, respectievelijk
15% lager dan het gemiddelde voor het GLB 2014–2020. Er is enige flexibiliteit tussen
de pijlers. Maximaal 25% van het eerstepijlerbudget mag worden overgeheveld naar de
tweede pijler; aanvullend mag nog 15% overgeheveld worden, mits dat besteed wordt
aan klimaat- en leefmilieu-interventies in de tweede pijler. Ook overheveling van
ELFPO naar ELGF is overigens mogelijk; bepaalde landen met een relatief groot tweedepijlerbudget
maken daar gebruik van. Voor Nederland is dat geen optie, omdat de ambitie op het
gebied van leefomgeving en klimaat op basis van de strategischplanverordening (SPV)
niet omlaag mag gaan (no back sliding).

De SPV), die in Europa is vastgesteld, kent een aantal voorschriften voor de allocatie
van de budgetten. Zo is er een oormerkingspercentage overeengekomen van minimaal 25%
van de eerste pijler (na overheveling) voor ecoregelingen voor klimaat, leefomgeving
en dierenwelzijn. Er zijn flexibiliteitsbepalingen in 2023–2024, die beperkt ook gelden
in 2025–2026 om onbenutte middelen te voorkomen. Een lagere besteding aan ecoregelingen
moeten wel later in de looptijd van het NSP gecompenseerd worden.

Het akkoord omvat ook een verplichte herverdeling van 10% van de directe betalingen
ten faveure van kleinere boeren. Dit heeft geen invloed op de omvang van het budget
voor de inkomenssteun, wel op de verdeling ervan. Een bedrag ter grootte van minimaal
3% van het eerstepijlerbudget moet worden besteed aan specifieke steun aan jonge boeren
via eerste- of tweedepijlerinterventies, waarbij investeringen (tweede pijler) voor
de helft mee mogen tellen.

Het oormerkingspercentage voor interventies in de tweede pijler gericht op klimaat
en leefomgeving (via Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer, gebieden met natuurlijke
of wettelijke beperkingen en biologische landbouw) is verhoogd van 30 naar 35%. Voor
Nederland lijkt dat minder relevant, aangezien Nederland met ongeveer 60% nu al ruim
boven dit percentage zit. Aandachtspunt is wel dat de Commissie ook het no-backsliding principe hanteert en er op toe zal zien dat in de inzet op klimaat en leefomgeving
in de tweede pijler in het NSP minstens zo groot is als in de transitieperiode 2021–2022.
Verder blijft het reeds bestaande minimum van 5% van de tweede pijler voor Leader
gelden. Dat zijn lokale initiatieven waaraan boeren en andere partijen kunnen deelnemen.
Er zijn ook maximum percentages, zoals voor technische bijstand (4% van de tweede
pijler), 3% van de eerste pijler voor sectorale steun aan andere sectoren dan groente
en fruit en voor vrijwillig gekoppelde steun in de eerste pijler (13%, plus 2% voor
eiwitgewassen).

Voor interventies in de tweede pijler die gefinancierd worden uit het toegewezen ELFPO-budget
is nationale cofinanciering verplicht. In het nieuwe GLB is de verhouding generiek
43% EU-bijdrage en 57% nationaal. Er geldt een uitzonderingen voor ANLb, gebieden
met wettelijke beperkingen, EIP (European Innovation Partnerships) en Leader (minimaal
20% nationaal). Middelen afkomstig van overheveling mogen zonder nationale cofinanciering
worden ingezet.

Inhoudelijke keuzen

Uit de voorlopige analyse van de GLB-doelstellingen en de SWOT analyse van de WUR
zijn 31 «behoeften» (opgaven) naar voren gekomen. Als prioritair zijn aangewezen de
uitdagingen op het gebied van klimaat en bodem, stikstof, water, biodiversiteit, landschap,
dierenwelzijn en de positie van de boer, financieel en in de keten. Deze behoeften
en prioriteiten sluiten aan bij de 14 aanbevelingen van de Europese Commissie voor
het strategische plan van Nederland. Uw Kamer heeft daarover mijn appreciatie op 26 april
2021 ontvangen (Kamerstuk 28 625, nr. 288). Om deze uitdagingen aan te gaan is er met provincies en waterschappen voor gekozen
om voor het NSP een focus uit te werken die zowel nadruk legt op biodiversiteit, milieu
en klimaat via de Groenblauwe Architectuur (GBA) als op innoveren en investeren om
verdienmodellen te ontwikkelen, gesteund vanuit het horizontale doel «modernisering»
(kennis).

WUR onderzoek

Op verzoek van het interbestuurlijke programmateam NSP heeft de WUR een onderzoek
uitgevoerd naar de effectiviteit en doelmatigheid van mogelijke invullingen van het
NSP. De WUR concludeert in haar rapport2 dat de belangrijkste opgaven voor de Nederlandse landbouw liggen op het gebied van
duurzaamheid: klimaat, milieu en biodiversiteit. Ook is een aantal scenario’s voor
de inzet van de middelen onderzocht. Om de doeleffectiviteit te vergroten wordt onder
andere geadviseerd om zoveel mogelijk een gebiedsgerichte aanpak te volgen. De duurzaamheidsdoelen
komen dan het meest binnen bereik. Dat geldt voor klimaat (veenweide), stikstof (bufferzones
Natura 2000-gebieden), biodiversiteit (habitats van soorten), ecosysteemdiensten en
water (verschillen in opgaven tussen stroomgebieden). Hierbij geeft de WUR een voorkeursscenario
aan waarin 30% van de eerstepijlermiddelen wordt overgeheveld naar de tweede pijler.

Voor de volledigheid treft uw Kamer ook aan het achtergrond rapport bij de SWOT (sterkte
zwakte) analyse die eerder aan uw Kamer verstuurd is (zie bijlage)3.

Ik deel de urgentie van de door de WUR benoemde ecologische opgaven. Het bevestigt
de eerder door het bestuurlijk overleg aangebrachte focus op groenblauwe architectuur
en op investeren en innoveren. Extra inzet op kennis en advies gericht op duurzaamheid
daarbij is belangrijk. Ik ben het met de WUR eens dat een gebiedsgerichte aanpak effectief
is voor de aanpak van urgente zaken als klimaat, stikstof en Natura2000. Hier past
maatwerk in de regio of in sectoren. Dat kan door gerichtere inzet van directe betalingen
in de eerste pijler, maar ook door extra inzet op ANLb, samenwerkingsprojecten en
interventies voor gebieden met wettelijke beperkingen (N2000 en KRW). Extra nationale
financiering ligt voor de hand, gelet op de omvang van deze opgaven. Het tweede WUR
scenario met 30% overheveling geeft daarbij bruikbare elementen, waarbij ik wil aanmerken
dat het belangrijk is dat boeren blijven meedoen aan het GLB.

Groenblauwe Architectuur (GBA)

De GBA steunt op de pilaren van de eerste pijler: conditionaliteiten (de voorwaarden
voor grondgebonden steun uit eerste en tweede pijler), ecoregelingen (eenjarige stimuleringsregeling)
en tweede pijlerinterventies als het (meerjarige) Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer
(ANLb) en samenwerkingsprojecten. Met een hogere conditionaliteit wordt het lastiger
om boeren te verleiden om mee te doen aan ecoregelingen of ANLb, omdat die qua ambitieniveau
immers verder moeten gaan dan de basisvoorwaarden van de conditionaliteit. Hier speelt
ook mee dat het over het algemeen effectiever is te belonen voor specifieke geleverde
diensten, dan «one-size-fits-all» deelnemingsvoorwaarden op te leggen via de voorschriften
van de conditionaliteit. Ten algemene is de koers voor het NSP dan ook de conditionaliteiten
laagdrempelig in te vullen, dicht bij de EU-voorschriften van de SPV.

Andere dilemma’s hebben betrekking op de effectiviteit van ecoregelingen die in de
eerste pijler zitten versus de tweedepijlerinterventies in generieke landsdekkende
opgaven en in gebiedsspecifieke opgaven. De eerstepijlermaatregelen moeten meer bijdragen
aan generieke verduurzaming op het gebied van bodem, water en gewasbescherming, waarbij
regionale accenten worden aangebracht. Voor sommige doelen als klimaat, herstel biodiversiteit
of regionale en gebiedsgerichte opgaven, ligt het voor de hand om die ook langs de
weg van de meerjarige tweedepijlerinterventies en samenwerkingsprojecten op te pakken.
Dit is ook in overeenstemming met het voornoemde WUR-advies.

Conditionaliteiten

Het in juni bereikte Europese akkoord bevat nieuwe minimale vereisten en uitzonderingen
daarop voor de Goede Landbouw- en milieuCondities (GLMC’s). In lijn met het bovenstaande
is mijn uitgangspunt om dicht bij de Europese baseline te blijven en te kijken met
welke invulling een grotere doeleffectiviteit mogelijk is, met daarbij voldoende ruimte
voor beloning van prestaties via bijvoorbeeld de ecoregelingen. Daarnaast zoek ik
naar consistentie met het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn. De invulling vergt ook overleg met de Europese Commissie.
Een aantal GLMC’s heeft in de Nederlandse situatie significante impact en kan tot
discussie leiden. Hieronder licht ik toe welke opties momenteel besproken worden.

• GLMC 2 (bescherming veengebieden en wetlands): gezien de rol die veenweidegebieden
spelen in de broeikasgasemissies en voor bijvoorbeeld weidevogels, ligt (ook vanuit
perspectief van de Europese Commissie) een effectieve invulling in de rede. Mogelijke
elementen zijn het respecteren van het peilbesluit, het uitsluiten van andere teelten
dan gras en natte teelten, en een ploeg- en omzetverbod voor blijvend grasland. Mijn
voorkeur gaat uit naar een combinatie van deze elementen, bijvoorbeeld handhaving
van het peilbesluit en het ploeg- en omzetverbod voor blijvend grasland. De precieze
implicaties hiervan moeten nog nader in beeld worden gebracht. Aangezien deze voorschriften
extra kosten met zich meebrengen, zou in de betreffende gebieden een hogere basisinkomenssteun
aan de orde kunnen zijn (via artikel 18.2 SPV).

• GLMC 4 (bufferstroken): in de SPV is opgenomen dat bufferstroken langs watergangen
3 meter breed moeten zijn. Er is een mogelijkheid voor onderbouwde uitzonderingen
voor gebieden met veel sloten. Dergelijke gebieden zijn in Nederland aan de orde,
maar daarbij zal Nederland zeker niet als één gebied beschouwd kunnen worden. Ik streef
hierbij uiteraard naar consistentie met de bufferstroken van het 7e Actieprogramma
Nitraatrichtlijn.

• GLMC 8 (gewasrotatie en diversificatie): in de verordening is opgenomen dat wisseling
van gewas tenminste jaarlijks op perceelsniveau moet plaatsvinden. Lidstaten mogen
onder bepaalde voorwaarden ook andere praktijken toestaan ter bevordering van de bodemkwaliteit,
waaronder gewasdiversificatie. Lidstaten mogen bedrijven uitzonderen van deze verplichting als zij op meer dan 75% van het subsidiabele
landbouwareaal blijvend grasland, productie van grassen of ander kruidachtig voeder
of gewassen onder water hebben, of wanneer zij maximaal 10 ha bouwland hebben. Voor
het NSP werd eerder overwogen om als voorwaarde op te nemen dat eenmaal per 4 jaar
een rustgewas geteeld moet worden. Omdat hierbij anders dan in de verordening wel
gespecificeerd wordt welke gewassen geteeld mogen worden, zou dit gezien kunnen worden
als een betere praktijk. We zullen echter moeten bezien of dit voldoende strookt met
de tekst van het akkoord. Een jaarlijkse gewaswisseling zou in bepaalde gebieden in
Nederland bezwaarlijk zijn en lijkt ook niet altijd noodzakelijk met het oog op de
bodemkwaliteit, bijvoorbeeld bij de teelt van granen. De invulling van GLMC 8 zal
nader moeten worden bezien en moeten worden besproken met de Europese Commissie. Ook
voor GLMC8 is goede afstemming met het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn belangrijk.
Zoals aangegeven in mijn brief over dit Actieprogramma (Kamerstuk 33 037, nr. 399) streef ik ernaar de overgang naar duurzame bouwplannen te stimuleren en te faciliteren
met het nieuwe GLB.

