Brief regering : Evaluatie wet versterking bestuurskracht

Nr. 95 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 september 2021

Op 1 januari 2017 is de Wet versterking bestuurskracht (Wvb) in werking getreden.
Deze wet heeft als doel het faciliteren en stimuleren van een goede bestuurscultuur.
Deze cultuur wordt gekenmerkt door een horizontale dialoog waarin studenten, docenten,
management, bestuurders en toezichthouders, ieder vanuit de eigen rol, het gesprek
voeren over wat goed onderwijs is, en aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan.
Met deze brief informeer ik u over de aan het Eerste Kamerlid Bruijn (VVD) toegezegde
evaluatie1 die is uitgevoerd ten aanzien van specifieke delen van de Wvb.

In de evaluatie is conform de toezegging aandacht geschonken aan de praktische uitwerking
van het instemmingsrecht van de opleidingscommissie op de Onderwijs- en Examenregeling
(OER) in het hoger onderwijs. Daarnaast is gekeken hoe dit recht zich verhoudt tot
de rechten van andere medezeggenschapsorganen. Tevens is de mogelijkheid tot collegegeldvrij
besturen in het hoger onderwijs geëvalueerd. Tot slot is apart een evaluatie uitgevoerd
ten aanzien van het instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting in het middelbaar
beroepsonderwijs (hierna: mbo).

In de bijlagen2 vindt u de onafhankelijke onderzoeken die zijn gedaan om onder andere te voldoen
aan bovenstaande toezegging. Ik verwijs u naar de onderzoeken voor toelichtingen,
aanvullende informatie en aanbevelingen.

Onderzoek in het hoger onderwijs

Introductie

Met de Wvb zijn belangrijke stappen gezet om de rol van de medezeggenschap binnen
hogescholen en universiteiten te versterken, zoals het positioneren van de opleidingscommissie
als medezeggenschapsgremium. In december 2019 heb ik in een momentopname naar het
functioneren van opleidingscommissies3 opgemerkt dat de medezeggenschapscultuur binnen een instelling of opleiding doorslaggevend
lijkt te zijn voor het succes van opleidingscommissies. Conform het beschreven vervolgtraject
in de brief van december 2019 is – aanvullend op de vierde peiling van de Medezeggenschapsmonitor4 – een bredere evaluatie uitgevoerd door onderzoeksbureau Berenschot. Dit onderzoek
treft u bijgevoegd aan.

In het onderzoek is naast het uitvragen van de implementatie en uitwerking van de
Wvb ook aandacht voor medezeggenschapscultuur. Ondanks dezelfde wettelijke grondslagen
en rechten is er verschil in de mate waarop medezeggenschapsgremia effectief functioneren.
Het is echter onduidelijk welke factoren bepalend zijn voor een sterke medezeggenschapscultuur
waarin de medezeggenschap met het bestuur een professioneel samenspel ontwikkelen.
Het onderzoeksbureau is daarom, rekening houdend met de traditionele en culturele
verschillen tussen onderwijsinstellingen, op mijn verzoek op zoek gegaan naar generieke
succesfactoren die kunnen bijdragen aan een sterke medezeggenschapscultuur.

Resultaten brede evaluatie

Het algehele beeld dat naar voren komt uit de evaluatie is dat het over het algemeen
goed gaat met de medezeggenschap in het hoger onderwijs. Deze conclusie wordt getrokken
op basis van een vragenlijst (N = 945) ingevuld door toezichthouders, bestuurders
en leden van de medezeggenschap op centraal en decentraal niveau, acht interviews
met koepel-, studenten- en medezeggenschapsorganisaties en zeven verdiepende gesprekken
met personen die betrokken zijn bij de zeggenschap en medezeggenschap. De relatie
tussen de medezeggenschap en hun gesprekspartner, de bestuurders, is doorgaans goed.
Tevens is een belangrijk resultaat dat de Wvb een positieve invloed heeft gehad op
de kwaliteit van de bestuurscultuur en dat de wettelijke bepalingen de afgelopen jaren
goed binnen de instellingen zijn geïmplementeerd.

Ook worden een aantal ontwikkelpunten benoemd die kunnen bijdragen aan de verdere
ontwikkeling van een goed functionerende medezeggenschap. Het betreft onder andere
de samenwerking binnen medezeggenschapsgremia, de samenwerking met bestuurders en
de kennis over en gebruik van de wettelijke ruimte in het hoger onderwijs. Het is
daarom waardevol dat er door deze evaluatie een beter beeld is van de impactversterkende
en impactverzwakkende factoren voor effectieve medezeggenschap. Met deze kennis kan
in gesprekken met het veld en binnen instellingen beter worden gesproken over de verdere
ontwikkeling van een sterke medezeggenschapscultuur.

Hieronder licht ik graag enkele resultaten en aanbevelingen uit voor het verdere gesprek
over de medezeggenschap in het hoger onderwijs:

1. Kennis over wettelijke taken en bevoegdheden

Bijna alle leden van de raad van toezicht en bestuurders zijn bekend met hun eigen
wettelijke taken en bevoegdheden. Daarentegen blijken leden van de medezeggenschap
hier minder mee bekend. Op decentraal niveau is men minder bekend met de eigen wettelijke
taken en bevoegdheden dan op centraal niveau. Dit geldt in enige mate voor de personeelsgeledingen,
maar in grotere mate voor studentgeledingen. Als men zich niet bewust is van de rechten
die hij of zij heeft, kan dit de positie van de medezeggenschap belemmeren. Onduidelijkheid
over de taken en bevoegdheden leiden af van het inhoudelijke gesprek en dient daarom
te worden vermeden. Uit de interviews met koepelorganisaties werd het kennen van de
eigen rechten daarom ook aangeduid als een kenmerk van een sterke medezeggenschap.

Goede (ambtelijke en juridische) facilitering en scholing kan een belangrijke bijdrage
leveren aan duidelijkheid over de eigen positie en wettelijke rechten van een medezeggenschapsgremium.
Ik wijs onderwijsbestuurders op hun rol en wettelijke verantwoordelijkheid in de ondersteuning
van de medezeggenschap.

Zoals in mijn brief van 11 februari van dit jaar5 over instellingsaccreditatie is gemeld zijn er aanvullende middelen toegekend voor
de periode 2022–2025 aan het medezeggenschapsbudget. Hiermee kan de medezeggenschap
waar nodig beter worden gefaciliteerd en kunnen opleidingscommissies worden versterkt.
De resultaten uit dit onderzoek zullen worden meegenomen in de gesprekken hierover
met de koepel- en studentenorganisaties.

In het onderzoek komt tevens als aanbeveling naar voren dat de taken en bevoegdheden
tussen medezeggenschapsgremia op sommige onderwerpen als ambigu of onduidelijk worden
ervaren. Ik ga graag met de koepel- en studentenorganisaties in gesprek om de onduidelijkheden
nader te analyseren en indien noodzakelijk te komen tot voor betrokkenen in de praktijk
werkbare oplossingen.

2. Samenwerking binnen de medezeggenschap

De kwaliteit van de medezeggenschap wordt opgebouwd door de centrale medezeggenschap,
decentrale medezeggenschap en opleidingscommissies waarin zowel studenten als medewerkers
zitting nemen. Er is afstemming nodig en gewenst bij dossiers waarop bevoegdheden
van verschillende niveaus van toepassing zijn, bijvoorbeeld het instemmingsrecht op
de Onderwijs- en Examenregeling (OER). Voor kwalitatief goede (instemmings)processen
is het van belang om vroegtijdig rolverdelingen, verantwoordelijkheden en tijdslijnen
af te stemmen. Specifiek voor een goede positionering van de opleidingscommissies
lijkt deze afstemming noodzakelijk. Uit het onderzoek blijkt dat de mate waarin overleg
wordt gevoerd tussen de gremia nog in ontwikkeling is. Tevens is de mate waarop kennisuitwisseling
plaatsvindt lokaal zeer verschillend. Ik wijs onderwijsbestuurders graag op de waarde
van het uitwisselen van kennis; binnen en tussen medezeggenschapsgremia en tussen
medewerkers en studenten. Ik verzoek hen het uitwisselen van kennis te stimuleren
en te faciliteren.

3. Positie van de opleidingscommissies

Het is belangrijk om te constateren dat de opleidingscommissie volgens het uitgevoerde
onderzoek een belangrijke bijdrage levert aan de kwaliteit van de medezeggenschap.
Een grote meerwaarde van de opleidingscommissie is dat zij op opleidingsniveau bijdraagt
aan de ontwikkeling van opleidingsbeleid. Er wordt in het onderzoek echter wel opgemerkt
dat de zichtbaarheid van de opleidingscommissie onder degenen die zij vertegenwoordigen
niet in dezelfde mate is versterkt. Dit hangt ook samen met de constatering dat voor
functies in de medezeggenschap niet altijd voldoende animo lijkt te zijn. Een aanbeveling
die in het onderzoek voor instellingen wordt genoemd is het instellen, stimuleren
en faciliteren van verkiezingen bij opleidingscommissies om zo meer aandacht te geven
aan de positie van opleidingscommissies binnen de onderwijsinstelling.

Het is daarnaast zorgelijk dat in het onderzoek wordt gesteld dat leden van de medezeggenschap
– zowel personeel als studenten – hun achterban nauwelijks raadplegen. Tijdsgebrek
wordt benoemd als één van de redenen hiervoor. Een goede vertegenwoordiging en zichtbaarheid
van medezeggenschap kan de positie van de medezeggenschap – en specifiek de opleidingscommissies –
verder versterken. Ik roep bestuurders en de medezeggenschap derhalve op om in het
horizontale gesprek te spreken over welke acties er kunnen worden ondernomen om de
vertegenwoordiging en zichtbaarheid te verbeteren.

4. Samenstelling van medezeggenschapsraden

De samenstelling van medezeggenschapsraden gebeurt op verschillende manieren, waaronder
verkiezingen, het aandragen van kandidaten en sollicitaties. Sinds enkele jaren is
een dalende trend te zien wat betreft deelname aan verkiezingen voor de medezeggenschap.
Verkiezingen worden gezien als belangrijk onderdeel van een sterke positie van medezeggenschap.
Wanneer niet gekozen wordt voor verkiezingen, dan komt dat in de meeste gevallen vanwege
de beperkte animo voor de functie. Tegelijkertijd blijkt het houden van verkiezingen
belangrijk voor de zichtbaarheid van en de interesse voor medezeggenschap, en is het
ook een graadmeter voor een goede vertegenwoordiging. Aan het tijdig interesseren
en werven van mogelijke kandidaten kan meer aandacht worden besteed, de instelling
kan daar zelf ook een initiërende of ondersteunende rol in spelen.

5. Collegegeldvrij besturen

Een functie binnen de medezeggenschap of een studentenorganisatie dient een maatschappelijk
doel en draagt bij aan de professionele en persoonlijke ontwikkeling. Uit het rapport
blijkt dat een beperkte groep studenten belang lijkt te hebben bij de mogelijk om
collegegeldvrij te kunnen besturen. De opvattingen over deze mogelijkheid lopen uiteen.
Niet overal wordt de mogelijkheid om collegegeldvrij te besturen door instellingsbestuurders
aangeboden. Toch zijn er studenten met een hoge tijdsinvestering voor functies in
de medezeggenschap of bij een studentenorganisatie die belemmeringen ervaren en belang
hebben bij de mogelijkheid om collegegeldvrij te besturen. Desondanks roep ik instellingsbestuurders
op om conform een van de aanbevelingen uit het rapport in gesprek te gaan met studenten
met een hoge tijdsinvestering om hun behoeftes te bespreken.

Onderzoek in het middelbaar beroepsonderwijs

Met de inwerkingtreding van de Wvb heeft de medezeggenschap in het mbo instemmingsrecht
gekregen op de hoofdlijnen van de begroting. In 2018 hebben de MBO Raad en de Jongeren
Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) al onderzoek gedaan onder hun respectievelijke
achterbannen naar dit instemmingsrecht op hoofdlijnen van de begroting. Het onderzoek
is dit jaar door ResearchNed als onafhankelijk onderzoeksbureau wederom verricht.
Hierin is tevens een vergelijking gemaakt met de eerdere uitkomsten van de onderzoeken
onder besturen en studenten uit 2018. ResearchNed heeft een kwalitatief onderzoek
uitgevoerd dat een goed beeld geeft van het functioneren van het instemmingsrecht,
de opbrengsten, de valkuilen en mogelijke verbeteringen. Door de beperkte respons
is het niet mogelijk om harde kwantitatieve uitspraken te doen.

Belangrijke conclusie die uit het onderzoek kan worden getrokken is dat het instemmingsrecht
op hoofdlijnen van de begroting zich de laatste jaren positief heeft ontwikkeld. Er
is meer duidelijkheid over wat hoofdlijnen van de begroting zijn. Begeleiding en scholing
worden als positief ervaren. Studentenraden en ondernemingsraden voelen zich bij de
behandeling van de hoofdlijnen van de begroting in meerderheid serieus genomen door
de schoolbesturen. Alle partijen vinden over het algemeen dat de kwaliteit van de
begroting (of het proces daar naartoe) in enige mate is verbeterd.

Belangrijkste verbetervoorstel uit het rapport is meer te investeren in begeleiding
en training voor studentenraadsleden, het liefst op landelijk niveau. Voor studentenraadsleden
is de begroting een complex onderwerp, en er is weinig continuïteit in de raden door
de hoge doorloop, waardoor kennis steeds opnieuw moet worden opgedaan. Centrale scholing
of training kan mogelijkerwijs ook nuttig zijn voor (een deel van) de ondernemingsraden.
Ik ga in gesprek met zowel JOB, de MBO Raad als het Platform Medezeggenschap MBO om
te kijken of en hoe dit vorm kan worden gegeven. Het rapport biedt aanknopingspunten
tot verbetering, waar ik graag met deze organisaties afspraken over wil maken.

Afsluiting

De resultaten uit het rapport van Berenschot heb ik besproken met de koepel- en studentenorganisaties
uit het hoger onderwijs. Dit onderzoek is door deze organisaties als overwegend positief
ontvangen. Het wordt als positief gezien dat er aandacht is voor medezeggenschap en
de medezeggenschapscultuur. Het onderzoek benadrukt belangrijke ontwikkelpunten en
de aanbevelingen worden gezien als richtinggevend en praktisch. Het is daarom van
belang om binnen onderwijsinstellingen het gesprek te blijven voeren over welke aanbevelingen
verdere ontwikkeling van de medezeggenschapscultuur kunnen bevorderen. Daarnaast blijkt
uit zowel de evaluatie in het hoger onderwijs als in het mbo het belang van goede
scholing van medezeggenschapsgremia. Over deze scholing zal ik met de studentenorganisaties
in het mbo en het hoger onderwijs verder in gesprek gaan.

Beide onderzoeken hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de kennis over het
functioneren van de medezeggenschap en de rol die de Wvb hierin heeft gespeeld. De
waarde van een sterke medezeggenschap voor de kwaliteit van het onderwijs wordt hiermee
nogmaals geëxpliciteerd en ik zie het als gezamenlijk belang tussen mijzelf, de koepelorganisaties,
de studentenorganisaties en de sector, om een goede bestuurscultuur te continueren
en verder te stimuleren en te faciliteren.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven