Brief regering : Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening

Nr. 3195
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches inzake het Fit-for-55
pakket die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen
(BNC).

De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, getiteld «Beoordeling
van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie» die u separaat toegaat, is tevens
onderdeel van de kabinetsreactie en betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling
alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de komende onderhandelingen
in de Raad.

Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:

Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112, nr. 3185)

Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie (Kamerstuk 22 112, nr. 3186)

Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)

Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 3188)

Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart
(Kamerstuk 22 112, nr. 3189)

Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3190)

Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)

Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA (Kamerstuk
22 112, nr. 3192)

Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)

Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening

Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)

Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk 22 112, nr. 3197)

Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulations (EU)
2018/841 as regards the scope, simplifying the compliance rules, setting out the targets
of the Member States for 2030 and committing to the collective achievement of climate
neutrality by 2035 in the land use, forestry and agriculture sector, and (EU) 2018/1999
as regards improvement in monitoring, reporting, tracking of progress and review

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juli 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 554 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0554…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2021) 609 final

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

h) Rechtsbasis

Artikel 192 Verdrag betreffende de werking van Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Commissie doet een voorstel om de verordening voor landgebruik, verandering van
landgebruik en bosbouw (hierna LULUCF1 verordening) aan te passen. Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket2. Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet3.

De huidige LULUCF-verordening is overeengekomen in 2018 en in 2021 in werking getreden.
Uitgangspunt van de huidige LULUCF-verordening is dat elke lidstaat, na toepassing
van de in deze verordening gespecificeerde boekhoudregels voor de verschillende landgebruikscategorieën,
op zijn grondgebied netto geen emissies veroorzaakt ten opzichte van de referentieperiode.
Dit staat bekend als de no-debit rule. Als er meer koolstof wordt vastgelegd dan uitgestoten ten opzichte van de referentieperiode
kunnen er zogenaamde kredieten worden opgebouwd die tot op een beperkt niveau gebruikt
kunnen worden ter compensatie van broeikasgasemissies uit de sectoren die onder de
Effort Sharing Regulation (ESR)4 vallen.

De Commissie wil de opzet en doelstellingen van de huidige LULUCF-verordening voor
de periode 2021–2025 handhaven. De Commissie wil de koolstofput5 in de periode 2026–2030 vergroten van 264 megaton CO2-equivalenten in 20186 naar 310 megaton CO2-equivalenten in 2030. De Commissie stapt met dit voorstel af van de gespecificeerde
rapportage en boekhoudmethodiek7 voor landgebruikscategorieën. Door af te stappen van de lastig te bepalen referentieniveaus
van koolstofopname en uitstoot door bossen wordt het volgens de Commissie beter en
sneller mogelijk om veranderingen daarin te rapporteren. Ook worden de regels met
betrekking tot de compensatiemogelijkheden8 die de LULUCF-verordening kent met de sectoren die onder ESR vallen aangepast, in
lijn met de Europese Klimaatwet9. Om de doelstelling te halen worden er voor 2030 bindende doelen voorgesteld op lidstaatniveau,
waarbij rekening wordt gehouden met landenspecifieke situaties10 en de gerapporteerde emissies uit 2016, 2017 en 2018. De Commissie stelt voor Nederland
als nieuw doel om in 2030 maximaal 4,5 megaton CO2-equivalenten uit te stoten in de LULUCF-sector. De Commissie stelt voor om in 2025
een uitvoeringshandeling aan te nemen waarin voor de periode 2026–2029 jaarlijkse
bindende doelstellingen voor elke lidstaat worden vastgesteld.

De Commissie stelt voor om LULUCF en de landbouwactiviteiten die andere broeikasgassen
dan CO2 uitstoten11 vanaf 2031 samen te voegen in een nieuwe Agriculture, Forestry and Other Land Use (AFOLU) beleidspijler. De Commissie zal hiervoor te zijner tijd een voorstel presenteren,
maar geeft met het voorliggende voorstel al een idee wat de doelen voor deze sector
worden vanaf 2031. De Commissie acht het noodzakelijk dat deze AFOLU-beleidspijler
in 2035 op EU-niveau klimaatneutraal is en na 2035 netto koolstofvastlegging realiseert.
Lidstaten zullen in een nieuwe versie van het Integraal Nationaal Energie en Klimaatplan
(INEK) in 2024 kenbaar moeten maken hoe zij gaan bijdragen aan het bereiken van deze
doelstelling voor 2035. Vervolgens wil de Commissie op basis van deze plannen eind
2025 de doelen voor elke lidstaat alsmede EU brede maatregelen voor de periode na
2030 gaan presenteren. De nationale doelen na 2030 zullen worden bepaald op basis
van een impact assessment en een nieuw wetgevend voorstel.

De Commissie geeft in het voorstel aan dat het zal inzetten op de waardering van vastlegging
van koolstof in biomassa en bodem. Daarom zal de Commissie, zoals eerder aangekondigd
in de «van Boer tot Bord»-strategie12, eind 2021 een Carbon Farming initiatief publiceren en daarnaast in 2023 een mechanisme voorstellen voor de certificering
van koolstofvastlegging. Hierdoor moet er ruimte ontstaan voor nieuwe verdienmodellen
voor boeren en bosbouwers, dit voornemen wordt ook gestimuleerd door het Gemeenschappelijk
Landbouw Beleid13. De herziening van de LULUCF verordening heeft daarnaast samenhang met andere voorstellen
zoals herziening van de Richtlijn Hernieuwbare Energie, de nieuwe EU-bossenstrategie14, en de nog te publiceren EU Bodemstrategie.

b) Impact assessment Commissie

De analyse die ten grondslag ligt aan het voorstel om de LULUCF-verordening te herzien
benadrukt de belangrijke rol die koolstofvastlegging heeft om in 2050 klimaatneutraliteit
te bereiken en identificeert drie uitdagingen die de bijdrage van LULUCF aan het hogere
klimaatdoel nu beperken. Deze uitdagingen zijn ten eerste dat de koolstofput in de
EU aanzienlijk is afgenomen, ten tweede dat kansen om klimaatactie in landbouw en
landgebruik op een geïntegreerde manier aan te pakken onbenut worden gelaten en tot
slot de implementatie van de monitoring- en rapportageregels uit de huidige LULUCF-verordening.

Het Impact Assessment (IA) gaat in op drie beleidsopties om koolstofvastlegging te vergroten die eerder
ook in het klimaatdoelstellingenplan15 zijn benoemd, namelijk een ambitieuzere bijdrage van de LULUCF-sector, een flexibelere
bijdrage van LULUCF, en het creëren van een gecombineerd doel voor landbouw en landgebruik.
De beleidsoptie die de voorkeur heeft bestaat volgens het IA uit een pakket met verschillende
elementen. Het gaat daarbij om simpelere en meer ambitieuze nationale LULUCF-doelstellingen16 en het instellen van een nieuwe verplichting voor lidstaten om gezamenlijke mitigatieplannen
voor landbouw en landgebruik in te dienen om zo een geïntegreerde beleidsaanpak te
bevorderen. Ten slotte wordt in het IA uitgelegd dat het belangrijk is dat de sectoren
die onder de AFOLU beleidspijler vallen in 2035 op EU niveau gezamenlijk klimaatneutraal
zijn, met name met het oog op het bereiken van het klimaatdoel voor 2050 voor de EU
als geheel.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het nationale klimaatakkoord heeft de landgebruiksector een taakstellende opgave
gekregen om bovenop bestaand beleid de klimaatprestatie met 1,5 megaton CO2-equivalenten te verbeteren in 2030 ten opzichte van het emissie pad bij ongewijzigd
beleid in 2016. Het belangrijkste beleid om deze opgave te realiseren is uitgewerkt
in de Nationale Bossenstrategie17, het duurzaamheidskader biogrondstoffen18 en bijhorende duurzaamheidscriteria19, het Nationaal Programma Landbouwbodems20 en het Veenweideprogramma21. Kernpunten in dit beleid zijn het uitbreiden en duurzaam beheren van bossen, het
zo hoogwaardig mogelijk toepassen van biogrondstoffen, instandhouding en/of vergroting
van organische stofgehalte in bodems, en verhoging van grondwaterstanden in veenweidegebieden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet heeft zich de afgelopen jaren hard gemaakt voor ophoging van het Europese
2030-broeikasgasreductiedoel naar ten minste 55%, en is dan ook positief over het
voorstel van de Commissie om de LULUCF-verordening aan te passen naar aanleiding van
dit opgehoogde doel.

Het kabinet is positief over het behoud van de huidige LULUCF-verordening en doelstelling
in de periode 2021–2025, wegens de complexiteit om voor het einde van deze periode
wijzigingen door te voeren. Wanneer de projecties uit de Klimaat en Energie Verkenning
(KEV) van 202022 uitkomen zal Nederland volgens de boekhoudregels van de huidige LULUCF-verordening
naar verwachting voldoen aan deze doelstelling.

Het kabinet is het eens met de Commissie dat een aanscherping van de huidige doelstelling
nodig is om de trend van de afnemende koolstofput in de EU te keren. Daarnaast is
het kabinet voorstander van de voorgestelde versimpeling van de huidige LULUCF-boekhoudsystematiek
naar gedifferentieerde nationale doelen. Belangrijke reden hiervoor is dat deze versimpeling
de momenteel benodigde complexe vaststelling van referentie-emissies overbodig maakt
en daarnaast betere monitoring mogelijk wordt. Het kabinet benadrukt het belang om
in de nationale doelen rekening te houden met specifieke factoren die de potentie
om koolstofvastlegging te realiseren per lidstaat (mede) bepalen. In het geval van
Nederland gaat het bijvoorbeeld om de aanwezigheid van relatief veel ontwaterd veenweidegebied,
weinig bos, een klein landoppervlak met intensief landgebruik door (hoogproductieve)
landbouw, een hoge grondprijs en hoge bevolkingsdichtheid. Het door de Commissie voorgestelde
doel voor de Nederlandse LULUCF sector in 2030, van maximaal 4,5 megaton CO2-equivalenten uitstoot, lijkt op basis van een analyse van de National Inventory Report (NIR) realiseerbaar23. In de jaren 2016, 2017 en 2018, die als referentie worden gebruikt door de Commissie,
was de uitstoot door landgebruik in Nederland 4,7 megaton CO2-equivalenten. Met de uitvoering van staand beleid, met name de afspraken uit het
klimaatakkoord, dat bijdraagt aan netto lagere uitstoot van broeikasgasemissies door
de landgebruikssector, ligt het in de lijn der verwachting dat het voorgestelde doel
voor Nederland voor 2030 behaald kan worden. Uitvoering van dit beleid is belangrijk
om de doestelling voor 2030 te bereiken, ook vanwege het risico van toenemende natuurlijke
verstoringen.

Het kabinet kijkt uit naar het voorstel voor een AFOLU-beleidspijler vanaf 2031 en
zal deze te zijner tijd beoordelen. Het kabinet ziet net als de Commissie voordeel
in één klimaatinstrument dat de gehele sector landbouw en landgebruik dekt. Dit komt
ook grotendeels overeen met de opzet die Nederland hanteert onder het nationale klimaatakkoord.
Het kabinet waardeert de ambitie van de Commissie om op EU-niveau in 2035 een klimaatneutrale
AFOLU-beleidspijler te realiseren en onderschrijft de noodzaak voor ambitie om tot
EU-brede klimaatneutraliteit te komen in 2050. Het is echter nog onduidelijk wat de
mogelijke consequenties voor lidstaten zijn. Een klimaatneutrale AFOLU-beleidspijler
betekent dat er EU-breed een gat van meer dan 100 megaton CO2-equivalenten overbrugd moet worden door enerzijds koolstofvastlegging door landgebruik
en anderzijds reductie van emissies in de landbouw. Het kabinet zal onderzoeken in
hoeverre Nederland kan bijdragen aan dit doel op EU-niveau en tegelijkertijd landbouwactiviteiten
op duurzame wijze in stand kan houden. Het kabinet sluit zich aan bij de uitspraak
van de Commissie dat het door biofysische omstandigheden niet eerlijk noch efficiënt
zou zijn om te verwachten dat iedere afzonderlijke lidstaat in 2035 een klimaatneutrale
AFOLU-beleidspijler kan bereiken.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan24 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten, kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de effecten van
het Commissievoorstel op alle vier de aspecten positief. Maatregelen ter uitvoering
van de LULUCF verordening kunnen bijdragen aan schonere lucht door meer koolstofopname
en een groener landschap met meer biodiversiteit. Daarnaast worden door meer koolstofopname
de schadelijke gevolgen van klimaatverandering (enigszins) gemitigeerd. Klimaatverandering
is globaal, derhalve vermindert klimaat- en energiebeleid ook negatieve externe effecten
in het buitenland. Voor wat betreft de verdeling van kosten en baten moet het voorstel
om de LULUCF-verordening te herzien in samenhang met het hele Fit- for-55-pakket worden
beoordeeld, waarin dergelijke sociaaleconomische zaken apart worden geadresseerd.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten verwelkomen het voorstel van de Commissie om de LULUCF verordening te herzien,
met name om landgebruik beter te integreren in klimaatbeleid en monitoring en rapportage
eenvoudiger te maken. Er lijkt echter ook verdeeldheid te zijn onder de lidstaten
over verschillende aspecten van het voorstel. Sommige lidstaten vragen zich onder
andere af of zij de voorgestelde gedifferentieerde nationale doelen voor 2026–2030
kunnen halen. Ook wordt er met name vanuit bosrijke lidstaten kritisch gekeken naar
de eisen voor bossen en in hoeverre deze ingezet mogen worden om de klimaatdoelen
te behalen. Door hen wordt gepleit voor verruiming van de mogelijkheid om kredieten
te kunnen realiseren. Daarnaast zijn veel lidstaten nog niet meteen overtuigd van
een AFOLU-beleidspijler onder meer omdat het de complexiteit zou kunnen vergroten.
DEN, IRL, TSJ zijn met NED de weinige lidstaten met een LULUCF-sector die netto emissies
kent.

In het Europees Parlement worden de voorstellen die samen het Fit for 55 pakket vormen
verwelkomt als een «historisch pakket», waarbij het belang van aandacht voor sociale
effecten en stimulans voor de private sector benadrukt wordt. Er is nog geen positie
ingenomen met betrekking tot het voorstel om de LULUCF verordening te herzien.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. De EU is op grond van
artikel 192, eerste lid, jo 191, eerste lid, VWEU bevoegd om activiteiten vast te
stellen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, ter
bescherming van de gezondheid van de mens, voor een behoedzaam en rationeel gebruik
van de natuurlijke hulpbronnen, en ter bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden
aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van
klimaatverandering. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag. Op het terrein
van milieu heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (zie artikel 4, tweede
lid, onderdeel e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel om de bestaande LULUCF-verordening
te herzien positief. Het voorstel heeft tot doel om het afnemen van de koolstofput
in de EU te keren en daarmee bij te dragen aan het bereiken van de klimaatdoelstellingen.
Ter realisatie van deze doelstelling is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Klimaatverandering
is immers een mondiaal probleem dat niet door lidstaten afzonderlijk kan worden opgelost.
De opgaven zijn fors en grensoverschrijdend. Samenwerking in EU verband is, evenals
mondiale samenwerking, noodzakelijk om het probleem aan te pakken en de doelen van
de Overeenkomst van Parijs te behalen. Om zeker te stellen dat de EU haar eigen afspraken
zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet en haar internationale afspraken onder
de Overeenkomst van Parijs nakomt, is Europese wetgeving waaronder de LULUCF-verordening
nodig. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving slechts op EU-niveau
plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

Het kabinet oordeelt positief over de proportionaliteit van het voorstel om de LULUCF-verordening
te herzien, met name om de trend van de afnemende koolstofput in de EU te keren. Het
voorstel is geschikt om deze doelstelling te bereiken, bijvoorbeeld door de voorgestelde
aanscherping van de doelstelling om de koolstofput in de EU in 2030 te vergroten tot
310 Mton. De Commissie beperkt zich tot een herziening van het voorstel die past binnen
de kaders van het huidige EU-klimaatbeleid en de verdeling van de inspanning en de
wijze waarop deze wordt beoordeeld en bewaakt. Mede doordat het voorstel voor de periode
2026–2030 bindende nationale doelen voorschrijft, maar de keuze voor concrete maatregelen
aan de lidstaten laat, gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk en laat het
voldoende ruimte aan de lidstaten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

In de periode 2021–2025 zijn er geen wijzigingen die zorgen voor een verandering van
de EU-begroting. In de periode 2026–2030 vindt er een versimpeling plaats van de LULUCF-boekhouding,
waardoor rapportage eenvoudiger wordt. Aanpassing van de monitoring en rapportage
brengen eenmalige kosten met zich mee. Om in 2035 een klimaatneutrale AFOLU-beleidspijler
te behalen zal de Commissie eind 2025 voorstellen doen voor EU brede maatregelen ter
ondersteuning van de inzet die lidstaten zelf kunnen invullen. Op dit moment is niet
te zeggen wat de kosten zullen zijn van die maatregelen. Indien er consequenties voor
de EU-begroting zijn is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU en deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Zoals hierboven aangegeven zijn er in de periode 2021–2025 geen wijzigingen voorzien
en zijn er geen additionele middelen nodig. In de periode 2026–2030 is een doel voorgesteld
voor Nederland dat volgens de huidige ramingen van het Klimaatakkoord gerealiseerd
wordt. Het klimaatakkoord bevat een pakket aan maatregelen die het kabinet zelf neemt
en afspraken die de deelnemende partijen onderling hebben gemaakt. Daarbij moet vermeld
worden dat de uitvoering en haalbaarheid van het doel onder invloed van externe factoren
staan, zoals de uitvoering van de gemaakte afspraken door andere partijen en natuurlijke
factoren, zoals droogte en branden. Op dit moment zijn er geen aanwijzingen dat er
in de periode 2026–2030 er additionele kosten voor het Rijk zijn.

Voor de periode na 2030 is door de EU nog geen doel voorgesteld op nationaal niveau.
Hierdoor is de opgave voor Nederland nog niet duidelijk en het is daarom op dit moment
niet te zeggen wat de financiële consequenties na 2030 zullen zijn.

De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet bekend,
en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij
de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend
kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang met verdere besluitvorming over
nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave
en hun internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor het bedrijfsleven en burger
zullen in de periode 2021–2025 niet wijzigen, omdat in deze periode geen wijzigingen
ten opzichte van de huidige verordening voorgesteld worden. In de periode 2026–2030
zullen er waarschijnlijk ook geen of weinig gevolgen zijn, omdat Nederland met de
in het klimaatakkoord vastgelegde afspraken de voorgestelde doelstelling lijkt te
kunnen halen. Na 2030 is de doelstelling voor Nederland nog onbekend en daarmee ook
de eventuele financiële consequenties en gevolgen voor de regeldruk voor het bedrijfsleven
en de burger. Bedrijfsleven en burger kunnen wel een toename van regeldruk ervaren
wanneer zij gaan deelnemen aan nieuwe carbon farming initiatieven, met de daarbij horende monitoring en verantwoording. Na de publicatie
van het carbon farming van de Commissievoorstel eind 2021 zal hierover meer duidelijk worden.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Op de korte termijn zijn er vanwege de herziening van de LULUCF-verordening geen gevolgen
voor de concurrentiekracht te verwachten. De verduurzaming van de landgebruik sector
kan leiden tot een (tijdelijk) kosten nadeel ten opzichte van landen buiten de EU.
Aan de andere kant biedt de herziening van de LULUCF-verordening op lange termijnperspectief
en mogelijkheden voor de landgebruik sector om bij te dragen aan de transitie naar
circulaire economie en mogelijkheden voor nieuwe verdienmodellen voor boeren en bosbouwers
door het vastleggen van extra koolstof in biomassa en bodem. Het hogere ambitieniveau
draagt ten slotte sterk bij aan de nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat
het toont dat Nederland en de EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor
mondiale problemen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Met de inwerkingtreding van de Europese Klimaatwet25 zijn de nieuwe emissiereductiedoelen voor de Europese Unie voor 2030 en 2050 vastgelegd
in een verordening. Een verordening is juridisch verbindend in al haar onderdelen,
is rechtstreeks van toepassing in elke lidstaat en heeft voorrang ten opzichte van
nationaal recht. De Nederlandse Klimaatwet zal worden aangepast naar aanleiding van
de Europese Klimaatwet. Het EU-doel voor 2030 betekent dat lidstaten gezamenlijk ten
minste 55% emissiereductie moeten bereiken, en betekent niet per definitie dat het
emissiereductiedoel in de Nederlandse Klimaatwet ook ten minste 55% moet zijn. Wel
betekent het dat Nederland geen nationaal beleid mag voeren dat tot minder emissiereducties
leidt dan Nederland op grond van het EU recht verplicht is. Met betrekking tot het
voorstel om de LULUCF-verordening te herzien, betekent dit dat het hogere LULUCF-doel
leidend is voor wat betreft de nationale doelstelling voor Nederland. Dit betekent
niet noodzakelijkerwijs een wijziging in de nationale wetgeving.

De sanctionering bij het niet halen van het LULUCF-doel in 2025 blijft ongewijzigd
t.o.v. de oorspronkelijke verordening uit 2018. Met betrekking tot de doelstelling
in 2030 wordt sanctionering geïntroduceerd die vergelijkbaar is met die in de ESR-verordening
(artikel 9 van Verordening (EU) 2018/84). Dit betekent dat wanneer door een lidstaat,
met de inachtneming van het gebruik van de flexibiliteitsinstrumenten als bedoeld
in de artikelen 12 en 13b, in 2030 niet wordt voldaan aan de doelstelling, 108% van
het overschot aan emissies wordt opgeteld bij de doelstelling voor de betreffende
lidstaat voor 2031.

De lex silencio positivo is niet aan de orde.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel wijzigt Verordening (EU) 2018/841 en Verordening 2018/1999 en voorziet
op 6 punten in een bevoegdheid om gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen
vast te stellen.

De verordening bevat op vier punten een bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast
te stellen. Het gaat in de eerste plaats om de bevoegdheid tot wijziging van bijlage
IV ter bepaling van de referentieniveaus voor bossen die door de lidstaten moeten
worden toegepast voor de perioden van 2021 tot en met 2025 (artikel 1van het voorstel
tot wijziging van artikel 8, achtste lid, van Verordening (EU)2018/841). In de tweede
plaats gaat het om de bevoegdheid tot wijziging van bijlage IV ter bepaling van het
referentieniveau voor bossen dat door de betrokken lidstaat moet worden toegepast
voor de periode van 2021 tot en met 2025, indien een lidstaat nalaat om vóór de in
lid 3 van dit artikel vermelde data zijn referentieniveau voor bossen in te dienen
bij de Commissie (artikel 1 van het voorstel tot wijziging van artikel 8, negende
lid, van Verordening (EU)2018/841). Voorts gaat het om de bevoegdheid tot het wijzigen
van artikel 9, eerste lid, en bijlage V door nieuwe categorieën producten, waaronder
geoogste houtproducten, met een koolstofvastleggingseffect (artikel 1 van het voorstel
tot wijziging van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EU)2018/841). En tot slot
gaat het om de bevoegdheid om deze verordening aan te vullen door regels vast te leggen
voor de registratie van de hoeveelheid emissies en verwijderingen voor elke boekhoudcategorie
voor land in elke lidstaat (artikel 1 van het voorstel tot wijziging van artikel 15,
eerste lid, van Verordening (EU)2018/841).

Het betreft hier geen essentiële onderdelen van regelgeving die met behulp van de
gewone wetgevingsprocedure in de verordening zelf moeten worden uitgewerkt, waardoor
toekenning van deze bevoegdheden mogelijk is. Met het oog op de behoefte aan flexibiliteit
en snelheid is het wenselijk om op deze punten bevoegdheden toe te kennen aan de Commissie.
In deze gevallen ligt delegatie (in plaats van uitvoering) voor de hand omdat de bevoegdheden
waarvoor een gedelegeerde handeling wordt voorgesteld wijziging dan wel aanvulling
van de verordening betreffen. De bevoegdheden om een gedelegeerde handeling vast te
stellen zijn in de betreffende bepalingen voldoende afgebakend in termen van doelstelling,
inhoud en strekking. De duur van de bevoegdheid van de Commissie om gedelegeerde handelingen
vast te stellen wordt beperkt tot vijf jaar (artikel 16, tweede lid, van Verordening
(EU)2018/841). Het voorstel noch de met het voorstel te wijzigen verordeningen voorzien
in de mogelijkheid van het gebruik van de spoedprocedure.

De verordening bevat op twee punten een bevoegdheid om uitvoeringshandelingen vast
te stellen. Het gaat in de eerste plaats om het vaststellen van de jaarlijkse doelstellingen
gebaseerd op een lineair verloop voor netto broeikasgas verwijdering voor iedere lidstaat,
voor ieder jaar in de periode van 2026 tot 2029 uitgedrukt in ton CO2-equivalenten (artikel 1 van het voorstel tot wijziging van artikel 4, derde lid,
van verordening (EU) 2018/814). In de tweede plaats gaat het om het vaststellen van
de totale som van de emissies die voortvloeien uit de gecorrigeerde inventarisgegevens
voor elke lidstaat (artikel 2, derde lid, van het voorstel tot wijziging van artikel
38, vierde lid, van Verordening (EU) 2018/1999).

Het betreft hier geen essentiële onderdelen van regelgeving die met behulp van de
gewone wetgevingsprocedure in de verordening zelf moeten worden uitgewerkt, waardoor
toekenning van deze bevoegdheden mogelijk is. Met het oog op de behoefte aan flexibiliteit
en snelheid is het ook wenselijk om op deze punten bevoegdheden toe te kennen aan
de Commissie. In deze gevallen ligt uitvoering (in plaats van delegatie) voor de hand
omdat met de handelingen wordt gewaarborgd dat de verordening volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd.

In het voorstel wordt voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen op grond van
artikel 4 van de Verordening (EU) 2018/841 de onderzoeksprocedure voorgesteld. Ingevolge
artikel 38, derde lid, en artikel 44, zesde lid, van Verordening (EU) 2018/1999 is
op uitvoeringshandelingen op grond van 38, vierde lid, Verordening (EU) 2018/1999
eveneens de onderzoeksprocedure van toepassing. Artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel
b, onder iii, Verordening (EU) 182/2011 bepaalt dat de onderzoeksprocedure van toepassing
is op de vaststelling van uitvoeringshandelingen met betrekking tot het milieu. Het
kabinet kan zich om deze reden vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De herziening treedt in werking 20 dagen na publicatie. Aangezien er geen wijzigingen
zijn van de implementatie tot en met 2025 lijkt de inwerkingtreding van wijzigingen
(per 2026 en 2031) haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Hier zijn geen wijzigingen in ten opzichte van de oorspronkelijke verordening.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De implicaties voor uitvoering en handhaving zullen volgen uit het pakket aan nationale
maatregelen dat het kabinet kiest om aan het doel te voldoen. Van 2021–2025 zal het
voorstel geen implicaties hebben. Naar verwachting zullen er voor de periode 2026–2030
geen of weinig implicaties zijn. Voor de periode vanaf 2031 is dit nog onduidelijk.

Voor het pakket aan nationale maatregelen dat voorziet in realisatie van de doelstellingen
tot 2025 is blijkens de verschillende documenten die tezamen het nationaal pakket
vormen (zie par. 3.a.) is geen wijziging nodig van de regelgeving onder de Omgevingswet.
Indien voor de periode 2026–2030 en de periode vanaf 2031 aanvullende maatregelen
nodig zijn moet ook bezien worden of eventueel alsnog een wijziging nodig is.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Deze verordening/mededeling leidt tot een reële afname van de broeikasgasemissies
in de EU, waarmee een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van deze
klimaatverandering.

Mogelijk kan het minder snel kappen van bomen in de EU in combinatie met meer vraag
naar hout(producten) leiden tot extra vraag naar en meer import van hout(producten)
van buiten de EU. De aanvullende eisen in de Richtlijn Hernieuwbare Energie m.b.t.
duurzaamheidseisen voor bijstook kunnen de import van (brand)hout juist verminderen.