• GLMC 9a (niet productief areaal): in de Verordening is opgenomen dat een landbouwer
(a) minimaal 4% van zijn bouwland moet bestemmen als niet-productief areaal en landschapselementen,
met inbegrip van braakliggende grond. Landschapselementen kunnen bijvoorbeeld zijn
houtwallen en heggen, maar ook sloten. (b) Wanneer een landbouwer zich ertoe verbindt
ten minste 7% van zijn bouwland te wijden aan niet-productieve oppervlakten en kenmerken,
met inbegrip van braakliggende grond, dan kan daarvan het meerdere boven 3% via de
ecoregeling kan worden vergoed. (c) Daarnaast kan een landbouwer die tenminste 7%
van zijn bouwland aanmerkt als niet-productief areaal het meerdere boven 3% invullen
met vanggewassen of stikstofbindende gewassen, geteeld zonder gewasbeschermingsmiddelen.
Voor vanggewassen geldt een wegingsfactor van 0,3. Ook hier mogen lidstaten bedrijven waar minimaal 75% van het areaal grasland en dergelijke betreft
(zie GLMC 8) of met maximaal 10 ha bouwland uitzonderen. Ik overweeg om bij optie
(c) de invulling met vanggewassen in Nederland niet toe te staan, omdat het meetellen
van vanggewassen in de huidige vergroening heeft geleid tot greenwashing van bestaande
praktijken en daarmee niet tot meer biodiversiteit. Ook dit zal met de Europese Commissie
moeten worden besproken. Of bedrijven met veel grasland en dergelijke, of een bouwlandareaal
van maximaal 10 ha van GLMC 8 en 9a worden uitgezonderd, wil ik nader bezien. Uitgangspunt
moet zijn dat ieder bedrijf naar vermogen een eerlijke bijdrage levert aan de verduurzamingsopgave,
maar ook uitvoeringslasten spelen hierbij een rol.

Ecoregelingen

Ecoregelingen geven de mogelijkheid tot doelgerichte inzet van middelen, in tegenstelling
tot de basisinkomenssteun, om zo de transitie te versnellen. Het benutten van de flexibiliteit
en de samenhang van eerstepijlermaatregelen – stok versus wortel – zal de effectiviteit
van het GLB als subsidie-instrument doen vergroten voor het behalen van de LNV-opgaven
en de transitie naar kringlooplandbouw versnellen. In Nederland wordt momenteel gewerkt
aan één ecoregeling, welke landsdekkend beschikbaar wordt gemaakt middels een puntensysteem
voor klimaatmitigatie en bodem-, water- en landschapsopgaven (denk aan koolstofvastlegging,
bodemkwaliteit, waterkwaliteit, vermindering gewasbeschermingsmiddelen en basiskwaliteit
natuur). Bodem en klimaat zijn nauw verbonden. In het voorgenomen puntensysteem moet
de boer een minimaal aantal punten realiseren voor elk van de doelen biodiversiteit,
bodem, water, klimaat en landschap. Afhankelijk van het behaalde aantal punten wordt
er betaald op goud-, zilver- of brons-niveau. Met het puntensysteem is het ook mogelijk
om regionale accenten aan te brengen en biologische landbouw te belonen. Biologische
landbouw is «green by definition» en voldoet automatisch aan het niveau goud. Volgens
de WUR is een gebiedsgerichte invulling van het NSP het meest effectief en doelmatig.

In de afgelopen maanden hebben praktijkproeven plaats gevonden om te toetsen of de
ecoregeling zowel haalbaar in de praktijk als ambitieus en doeltreffend is (zie bijlage)4. Er werd met meer dan 100 boeren gesproken en aan de hand van hun bouwplannen bekeken
welke effect de ecoregeling heeft. In de bijlage treft uw Kamer een voorlopige lijst
van eco-activiteiten, waar nog verder aan gewerkt wordt5. De uitkomsten van deze proeven zullen worden verwerkt in de uitwerking van de regeling.
Een aandachtspunt daarbij is het vergroten van het aanbod van effectieve maatregelen
voor de akkerbouw. Bijgaand ontvangt uw kamer het rapport van 7 september jl. Daarmee
geef ik uitvoering aan de motie van het lid Van Campen van 24 juni 2021 (Kamerstuk
21 501-32, nr. 1310). De praktijkproeven zullen worden gecontinueerd om de ecoregeling verder te optimaliseren.

ANLb

Uit de evaluatie en de verkenning naar de verbreding van het ANLb blijkt dat het zich
bewezen heeft als effectief instrument en zich goed leent voor een gebiedsgerichte
aanpak (Kamerstuk 33 576, nr. 226). ANLb is één van succesvolle ervaringen waar het GLB-NSP op voort wil bouwen. Het
draagt bij het behalen van de EU Vogel- en Habitatrichtlijndoelen en de doelen van
de Kaderrichtlijn Water. De aanpak met de collectieven leent zich hier goed voor.
Om een groter doelbereik en effectiviteit te realiseren heb ik met provincies en waterschappen
afgesproken om in te zetten op uitbreiding van het ANLb areaal en de scope te verbreden
naar klimaat en water en daarin het programma Natuur (Verbeteren kwaliteit buiten
NNN / Natura 2000) mee te nemen. Dit vereist inzet van middelen die van de eerste
naar de tweede pijler overgeheveld worden, mede met het oog op het aanvalsplan Grutto
dat onderdeel wordt van het ANLb.

Aanvalsplan Grutto

Voor de NSP periode 2023–2027 heb ik samen met de provincies de ambitie uitgesproken
om voor de uitvoering van het Aanvalsplan Grutto in totaal € 69,5 miljoen beschikbaar
te stellen. Hiervoor voeg ik over de hele programmaperiode € 52,5 miljoen uit de overhevelingsmiddelen
toe aan het budget voor Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb). Mijn ambitie
is om ook voor de overige € 17 miljoen dekking te vinden. Hierover ga ik in overleg
met provincies en onderzoek ik de mogelijkheden om verbinding te leggen met lopende
programma’s.

Kennis, innovatie en digitalisering

Het Agrarisch Kennis- en Innovatie Systeem (AKIS), het nieuwe GLB-netwerk en digitalisering
worden samengevat onder de term «modernisering». Nieuw is dat er in Europa een grotere
nadruk gelegd wordt op kennis en innovatie en dat er in het NSP ambitieuzer op zal
worden ingezet. Het kabinet deelt die inzet. De echte veranderingen in de landbouw
gebeuren door de beslissingen die aan de keukentafel of op het boerenerf genomen worden
en vervolgens met collega’s vertaald in een innovatie of samenwerking. De agrarische
ondernemers lopen tegen veel uitdagingen aan die op het boerenerf bij elkaar komen.
Ondersteuning in de vorm van coaching en adviezen is daarbij essentieel. Veel agrarische
bedrijven zijn te klein en hebben alleen te weinig marktmacht om innovaties, nieuwe
ketens of experimenten uit te voeren. Vandaar dat innovatie en ontwikkeling in groepen
van ondernemers met andere belangrijke actoren een aantrekkelijke vorm is. In bijna
alle behoefteanalyses voortkomend uit het GLB (maar ook uit nationale doelen) komen
kennis en innovatie als belangrijke interventiemaatregelen naar voren. Dat heeft een
nauwe relatie met innovatie. Vanuit de tweede pijler kan een breed palet aan innovaties
ondersteund worden die verdienvermogen en duurzaamheid bij elkaar brengen, denk aan
precisielandbouw, kortere ketens en afzetmogelijkheden, strokenteelt maar ook aan
stikstofmaatregelen.

Ten aanzien van AKIS is afgesproken om met de Commissie te kijken of het mogelijk
is om het huidige systeem van private adviesdiensten te continueren. Daarvoor is het
BAS-register (Bedrijfs Advisering Systeem) al aangepast om tegemoet te komen aan de
wens om onpartijdige adviseurs te erkennen, extra ruimte voor training te bieden en
betere verbinding met onderzoek en onderwijs. Het nieuwe GLB-netwerk krijgt een grote
rol bij het sterker met elkaar verbinden van de verschillende actoren in AKIS.

Er is in het bestuurlijk overleg afgesproken de kennis- en innovatiediensten en projecten
zowel nationaal als via de provincies aan te bieden. Argument hiervoor is dat stakeholders
hebben aangegeven dat grotere projecten die over meerdere provincies heengaan nu moeilijker
uitgevoerd kunnen worden. Tegelijkertijd blijft er behoefte om ook provinciaal maatwerk
te kunnen leveren.

Ten aanzien van digitalisering is in het bestuurlijk overleg afgesproken hier geen
aparte interventiemaatregel voor op het stellen. Digitalisering is een hulpmiddel
dat het beste via maatwerk bij de verschillende interventiemaatregelen aandacht kan
krijgen. Dit betreft bijvoorbeeld digitale kennisverspreiding, precisie landbouw,
data uitwisseling, monitoring etc. Er zal geen budget via het GLB worden uitgetrokken
voor digitale infrastructuur (snel internet).

Samenwerkingsprojecten

Ik ben positief over de mogelijkheden die de SPV biedt om verschillende vormen van
samenwerkingsprojecten te ondersteunen. In het bijzonder wil ik noemen het Europees
Innovatie Platform en de samenwerkingscategorie «overige». Deze kunnen een perspectief
bieden voor de gebiedsgerichte opgaven in bijvoorbeeld veenweiden en rond stikstofgevoelige
N2000 gebieden. Deze projecten omvatten niet alleen de samenwerking in strikte zin,
maar ook de maatregelen die in dat verband uitgevoerd worden. Daarnaast initiëren
en ondersteunen de mogelijkheden in de SPV de samenwerking in en tussen producentenorganisaties
en mogelijk ook die voor brancheorganisaties. Samenwerking voor kwaliteitsregelingen,
waaronder biologische landbouw, dierenwelzijn, kan een belangrijke steun zijn voor
opbouw en stimulering duurzame ketens.

Investeringen

Investeringen kunnen aan veel doelen bijdragen en zijn belangrijk in de transitie
naar een toekomstbestendige landbouw. Te denken valt aan stalaanpassingen of bijvoorbeeld
irrigatie systemen. Er zijn productieve (met direct positief economisch effect voor
het bedrijf) en niet-productieve (zonder direct positief economisch effect voor het
bedrijf) investeringen. Het ligt in de rede ligt om de niet-productieve investeringen
(die veelal op verduurzaming zijn gericht) met een hoger subsidiepercentage te steunen.

Jonge landbouwers

Voor een toekomstbestendige landbouw blijft generatievernieuwing in de Nederlandse
landbouw nodig. In lijn met het politiek akkoord dat minimaal 3% van het eerstepijlerbudget
moet worden besteed aan jonge landbouwers, ga ik in het nieuwe GLB meerdere interventies
inzetten om jongeren aan te moedigen te kiezen voor het agrarisch ondernemerschap.
Naast de top up in de eerste pijler zal een deel van overgehevelde middelen worden
ingezet voor vestigingssteun. Met deze nieuwe vorm van steun hoop ik bij te dragen
aan het vergemakkelijken van bedrijfsovername in de agrarische sector. Voor jonge
landbouwers die al bedrijfshoofd zijn, blijft de investeringssteun bestaan.

Dierenwelzijn

Over de wens om dierenwelzijn te verbeteren zijn de Europese Commissie, het Europees
Parlement en de Raad het eens, en daarvoor is dan ook ruimte gemaakt in het nieuwe
GLB. In hoeverre de mogelijkheden die het GLB hiervoor biedt, ook daadwerkelijk opgenomen
worden in het Nederlandse NSP, wordt momenteel verkend en ook in het bestuurlijk overleg
besproken. Daarbij wordt gekeken naar de haalbaarheid en effectiviteit van een diergebonden
ecoregeling en regelingen op het gebied van investeringen, kennis, samenwerking en
innovatie voor dierenwelzijn. Verder is het voornemen om de doelen dierenwelzijn,
diergezondheid en verlaging van het antibioticumgebruik mee te nemen in regelingen
voor investeringen en samenwerking.

Landschapselementen

Het behoud van landschapselementen valt in het nieuwe GLB onder conditionaliteit GLMC
9 (niet-productieve gebieden). Bovenop deze baseline is het voornemen om in het GLB
via bijvoorbeeld ANLb, samenwerking en de ecoregeling de aanleg en het onderhoud een
verdere impuls te geven. Bovendien zullen landschapselementen meetellen in het subsidiabele
areaal, conform de wens van uw Kamer, zodat er ook een positieve prikkel ontstaat
om landschapselementen te behouden en beheren.

De eerder aangekondigde Investeringsregeling Landschapselementen is verbonden met
deze inzet. Deze investeringsregeling had tot doel een eerste slag te maken met de
aanleg van landschapselementen in het landelijk gebied. In de voorbereiding en uitvoering
daarvan zijn uitvoeringsproblemen (inclusief hoge uitvoeringskosten) naar voren gekomen.
Aangezien een dergelijke regeling nu überhaupt pas een eerste realisatie van landschapselementen
in de winter van 2022/2023 tot gevolg zou hebben, kies ik ervoor nu in te zetten op
ondersteuning van aanleg van landschapselementen (in aanvulling op vergoedingen voor
onderhoud) via het NSP. Al in gang gezette ontwikkelingen, onder meer voor een foto-applicatie
om fysieke controles van landschapselementen tot een minimum te beperken, worden voortgezet
en geïntegreerd in de verdere voorbereiding voor het NSP.

Financiële keuzen bij uitwerking NSP

Met de bestuurders van de provincies en waterschappen heb ik geconstateerd dat een
verdere transitie en verduurzaming in de landbouw nodig is, gezien de grote uitdagingen
waar de landbouw voor staat. Als leidend principe hebben we dan ook geformuleerd dat
het nieuwe GLB maximaal moet bijdragen aan de noodzakelijke omslag naar een duurzame
landbouw, terwijl het GLB als subsidie-instrument wel voldoende aantrekkelijk moet
blijven om een zo groot mogelijke deelname en doeleffectiviteit te garanderen. Daarnaast
was al uitgangspunt dat een deel van de middelen verschoven zou worden van basisinkomenssteun
naar doelgerichte betalingen voor maatschappelijke diensten. Ik wil het GLB-instrumentarium
toegankelijk maken voor zoveel mogelijk boeren en hen stimuleren én belonen om zoveel
mogelijk bij te dragen aan maatschappelijke doelen. Ik wil hierin samen met de partijen
zoeken naar een optimale balans. Belangrijke «draaiknoppen» daarin zijn de overheveling
van de eerste naar de tweede pijler en het percentage van het resterende eerstepijlerbudget
dat bestemd wordt voor ecoregelingen.

Voor het eerste jaar van de NSP-periode, 2023, heb ik in samenspraak met de provincies
en waterschappen reeds besloten tot ophoging van de tweede pijler met 15% van het
eerstepijlerbudget, ofwel € 108 mln. Ik heb uw Kamer daar eerder over geïnformeerd
(Kamerstuk 28 625, nr. 293). In het huidige GLB was dat de laatste jaren circa 10%. Om redenen die hierboven
zijn toegelicht, neig ik ernaar de overheveling in de loop van de programmaperiode
verder te laten toenemen om een effectieve gebiedsgerichte aanpak van de grote opgaven
mogelijk te maken. De ambities zijn hier fors hoger en vergen daarmee een groter budget
in de tweede pijler.

Voor de ecoregelingen moet, zoals gezegd, tenminste 25% van het resterende eerstepijlerbudget
gereserveerd worden. Dat is de afgesproken 15% overheveling voor 2023 een bedrag van
€ 152 mln. Dat budget zou ik in de loop van de programmaperiode op peil willen houden.
Zou de overheveling in de loop van de tijd toenemen dan betekent dit een verdere daling
van het bedrag dat beschikbaar is voor de basisinkomenssteun.

Conclusie

Het GLB kan ingezet worden om een zo groot mogelijke omslag in de landbouw te bewerkstelligen
en bij te dragen aan oplossingen voor de grote opgaven op het gebied van klimaat,
bodem, water, stikstof en biodiversiteit. Daarmee zal het NSP naast ondersteuning
van generieke maatregelen in de eerste pijler een sterke gebiedsgerichte invulling
moeten krijgen. Dat vergt een groter budget in de tweede pijler. Dit is ook het advies
van het recente WUR-rapport.

Met deze benadering, en een focus op de groenblauwe architectuur, op innoveren en
investeren (inclusief kennis) en een gebiedsgerichte aanpak wordt tegemoet gekomen
aan de motie van de leden Tjeerd de Groot en Boswijk (Kamerstuk 21 501-32, nr. 1319) om het Nationaal Strategisch Plan verder uit te werken, waarbij een zo groot mogelijk
budget beschikbaar is voor innovatie, investeringen en agrarisch natuur- en landschapsbeheer
in een meer gebiedsgerichte benadering, waarbij ook diensten van boeren op het gebied
van onder andere bodem, water, emissies en dierenwelzijn kunnen worden aangeboden
en vergoed.

Om op tijd klaar te zijn is besluitvorming over een aantal belangrijke voorliggende
kwesties (zoals de hoogte van de overheveling, het percentage en inzet van ecoregelingen,
de inrichting en nationale financiering van de tweede pijler) eind oktober noodzakelijk.
Niet alleen is er voldoende tijd nodig om de uitvoering goed voor te bereiden, ook
boeren moeten tijdig worden meegenomen worden in de veranderingen. De ontwikkelingen
binnen het NSP hebben immers een grote invloed op hun bedrijfsvoering.

Hiermee heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stand van zaken, de dilemma’s en keuzen
van het NSP. Naar goede gewoonte ontvangt uw Kamer steeds zo snel mogelijk alle onderliggende
stukken en rapporten, opdat deze betrokken kunnen worden in de beraadslaging. Graag
ga ik over de inzet op het GLB-NSP met uw Kamer in gesprek.

Het is van belang om te komen tot een Plan dat recht doet aan de opgaven waarmee de
landbouw geconfronteerd wordt en dat concrete stappen zet naar een toekomstbestendige
sector. Ik realiseer mij dat sommige besluiten flinke stappen vergen van de landbouwer,
maar ik ben er van overtuigd dat dit op de lange termijn goed is voor boer en land.
Het is belangrijk dat we bij de verdere invulling en uitvoering van het plan stapsgewijs
te werk gaan met nauwe betrokkenheid van stakeholders en de politiek.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten