Brief regering : Onderzoek naar het effect en de wenselijkheid van een energiebesparingsplicht bij de ETS-industrie en het uitbreiden van de Erkende Maatregelenlijsten

32 813 Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 766 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 september 2021

Energie besparen is van groot belang voor CO2-reductie en het behalen van de klimaatdoelen. Energie die niet gebruikt wordt hoeft
namelijk niet geproduceerd en getransporteerd te worden. Niet alleen vermijdt dit
CO2-uitstoot, maar ook levert energie besparen lagere maatschappelijke kosten op. Denk
aan lagere investeringen in de energie-infrastructuur en lagere milieu- en landschapsimpact
door minder windmolens en minder investeren in netcapaciteit.

Bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000
m3 aardgas(equivalenten) verbruiken hebben een energiebesparingsplicht. Dit betekent
dat ze alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of
minder moeten uitvoeren. Daarnaast kunnen bij bedrijven die een omgevingsvergunning
hebben energiebesparingseisen in deze vergunning opgenomen worden. Met de voorgenomen
verbreding en verbetering van de energiebesparingsplicht komt een groot deel van deze
vergunningplichtige bedrijven ook rechtstreeks onder de algemene plicht te vallen.
Verder worden dan ook maatregelen op het gebied van hernieuwbare opwek en overstap
op andere energiedragers verplicht als de maatregelen zich binnen 5 jaar terugverdienen
(Kamerstuk 30 196, nr. 738). Overigens wordt met energiebesparing niet de absolute reductie van energiegebruik
bedoeld, maar het nemen van maatregelen die leiden tot een efficiënter gebruik van
energie. Het energiegebruik van een bedrijf wordt immers niet alleen beïnvloed door
procesefficiëntiemaatregelen, maar ook door productievolume, weersomstandigheden etc.

Bedrijven die deelnemen aan het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) zijn uitgezonderd
van de energiebesparingsplicht. Het EU ETS dient als primaire prikkel om CO2 te reduceren. De ETS-bedrijven moeten wel vaak een energiebesparingsaudit indienen
op grond van de Europese Energie-Efficiëntie Richtlijn (EED)1. Er is echter geen verplichting om de hierin geïdentificeerde besparingsmaatregelen
uit te voeren. De motie van het lid Van der Lee (Kamerstuk 32 813, nr. 575) stelt dat er nog veel energiebesparende maatregelen in deze groep genomen kunnen
worden en dat dit veel CO2-winst kan opleveren. De motie verzoekt om het effect en de wenselijkheid te onderzoeken
van het opleggen van energiebesparingsverplichtingen aan ETS-bedrijven. Daarnaast
verzoekt de motie om de Erkende Maatregelenlijst (hierna: EML) uit te breiden met
universele besparingsmaatregelen die binnen de industrie kunnen worden genomen. Met
deze Kamerbrief en de cijfermatige onderbouwing in bijlage 1 geef ik uitvoering aan
deze motie2.

Voor de beantwoording van de vragen zal ik in deze brief eerst ingaan op ervaren belemmeringen
voor het uitvoeren van energiebesparende maatregelen en de beoogde ETS-doelgroep.
Vervolgens zal ik het besparingspotentieel analyseren, en benoem ik het instrumentarium
dat een deel van het potentieel reeds ontsluit. Bij deze brief heb ik verder, op basis
van mijn gesprekken met belanghebbenden, een overzicht van argumenten voor en tegen
een besparingsplicht gevoegd en zet ik uiteen op welke wijze een besparingsplicht
of ander instrumentarium eventueel vormgegeven zou kunnen worden. Ik concludeer dat
het precieze besparingspotentieel en de daadwerkelijke CO2-winst die ontsloten en gerealiseerd kan worden door een energiebesparingsplicht bij
ETS-bedrijven niet nauwkeurig te geven is, maar dat ik wel tot een indicatie van het
handhaafbare potentieel kan komen.

Ervaren belemmeringen

Bedrijven voeren niet altijd alle energiebesparende maatregelen uit met een terugverdientijd
van 5 jaar of minder, ook al zijn deze rendabel. Dit geldt zowel voor het mkb als
voor grotere bedrijven. Hier zijn verschillende redenen voor. Ten eerste betekent
investeren in energiebesparende maatregelen dat dit geld niet ergens anders in geïnvesteerd
kan worden. Daarbij speelt dat investeringen in het primaire bedrijfsproces, bijvoorbeeld
de ontwikkeling van nieuwe producten, soms beter renderen dan investeringen in energie-efficiëntie.
Ten tweede hanteren bedrijven vaak investeringscriteria die voorsorteren op korte-termijn-investeringen
met een terugverdientijd van bijvoorbeeld minder dan drie jaar. Wat bij grootverbruikers
als derde punt nog meespeelt zijn hun relatief lage energiebelastingtarieven. Hierdoor
zijn maatregelen die bij een middenverbruiker wel een terugverdientijd van vijf jaar
of minder hebben, minder snel rendabel bij grootverbruikers. Ten vierde zijn er andere
niet-financiële factoren die het uitvoeren van energiebesparende maatregelen belemmeren.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het ontbreken van kennis of capaciteit, het gebrek
aan strategische prioriteit voor energie-efficiëntie bij bedrijven of het ervaren
van niet acceptabele risico’s. Energiebesparende maatregelen kunnen namelijk tot gevolg
hebben dat productieprocessen complexer worden of de productkwaliteit en procescontinuïteit
worden beïnvloed. Een laatste belangrijke reden zijn technische (on)mogelijkheden
om besparingsmaatregelen uit te voeren vanwege veiligheidseisen, constructieontwerpen
of andere omstandigheden.

ETS-doelgroep

De emissie van broeikasgassen van de industrie was in 2019 56,7 megaton CO2-equivalenten. Daarvan namen industriële ETS-bedrijven 41,3 megaton CO2-equivalenten voor hun rekening. Er zijn in Nederland 304 industriële ETS-bedrijfsvestigingen.3 Het gaat hier dus om een omvangrijke groep qua energieverbruik en CO2-uitstoot, maar om een beperkt aantal bedrijven. Bij deze bedrijven die vallen onder
het EU ETS gelden de bovengenoemde barrières voor besparing. Daarnaast zijn zij vrijgesteld
van de energiebesparingsplicht om alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd
van vijf jaar of minder uit te voeren. De ETS-bedrijven zijn over het algemeen complexere
bedrijven dan de bedrijven die onder de huidige doelgroep van de energiebesparingsplicht
vallen. Er is een grote variatie aan bedrijven die vanwege hun activiteiten onder
het EU ETS vallen. Zo zijn er bijvoorbeeld bedrijven waar de CO2-uitstoot en het energiegebruik vooral plaatsvindt bij het proces van de centrale
opwekking van warmte of stoom via een stoomketel of WKK-installatie. Bij andere bedrijven
vindt de CO2-uitstoot juist plaats in het proces zelf, zoals bij een kraker of smeltovens. Weer
andere bedrijven vallen wel onder het EU ETS, maar stoten zelf vrijwel geen CO2 uit. Voorbeelden hiervan zijn grote datacenters die vanwege hun geïnstalleerd vermogen
aan diesel- of gas-gedreven noodgeneratoren onder het EU ETS vallen.4 Voor de diverse groep van bedrijven die onder het EU ETS vallen is gekozen voor een
andere besparingsprikkel dan een energiebesparingsplicht. Uitstoot wordt hier namelijk
beprijsd door het EU ETS en vanaf 1 januari 2021 ook door de nationale CO2-heffing industrie.

Besparingspotentieel

Een onderzoek naar het besparingspotentieel van alle individuele ETS-bedrijven (op
basis van alle mogelijke energiebesparingstechnieken met een maximale terugverdientijd
van vijf jaar) is vanwege de complexiteit van de processen en installaties niet haalbaar
op korte termijn. Om toch invulling te kunnen geven aan de motie van het lid Van der
Lee is het energiebesparingspotentieel van de industriële ETS-bedrijven verkend door
middel van de monitoringsgegevens van de energiebesparingsconvenanten MJA3 en MEE
over de afgelopen tien jaar en een analyse van het energiebesparingspotentieel met
een vijfjaar terugverdientijd op basis van de efficiëntietechnologieën uit de 6-25 studie,
inclusief isolatietoepassingen.5

Voor het besparingspotentieel kijk ik eerst naar het energiebesparingspotentieel:
de besparing die energiebesparende maatregelen kunnen opleveren. Wanneer dit potentieel
is op basis van een vijfjaar terugverdientijd, spreek ik van een rendabel potentieel.
Vervolgens kijk ik naar het CO2-reductiepotentieel: de mate waarin deze besparingsmaatregelen CO2 reduceren. Tenslotte kijk ik naar het handhaafbaar potentieel: de mate waarin een
rendabel energiebesparings- en CO2-reductiepotentieel op basis van een energiebesparingsplicht gehandhaafd kan worden
door het bevoegd gezag.

Op basis van mijn analyse kom ik tot de conclusie dat er bij ETS-bedrijven een rendabel
potentieel voor energiebesparing is. Dit besparingspotentieel en de mogelijke CO2-winst die ontsloten kan worden door de invoering van een energiebesparingsplicht
voor ETS-bedrijven, is echter niet nauwkeurig te bepalen. De twee analyses geven wel
inzicht.

Besparingspotentieel op basis van de convenanten

De analyse van de resultaten van de energiebesparingsconvenanten over de afgelopen
tien jaar levert een gemiddelde op van 0,5 megaton CO2-reductie per jaar. Dit getal is een langjarig gemiddelde dat doorgetrokken zou kunnen
worden naar de periode tot 2030. Door innovaties en kostenreductie van technologieën
komt er steeds nieuw rendabel potentieel in beeld. Tussen 2023, het jaar waarin een
eventuele energiebesparingsplicht in werking zou kunnen treden, en 2030 gaat dit dan
om circa 4 megaton CO2-reductiepotentieel. In bijlage 1 wordt de analyse en de uitkomst verder toegelicht.
Dit getal geeft aan dat er, op basis van deze analyse, dus een fors energiebesparings-
en CO2-reductiepotentieel bij de ETS-industrie is, dat dit met name gaat om rendabel potentieel,
maar dit betekent niet dat dit potentieel daadwerkelijk door een energiebesparingsplicht
gerealiseerd zal worden. Dit potentieel bevat namelijk ook autonome besparing6, houdt geen rekening met het besparingseffect van ander instrumentarium (zoals het
EU ETS en de CO2-heffing voor de industrie) en het aflopen van de convenanten.

Welke deel van dit potentieel dus additioneel gerealiseerd kan worden door het sturen
op energiebesparing, bijvoorbeeld door een verplichting, is niet nauwkeurig te bepalen.
Ook zonder een verplichting zal naar verwachting wel een deel van dit potentieel gerealiseerd
worden. Een klein deel van dit rendabele besparingspotentieel bestaat overigens uit
elektriciteitsbesparing. Vanwege de verdergaande verduurzaming van de Nederlandse
elektriciteitsmix, neem het CO2-reductiepotentieel op basis van elektriciteitsbesparing richting 2030 dus af.7

Verder is dit besparingspotentieel geïdentificeerd op basis van de energiebesparingsconvenanten.
De resultaten van deze convenanten zijn wisselend succesvol geweest en op basis van
een vrijwillig instrument geleverd. Er is dus niet specifiek naar de handhaafbaarheid
gekeken. Een verplichting creëert een ander kader dan een vrijwillig instrument als
een convenant. Bovendien waren bedrijven niet verplicht bij het indienen van de vierjaarlijkse
besparingsplannen de terugverdientijd op te geven. De resultaten en dus het afgeleide
potentieel bevatten mogelijk ook maatregelen met een terugverdientijd hoger dan vijf
jaar. Of een terugverdientijd is niet vast te stellen, bijvoorbeeld in het geval van
besparingen op restgassen.8 Tegelijkertijd zijn er binnen de convenanten mogelijk ook maatregelen met een terugverdientijd
van minder dan vijf jaar niet uitgevoerd. Er bestaat daarnaast, zoals ik hieronder
toelicht, in specifieke gevallen een kans op een negatieve interactie tussen verschillende
beleidsinstrumenten.

De monitoringsgegevens uit de convenanten geven het meest brede inzicht in het energiegebruik
en de besparingsmaatregelen van de ETS-bedrijven dat voorhanden is. De analyse van
deze gegevens uit de convenanten geeft op basis van een langjarig gemiddelde aan dat
er een rendabel besparingspotentieel is bij ETS-bedrijven. Het geeft echter geen sluitende
analyse over het precieze additionele potentieel van een vijfjaarterugverdientijd
energiebesparingsplicht.

Besparingspotentieel op basis van specifieke technologieën.

De tweede analyse probeert op een andere manier tot een indicatie te komen van het
mogelijke effect van een energiebesparingsplicht. Met deze tweede analyse heb ik een
beperkt aantal (innovatieve) efficiëntietechnologieën en isolatiemaatregelen laten
analyseren. Het rapport Project 6-25 Technology Validation9, in opdracht van de ondernemersorganisatie voor de technologische industrie FME,
biedt inzicht in de energiebesparingsopties voor de industrie. Op mijn verzoek hebben
Royal Haskoning en PDC, de opstellers van het rapport Project 6-25, een analyse uitgevoerd
om het handhaafbaar potentieel bij ETS-bedrijven vast te stellen op basis van deze
vijftien technologieën. Ze hebben hierbij ook isolatie meegenomen. Voor deze analyse
is gekeken naar de terugverdientijdmethodiek die gebruikt is in het project 6-25 en
zoals die geldt voor de energiebesparingsplicht, in hoeverre het potentieel van toepassing
is bij ETS-bedrijven en naar de complexiteit van de handhaving. Het rapport, dat als
bijlage bij deze brief is gevoegd10, geeft het resultaat van deze analyse weer.11 Op basis hiervan kom ik tot een mogelijk handhaafbaar potentieel van circa 2 megaton
CO2-reductie binnen vijf jaar. Vanwege de vertragende werking van het invoeren van een
energiebesparingsplicht, neemt het potentieel richting 2025 evenredig af. Uitgaande
van een periode van 5 jaar na invoering van een verplichting zou echter een vergelijkbaar
handhaafbaar potentieel beschikbaar en realiseerbaar moeten zijn.

Dit potentieel ligt met name in isolatiemaatregelen (1,2 megaton). 0,75 megaton bestaat
uit de overige onderzochte technologieën. Dit potentieel zit met name op de technologieën
isolatie, verbeterde meet- en regeltechniek, warmteterugwinning en elektromotoren.
Veel van de andere onderzochte innovatieve technologieën zijn niet direct handhaafbaar.
Sommige maatregelen vergen zo’n specialistische kennis van de complexe bedrijfsprocessen,
dat het niet realistisch is om te verwachten dat het bevoegd gezag daarop kan handhaven.

Ook dit handhaafbaar potentieel geeft geen nauwkeurig effect van het introduceren
van een energiebesparingsplicht of ander sturend instrumentarium. Enerzijds is er
immers gekeken naar een beperkt aantal technologieën en dus niet naar het potentieel
van alle energiebesparende technologieën. Anderzijds is het realiseren van dit handhaafbare
potentieel afhankelijk van bedrijfsspecifieke omstandigheden en handhavingscapaciteit
bij het bevoegd gezag. Bij navraag bij enkele Omgevingsdiensten wordt als indicatie
gegeven dat een toezichtbezoek inclusief opvolging bij alle ETS-industriebedrijven
geschat wordt op circa 5 miljoen euro. Dit betekent niet dat zonder handhaving er
niets van dit potentieel gerealiseerd wordt. Ander instrumentarium (waaronder het
EU ETS en de CO2-heffing voor de industrie) en autonome besparingseffecten kunnen ook effect op de
realisatie hebben.

Kortom, er is een energiebesparings- en CO2-reductiepotentieel bij de ETS-industrie en er is handhaafbaar potentieel dat gerealiseerd
kan worden via een energiebesparingsplicht of ander sturend instrumentarium. Echter
het minimale of maximale potentieel van energiebesparingsmaatregelen tot en met 2030
is niet exact te geven. Welk additioneel effect een energiebesparingsplicht zou kunnen
hebben op het realiseren van dit potentieel is afhankelijk van verschillende factoren
en is dus eveneens niet nauwkeurig te bepalen. Overigens kan vanwege de verschillende
kanttekeningen en verschillende insteken van de twee uitgevoerde analyses ook niet
gesteld worden dat dus 2 van de 4 megaton handhaafbaar is. De ene studie gaat uit
van een extrapolatie van de convenantresultaten en geeft aan dat er een energie- en
CO2-reductiepotentieel is, de andere kijkt naar een aantal innovatie technologieën en
isolatie. Het getal van circa 2 megaton handhaafbaar potentieel, biedt desalniettemin
de beste indicatie van het reductiepotentieel waarop een energiebesparingsplicht zou
kunnen sturen.

Ander instrumentarium dat dit potentieel aanboort

De hierboven genoemde kanttekeningen brengen mij op de relatie tussen het in de studies
geïdentificeerde energiebesparings- en CO2-reductiepotentieel, het mogelijke effect van een energiebesparingsplicht en het effect
van ander instrumentarium op dit potentieel. Zoals gezegd lijkt er een rendabel energiebesparingspotentieel
bij de ETS-industrie te bestaan, maar kunnen het energiebesparings- en CO2-reductiepotentieel van een energiebesparingsplicht niet nauwkeurig worden vastgesteld.
Ook zonder een verplichting zijn er prikkels om besparingsmaatregelen uit te voeren.
Het gaat hierbij om subsidies op maatregelen met een terugverdientijd van meer dan
vijf jaar en instrumenten die zowel ETS- als niet-ETS-bedrijven stimuleren. In bijlage 1
worden de verschillende instrumenten, zoals de EED audit, de ODE en de EIA verder
toegelicht. Naast deze instrumenten zijn er ook subsidies, zoals de VEKI, die het
treffen van procesefficiëntiemaatregelen stimuleren. Daarnaast wordt er ook een autonome
besparing gerealiseerd, bijvoorbeeld wanneer een kapot apparaat vervangen wordt door
een nieuw en vaak energiezuiniger exemplaar.

Zoals gezegd vallen de ETS-bedrijven onder ander instrumentarium dat ook een besparingsprikkel
kent. Met het EU ETS en de CO2-heffing industrie hebben deze bedrijven immers een prikkel om hun CO2-uitstoot te reduceren. Door de beprijzing van CO2-uitstoot ontstaat een bedrijfseconomische drijfveer die de kosteneffectiviteit van
energiebesparingsmaatregelen verhoogt. Dit leidt tot CO2-reductie aan de schoorsteen. Het gaat hier bijvoorbeeld om besparingsmaatregelen
op aardgas of andere verstookte (fossiele) brandstoffen. Een stijgende ETS-prijs verhoogt
daarmee ook het rendabel potentieel van besparingsmaatregelen. Bedrijven kunnen echter
in plaats van besparen ook extra uitstootrechten kopen van andere bedrijven. Deze
ETS-prijsprikkel doet niets af aan de eerder genoemde andere factoren die de uitvoering
van energiebesparende maatregelen belemmeren. Deze belemmeringen zouden mogelijk wel
deels weggenomen kunnen worden door een specifiek energiebesparingsinstrumentarium.

Het EU ETS en de CO2-heffing industrie zorgen voor een besparingsprikkel die bij een bedrijf direct leidt
tot CO2-reductie aan hun eigen schoorsteen. Dit is echter minder het geval voor besparingsmaatregelen
op ingekochte elektriciteit, stoom, warmte en koude. De CO2-uitstoot vindt immers vaak niet plaats op de eigen locatie, maar bij de energiecentrale.
Omdat de energiecentrale vaak ook weer onder het EU ETS valt, wordt de ETS-prijs door
de energieproducenten wel verrekend in de elektriciteitsprijs. Dit vormt dus een (beperkte)
indirecte prikkel.12 Overigens speelt hier mee dat in de toekomst de stroomvoorziening verduurzaamt en
deze indirecte EU ETS prikkel dus verder afneemt. Besparing op elektriciteit zal in
de toekomst daarom in mindere mate tot CO2-reductie leiden. Het potentieel voor efficiëntie en vermeden maatschappelijke kosten
blijft echter wel bestaan. Op dit moment hebben bepaalde sectoren overigens recht
op compensatie voor indirecte ETS-kosten.13 Het kabinet zal in 2021 een besluit nemen over de eventuele voortzetting van een
compensatie regeling. De besparingsprikkel om bijvoorbeeld ledverlichting, efficiënte
aandrijvingen of efficiëntere servers te installeren, is dus beperkt.

Interactie energiebesparingsplicht met het EU ETS en de CO2-heffing industrie

De link tussen een energiebesparingsplicht en het EU ETS en de CO2-heffing industrie brengt mij bij de mogelijke interactie die kan ontstaan tussen
deze instrumenten. Minder energieverbruik leidt doorgaans tot minder CO2-uitstoot. In individuele gevallen kunnen investeringen die leiden tot energiebesparing
interfereren met alternatieve kosteneffectieve investeringen die specifiek gericht
zijn op CO2-reductie. Zoals gezegd kunnen bedrijven er ook voor kiezen om extra uitstootrechten
te kopen of om juist andere maatregelen te nemen die tot meer CO2-reductie leiden, zoals elektrificatie óf andere niet energiebesparende maar wel CO2-reducerende maatregelen, zoals Carbon Capture and Storage (CCS). Bovendien kan het
zijn dat in beperkte gevallen technische maatregelen niet te combineren zijn. TNO
geeft aan dat een dergelijke interactie tussen de CO2-heffing industrie en een vorm van energiebesparingsverplichtingen relevant, maar
niet kwantificeerbaar is. De effecten zijn bedrijfsafhankelijk. Het bevoegd gezag
kan in individuele gevallen beoordelen hoe omgegaan moet worden bij een dergelijke
interactie. Dit vergt wel inzicht in complexe bedrijfsprocessen. Bij mogelijke invoering
van een energiebesparingsplicht zal in de uitvoering bezien moeten worden hoe deze
interactie waar nodig gemitigeerd kan worden.

Bovendien kan het zijn dat in beperkte gevallen technische maatregelen niet te combineren
zijn. TNO geeft aan dat een dergelijke interactie tussen de CO2-heffing industrie en een vorm van energiebesparingsverplichtingen relevant, maar
niet kwantificeerbaar is. De effecten zijn bedrijfsafhankelijk. Het bevoegd gezag
kan in individuele gevallen beoordelen hoe omgegaan moet worden bij een dergelijke
negatieve interactie. Dit vergt wel inzicht in complexe bedrijfsprocessen. Het is
aan een volgend kabinet om te besluiten hoe deze interactie waar nodig te mitigeren.

Mogelijkheden voor een energiebesparingsplicht

Het additioneel effect dat een energiebesparingsplicht zou kunnen hebben is afhankelijk
van verschillende factoren en is dus niet nauwkeurig te bepalen. Het geïdentificeerde
handhaafbare potentieel biedt wel indicatie van het reductiepotentieel waarop een
energiebesparingsplicht zou kunnen sturen. Er zijn verschillende argumenten voor en
tegen een te geven (zie ook bijlage 1). Dit alles speelt mee bij het bepalen van de
wenselijkheid van energiebesparingsplicht voor ETS-bedrijven.

Juridisch gezien kan een energiebesparingsplicht vormgegeven worden. Op grond van
de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) kán een lidstaat kiezen om broeikasgasinstallaties
uit te zonderen van energiebesparingseisen (artikel 9, lid 2, RIE). In Nederland is
deze mogelijke uitzonderingsgrond voor de broeikasgasinstallatie zo geïmplementeerd
dat de ETS-installatie, inclusief zijn elektriciteitsverbruik, is uitgezonderd. Het
gaat hierbij om de installatie inclusief andere activiteiten die technisch in verband
staan. Afhankelijk van de interpretatie van het begrip installatie kan het bevoegd
gezag wel besparingseisen opleggen aan onderdelen van het ETS-bedrijf die niet onder
de installatie vallen, bijvoorbeeld het kantoor of de kantine.

De Nederlandse implementatie van de Richtlijn Industriële Emissies houdt in dat de
energiebesparingsplicht en informatieplicht niet gelden voor alles wat onder de ETS-installatie
valt. Ook kunnen er geen energiebesparingseisen in de bedrijfsspecifieke omgevingsvergunning
opgelegd worden. De Europese bepaling biedt de ruimte om deze implementatie van de
richtlijn te veranderen. Hierbij is het relevant om op te merken dat de meeste ETS-bedrijven
wel al een vierjaarlijkse energie-efficiëntieaudit op basis van de Europese Energie-efficiëntierichtlijn
moeten indienen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Hierin worden kosteneffectieve
efficiëntiemaatregelen geïdentificeerd. Vanwege het ontbreken van een energiebesparingsplicht
hoeven deze geïdentificeerde maatregelen echter niet uitgevoerd te worden.

Er zijn in principe twee mogelijkheden voor een energiebesparingsplicht. Zo kan de
mogelijkheid geboden worden aan het bevoegd gezag om energiebesparingseisen in de
vergunning op te nemen. Dit vergt het aanpassen van deze vergunningen. De middelen
en mankracht die ingezet moeten worden voor het actualiseren van de vergunningen kunnen
volgens het Interprovinciaal Overleg (IPO) beter gebruikt worden voor het toezicht
op het daadwerkelijk uitvoeren van de maatregelen. De tweede mogelijkheid is dan ook
om de ETS-bedrijven rechtstreeks onder een algemene energiebesparingsplicht te brengen.
Een verdere uitwerking van deze mogelijkheden is in bijlage 1 opgenomen. Los van deze
twee opties kan er ook voor gekozen om de energiebesparingsplicht alleen uit te breiden
naar die kleine groep bedrijven die alleen onder het ETS vallen vanwege hun noodstroomvoorziening.
De capaciteit van deze voorziening bepaalt immers dat zij onder het ETS vallen en
dus vrijgesteld zijn van de energiebesparingsplicht. Het gaat hierbij bijvoorbeeld
om grote datacenters of academische ziekenhuizen. Het aanpassen van de uitzondering
van de energiebesparingsplicht voor alleen deze groep betekent dat handhaving op efficiëntiemaatregelen
bij andere ETS-installaties dan nog steeds niet mogelijk is.

Ander mogelijk instrumentarium

Overigens zijn er, zoals eerder aangegeven, verschillende andere instrumenten die
direct of indirect procesefficiëntie bij ETS-bedrijven stimuleren. Zo heb ik in de
brief over de ODE-compensatieregeling (Kamerstuk 30 196, nr. 755) aangegeven bij voorkeur de subsidieregeling VEKI in te willen zetten voor het stimuleren
van procesefficiëntie in de industrie. Hiermee worden bedrijven, zowel ETS-bedrijven
als niet ETS-bedrijven waaronder het grotere mkb, tegemoet gekomen in het versnellen
en naar voren halen van investeringen in procesefficiëntie en energiebesparende maatregelen
met een terugverdientijd van meer dan vijf jaar. Met deze investeringen kunnen bedrijven
hun energieverbruik verlagen en daarmee besparen op de energierekening en hun ODE-lasten.
Daarnaast zal er de komende tijd verder worden gewerkt aan de brede aanpak voor procesefficiëntie
in de industrie zoals die is afgesproken in het Klimaatakkoord. Zo wordt de komende
tijd verkend hoe extra ondersteuning geboden kan worden bij het maken van investeringsplannen
die nodig zijn om externe financiering aan te trekken. Het bedrijfsleven ziet meer
in een dergelijke projectmatige aanpak, bijvoorbeeld via een voortzetting van de convenanten,
om energiebesparende maatregelen te ontsluiten. Dit zou in hun ogen het bestaande
instrumentarium, dat uitsluitend stuurt op CO2-reductie, ondersteunen. Een dergelijke aanpak sluit overigens een combinatie met
een verplichting, waarbij ook achterblijvende bedrijven aangesproken kunnen worden,
niet uit.

Toezicht en Erkende Maatregelenlijsten

Zowel het actualiseren van de vergunningen als het toezicht op een algemene regel
vergen de beoordeling en capaciteit van het bevoegd gezag. Dit is een belangrijke
factor voor het daadwerkelijk realiseren van het besparingspotentieel. Zonder toezicht
zal een energiebesparingsplicht in welke vorm dan ook weinig toegevoegde waarde hebben.
Maatwerk en dus expertise en capaciteit bij het bevoegd gezag blijven noodzakelijk.
De bestaande Erkende Maatregelensystematiek biedt bedrijven, door middel van een lijst
van universele maatregelen per sector of activiteit (de EML), de mogelijkheid om invulling
te geven aan de energiebesparingsplicht. Dit maakt toezicht en naleving eenvoudiger.

Het opstellen van dergelijke lijsten, zoals de motie van het lid Van der Lee ook verzoekt,
is voor ETS-bedrijven echter slechts beperkt mogelijk. De EML-systematiek werkt immers
zo dat een bedrijf na het treffen van de toepasselijke maatregelen uit de lijst voldoet
aan zijn energiebesparingsplicht. Een aantal sectoren, zoals asfaltbedrijven of academische
ziekenhuizen, zijn mogelijk wel af te dekken met een EML. Bij de meeste ETS-bedrijven
spelen, zoals aangegeven, vaak specifieke complexe processen. Standaardlijsten met
universele maatregelen sluiten hier onvoldoende op aan. Het opstellen van een eventuele
basislijst met maatregelen, zoals ledverlichting, isolatietoepassingen en efficiënte
aandrijfsystemen, die vaak wel een terugverdientijd hebben van vijf jaar of minder,
geeft eveneens geen volledige invulling van de besparingsplicht en houdt mogelijk
ook onvoldoende rekening met sectorspecifieke omstandigheden. Deze als aparte lijst
publiceren is overbodig. Deze generieke maatregelen staan vaak al op de EML voor andere
sectoren en kunnen als inspiratie dienen. Het identificeren van een totaalpakket van
toepasselijke energiebesparende maatregelen voor een individueel ETS-bedrijf kan beter
gebeuren via een bedrijfsspecifiek onderzoek. Voor niet-ETS grootverbruikers wordt
het verplicht uitvoeren van een dergelijk onderzoek al geregeld met de voorgenomen
verbreding van de energiebesparingsplicht in 2023.

Conclusie

De analyse van de monitoringsresultaten van de energiebesparingsconvenanten en de
uitgevoerde analyse op specifieke technologieën geven aan dat er een besparingspotentieel
is bij ETS-bedrijven. Een analyse van de resultaten van de energiebesparingsconvenanten
over de afgelopen tien jaar levert een getal op van 0,5 megaton CO2-reductie per jaar (circa 4 megaton CO2-reductie vanaf 2023 tot en met 2030). Dit CO2-reductiepotentieel bevat onder andere ook het effect van autonome besparing en ander
instrumentarium. Het betekent dus niet dat een besparingsplicht zelfstandig dit potentieel
realiseert. Een betere indicatie van waarop een energiebesparingsplicht of ander sturend
beleid zich op zou kunnen richten biedt het handhaafbare potentieel van circa 2 megaton
CO2-reductie binnen vijf jaar uit de analyse naar de specifieke technologieën en isolatie.
Niet alle energiebesparende maatregelen zijn, vanwege de complexe bedrijfsprocessen,
daadwerkelijk handhaafbaar voor het bevoegd gezag. Maar dit getal geeft aan dat er
wel zeker een handhaafbaar potentieel aanwezig is, onder andere bij de technologieën
isolatie, verbeterde meet- en regeltechniek, warmteterugwinning en elektromotoren.

Ook bij dit getal kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst. Denk aan het belang
van handhavingscapaciteit en het mogelijke effect van ander instrumentarium. Daarmee
is het precieze besparingspotentieel en de daadwerkelijke CO2-winst die ontsloten en gerealiseerd kan worden door een energiebesparingsplicht bij
ETS-bedrijven niet nauwkeurig te geven. Ik ga ervan uit dat de meerderheid van de
ETS-bedrijven uit bedrijfseconomische motieven en vooruitlopend op de aanscherpingen
van klimaatbeleid zelf maatregelen neemt. Maar een deel van de ETS-bedrijven zal door
de energiebesparingsplicht, als stok achter de deur, versneld maatregelen gaan nemen.

De factoren die van invloed zijn op het potentieel van een verplichting, de argumenten
en mogelijkheden moeten afgewogen worden om tot een besluit te komen. Dit vraagstuk
zal ik ook bezien in het kader van de uitvoering van het Urgenda-vonnis waarover ik
uw Kamer, in het kader van de gewijzigde motie van het lid Thijssen (Kamerstuk 35 668, nr. 41), recent heb geïnformeerd (Kamerstuk Kamerstukken 32 813 en 35 668, nr. 810).

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius