Brief regering : Drie rapporten aangaande het loterijstelsel

Nr. 175
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2021

Met deze brief bied ik uw Kamer drie rapporten aan aangaande het loterijstelsel1. Deze rapporten zijn aangekondigd in mijn brief van 31 mei 2021 over de doorlichting
van de beleidsregels voor niet-incidentele artikel-3 loterijvergunningen.2

Het Nederlandse stelsel is een zogenaamd duaal stelsel, met monopolieloterijen aan
de ene kant en artikel 3 loterijen aan de andere kant. De monopolievergunningen van
het lottospel en de staatsloterij waren onderwerp van juridische procedures. Om die
reden heb ik opdracht gegeven voor het ontwikkelen van toekomstscenario’s voor het
loterijstelsel.3 Ter voorbereiding van deze scenario’s is een aantal onderzoeken uitgezet.4

Financiële doorlichting herinrichting loterijstelsel

Het rapport van SEO Economisch Onderzoek geeft een actualisatie van de in 2017 en
2019 gemaakte scenarioanalyses, waarin financiële effecten worden geschat van een
eventuele herinrichting van het loterijstelsel.5 Ook rekent SEO enkele nieuwe scenario’s door. De resultaten van de doorrekening zijn
vergelijkbaar met de eerdere onderzoeken van SEO. Het rapport laat zien dat er bij
de scenario’s sprake is van communicerende vaten. Afhankelijk van het scenario is
er een voordeel of nadeel voor goede doelen (doordat er meer afdrachten aan goede
doelen zijn), spelers (in de vorm van hogere prijzen) of de staat (door meer inkomsten
voor de staat).

Juridisch onderzoek loterijstelsel

Daarnaast heb ik de Universiteit Utrecht gevraagd de ruimte te verkennen die Nederland
heeft om op het terrein van loterijen nationaal beleid te voeren en regulering aan
te nemen zonder in strijd te komen met het Europees Recht.6 Hierbij is onder andere gekeken naar het duale stelsel en de rechtstreekse verlening
van monopolievergunningen. UU beschrijft dat uit jurisprudentie blijkt dat lidstaten
een ruime discretionaire bevoegdheid hebben om kansspelen en daarmee loterijen te
reguleren, maar dat deze bevoegdheid niet onbegrensd is. Onrechtmatig zijn in ieder
geval vereisten of verboden die gericht zijn op het verwezenlijken van economische
doelstellingen of die niet proportioneel zijn.7 Het onderzoeksrapport van de Universiteit Utrecht geeft enige kwetsbaarheden aan
die meegewogen dienen te worden bij toekomstige beleidsvorming. Dit betreft het verbod
op een winstoogmerk, de vestigingseis en het poolingverbod.8

Vergelijking Europese loterijstelsels

Het derde onderzoek is mede uitgevoerd om invulling te geven aan de motie van het
lid Van den Berge.9 De motie verzoekt de regering in kaart te brengen wat in andere Europese landen de
gevolgen voor de afdracht van toetreding van staatsloterijen tot de onlinemarkt zijn
geweest, en hierbij ook in kaart te brengen hoe de verschillende afdrachtspercentages
van staatsloterijen en/of lottospelen in Nederland zich verhouden tot de afdrachtspercentages
in andere Europese landen.

Op het eerste gedeelte van deze motie ben ik in mijn brief van 20 januari 2021 reeds
ingegaan.10 Voor het tweede gedeelte is Regulus Partners gevraagd om een vergelijking te maken
van de loterijstelsels in 15 Europese landen. Hieruit blijkt dat de kansspelwetgeving
binnen Europa sterk uiteenloopt wat een directe vergelijking van afdrachts- en uitkeringspercentages
complex maakt. Met de verzending van dit rapport beschouw ik de motie als afgedaan.
De belangrijkste uitkomsten zijn:

– Het rapport laat zien dat loterijen die een monopolie hebben over het algemeen tussen
de 15% en 35% van de opbrengst van de verkochte loten afdragen aan de staat. Dit kan
in de vorm van belastingen, dividenden of directe afdrachten aan de staat. In Nederland
betreft dit de Staatsloterij en Lotto, die met respectievelijk 15% en 18% afdrachten
zich aan de onderkant van het spectrum bevinden.

– Daarnaast dragen loterijen die afdragen aan goede doelen in andere Europese landen
over het algemeen 20% tot 30% van de opbrengst van verkochte loten af aan goede doelen.
Nederlandse artikel 3 loterijen dragen Europees gezien bovengemiddeld veel af met
40% van de opbrengst van verkochte loten die naar goede doelen gaat.11

– Nederland heeft als enige van de landen uit de vergelijking een duaal stelsel dat
min of meer symmetrisch is verdeeld tussen enerzijds de Staatsloterij en de Lotto
(47% van totale omzet) en anderzijds artikel 3 loterijen (53%). De gemiddelde afdracht
in het Nederlandse loterijstelsel daarmee als geheel komt redelijk overeen met de
gemiddelde afdracht in andere Europese landen.

Met de bijgaande rapporten zijn de door mij in gang gezette onderzoeken afgerond en
aan uw Kamer verstuurd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft
in de uitspraak van 10 maart 2021 gesteld dat het duale stelsel conform Europees recht
is, waarmee de juridische noodzaak voor het ontwikkelen van toekomstscenario’s weggenomen
is. Het is aan mijn opvolger om verder invulling te geven aan modernisering van het
loterijstelsel.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker