Brief regering : Fiche: Mededeling End the Cage Age

Nr. 3173 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Naiades III «Het toekomstbestendig maken van de Europese binnenvaart»
(Kamerstuk 22 112, nr. 3170)

Fiche: Mededeling langetermijnvisie plattelandsgebieden EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3171)

Fiche: Mededeling End the Cage Age

Fiche: Wijziging Verordening terbeschikkingstelling eigen middelen (Kamerstuk 22 112, nr. 3174)

Fiche: Herziening richtlijn consumentenkrediet (Kamerstuk 22 112, nr. 3175)

Fiche: Verordening algemene productveiligheid (Kamerstuk 22 112, nr. 3176)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A.M. Kaag

Fiche: Mededeling End the Cage Age

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Europese Commissie over het Europees burgerinitiatief «End the Cage
Age»

b) Datum ontvangst Commissiedocument

30 juni 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 4747

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52021XC0709…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Landbouw- en Visserijraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2. Essentie voorstel

De Commissie heeft op 30 juni jl. haar mededeling over het Europees Burger Initiatief
(EBI) «End the Cage Age», gepresenteerd. Met deze mededeling maakt de Commissie haar
juridische en politieke conclusies bekend over het genoemde EBI en de maatregelen
die zij wil gaan nemen. In het EBI wordt de Commissie gevraagd om wetgeving op te
stellen die het gebruik verbiedt van kooien voor de huisvesting van opfokleghennen,
leghennen, vleeskuiken- en leghenouderdieren, konijnen, kwartels, eenden en ganzen,
kraamboxen en andere boxen voor zeugen (voor zover nog niet verboden) en individuele
boxen voor kalveren (voor zover nog niet verboden).

De Commissie concludeert dat het EBI «End the Cage Age» uiting geeft aan maatschappelijke
bezorgdheid, ondersteund door wetenschappelijk bewijs, over de noodzaak om kooien
voor bepaalde boerderij- of landbouwdieren te verbieden. De Commissie zal het verzoek
in het initiatief binnen de uitvoering van de Europese Green Deal en de «van boer
tot bord»-strategie verwerken. Zij wil tegen eind 2023 met een wetgevingsvoorstel
komen om het gebruik van kooien voor alle in het initiatief genoemde diersoorten en
-categorieën zoals hierboven beschreven uit te faseren en uiteindelijk te verbieden,
als onderdeel van de geplande herziening van de EU-wetgeving voor dierenwelzijn die
de Commissie gestart is. Dit, onder voorwaarden (waaronder de duur van de overgangsperiode)
die nog op basis van adviezen van de European Food Safety Authority (EFSA) en de resultaten van een effectbeoordeling en een openbare raadpleging moeten
worden vastgesteld.

De Commissie zal de bestaande beschikbare wetenschappelijke kennis, een beoordeling
van de sociale, economische en milieueffecten, de veranderende behoeften en de vraag
van de consument in ogenschouw nemen bij het bepalen van de duur van een redelijke
overgangsperiode en het vaststellen van de begeleidende en ondersteunende maatregelen
om de overstap te vergemakkelijken. De Commissie zal met name nagaan of het haalbaar
is toe te werken naar de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving in 2027.

De Commissie zal parallel ook ondersteunende maatregelen blijven ontwikkelen, zoals
verspreiding van beste praktijken, richtsnoeren, aanbevelingen en studies, om de omschakeling
naar een landbouw zonder kooien te bevorderen. Via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) zal de EU instrumenten garanderen die het mogelijk maken voor lidstaten om aan
landbouwers financiële steun te bieden om op kooivrije systemen over te schakelen,
met de middelen die in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid en de nieuwe
ecoregelingen beschikbaar zijn.

Daarnaast zullen andere ondersteunende maatregelen vanuit de Commissie een aanvulling
op de GLB-financiering vormen: mogelijkheid om van kooisystemen naar biologische productie
om te schakelen, voorlichtingscampagnes en een opleidingsaanbod via de landbouwadviesdiensten
van de lidstaten, samenwerking met de levensmiddelenindustrie en de detailhandel om
hen aan te sporen de ontwikkeling van de markt voor kooivrije producten te ondersteunen
door af te nemen tegen voor de boer gunstige prijzen, mogelijke etikettering van dierenwelzijn,
mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de EU-handelsnormen voor de landbouw
(ter bevordering van duurzame landbouwproducten, zoals aangekondigd in de «van boer
tot bord»-strategie), criteria voor duurzame voedselaankoop-aanbestedingen en aanvullend
wetenschappelijk bewijs via onderzoeksprogrammakader Horizon Europe. Ook kunnen EU-lidstaten
nationale staatssteunmaatregelen tijdelijk specifiek op de overstap naar kooivrije
landbouw richten.

In relatie tot internationale handel streeft de Commissie ernaar om wereldwijd de
toepassing van duurzame normen te bevorderen, waaronder op het gebied van dierenwelzijn,
en te zorgen voor samenhang tussen beleidsdoelstellingen voor binnenlandse en ingevoerde
producten. In de effectbeoordeling voor de herziening van de dierenwelzijnswetgeving
zullen verschillende opties om deze doelstelling te bereiken met betrekking tot dieren
en producten van dierlijke oorsprong uit derde landen worden onderzocht. De volgende
opties, die elkaar niet uitsluiten en ook te combineren zijn, zullen worden onderzocht:
nauwere samenwerking met handelspartners, regels voor de invoer in de EU opleggen
en een etiketteringssysteem voor dierenwelzijn dat ook van toepassing is op invoer.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet ondersteunt het End the Cage Age initiatief en zal actief meedenken over
de verdere richting1. De inhoud van de mededeling van de Commissie past in het kabinetsbeleid voor beter
dierenwelzijn en verduurzaming veehouderij. Het kabinet zet zich in voor verbetering
van het dierenwelzijn en een gelijk speelveld in Europa en daarbuiten2 en wil verbetering en actualisering van bestaande EU-dierenwelzijnsregelgeving. Voor
sommige soorten landbouwhuisdieren (varkens, kalveren, vleeskuikens, legkippen) betreft
het verbetering en actualisering van reeds bestaande specifieke regelgeving. Daarnaast
is het wenselijk dat er specifieke EU-regelgeving komt voor commercieel gehouden en
verhandelde diersoorten waarvoor deze nog niet bestaat3.

In relatie tot kooihuisvesting is op 8 december 2020 de motie «Versneld uitfaseren
koloniekooien voor leghennen» (Kamerstuk 28 286, nr. 1160) aangenomen door de Tweede Kamer. Het kabinet heeft toegezegd dat Nederland binnen
Europa een standpunt in zal nemen over de uitfasering van koloniekooihuisvesting en
daarnaast ter uitvoering van de motie voorbereidingen treft om in Nederland de zgn.
koloniekooien voor leghennen uit te faseren4.

Nederland heeft uit dierenwelzijnsoogpunt de zgn. verrijkte kooien voor leghennen
al uitgefaseerd (met uitzondering van de zgn. koloniekooien) en zeugen mogen in Nederland
slechts 4 dagen na inseminatie in boxen gehuisvest blijven, in plaats van de maximum
EU-termijn van 4 weken. Voor konijnen is geen specifieke EU regelgeving. Nederland
heeft wel reeds bepaalde minimumeisen gesteld aan de huisvesting van konijnen. Bij
vleeskonijnen wordt momenteel 70–80% van de vleeskonijnen gehuisvest in zgn. «parksystemen»,
waarin de dieren meer ruimte hebben en o.a. toegang tot een plateau. Voor eenden geldt
eveneens dat er geen specifieke EU regelgeving is en ook in de nationale wetgeving
zijn geen eisen gesteld aan de huisvesting. In de praktijk worden eenden in Nederland
niet in kooien gehouden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet vindt het feit dat er veel handtekeningen verzameld zijn voor het Europees
Burger Initiatief End the Cage Age een positief signaal. Het kabinet steunt het End the Cage Age initiatief en de in Commissie-mededeling geschetste richting. Het kabinet onderschrijft
de positieve bijdrage van het instrument Europees burgerinitiatief aan een sterke
EU-democratie. Uit oogpunt van verbetering van dierenwelzijn en ten behoeve van een
gelijk speelveld in de EU is het goed dat de Commissie met een wetgevingsvoorstel
zal komen om het gebruik van kooien voor de in het EBI genoemde diersoorten en -categorieën
uit te faseren en uiteindelijk te verbieden, als onderdeel van de geplande herziening
van de EU-wetgeving inzake dierenwelzijn. Belangrijk is daarbij ook dat er een duidelijk
gedragen definitie komt over het begrip kooi, aangezien deze momenteel tussen lidstaten
kan verschillen. Het kabinet steunt ook de Boer tot Bord-strategie en haar initiatieven
op thema’s, waaronder verbetering van dierenwelzijnsregelgeving.

Bovendien bestaan er voor verschillende van de genoemde diersoorten en -categorieën
nog geen specifieke EU-voorschriften voor dierenwelzijn, zoals voor opfokleghennen,
(leghen- en vleeskuiken-)ouderdieren, konijnen, eenden en ganzen. Het is goed dat
de Commissie expliciet ook deze diersoorten en -categorieën meeneemt in haar voornemen
voor een wetgevingsvoorstel voor uitfasering en verbieden van kooien. In een eerste
reactie heeft de Minister van Landbouw in de Landbouw en Visserijraad van juli 2021
uitgesproken dat zij hoopt dat ook de pelsdierhouderij binnen dit initiatief kan worden
meegenomen. Het kabinet wil actief meedenken en zal zich in Europees verband inzetten
om de richting van het End the Cage Age initiatief verder vorm te geven.

Het kabinet is het eens met de Commissie dat het proces van omschakeling naar kooivrije
huisvesting ondersteund moet worden en kansen voor de landbouwer moet bieden om bij
te dragen aan betere diergezondheid en dierenwelzijn, voedselkwaliteit en milieudoelstellingen
en daarnaast het voortbestaan van hun bedrijf niet in gevaar moet brengen. Meerdere
van de door de Commissie genoemde ondersteuningsmogelijkheden, lijken inzet van nationale
financiële middelen te vergen en nader moeten worden bekeken op haalbaarheid. Ook
de door de Commissie genoemde optie voor eventuele nationale staatssteunmaatregelen
zal t.z.t. bij de daadwerkelijke Commissievoorstellen nader moeten worden bezien.

In relatie tot de internationale handel onderschrijft het kabinet dat in de effectbeoordeling
voor de herziening van de dierenwelzijnswetgeving, waar de End the Cage Age voornemens van de Commissie onderdeel van zullen uitmaken, verschillende opties zullen
worden onderzocht zoals nauwere samenwerking met handelspartners, regels voor de invoer
in de EU en een etiketteringssysteem voor dierenwelzijn dat ook van toepassing is
op invoer.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

In verschillende lidstaten is de richting naar kooivrije productie al ingezet. Ongeveer
de helft van de EU-lidstaten heeft aangegeven voorstander te zijn van de Commissie-mededeling
met het voornemen om tegen eind 2023 met een wetgevingsvoorstel te komen om het gebruik
van kooien voor de in het initiatief genoemde diersoorten en -categorieën uit te faseren
en uiteindelijk te verbieden. Een klein aantal lidstaten staat gereserveerd tegenover
uitfaseren en verbieden van kooien. De meerderheid van de lidstaten kijkt uit naar
en hecht veel belang aan de aangekondigde effectbeoordeling. Belangrijk is dat er
een duidelijk gedragen definitie komt over het begrip kooi, aangezien deze momenteel
tussen lidstaten kan verschillen.

Het Europees Parlement heeft de Commissie in haar resolutie van 10 juni 2021 al verzocht
te komen met wetgevingsinstrumenten inzake eerlijke en duurzame landbouwpraktijken
en met name een herziening van Richtlijn 98/58/EG met als doel het gebruik van kooien
voor landbouwhuisdieren in de EU uit te faseren, waarbij een mogelijke uitfasering
tegen 2027 wordt beoordeeld.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid van de
EU. Artikel 11 lid 4, van het Verdrag betreffende de EU (VEU) regelt het burgerinitiatief
en de Verordening over het burgerinitiatief5 bepaalt dat de Commissie op zo’n initiatief in een mededeling moet reageren. De mededeling
betreft een reactie op een burgerinitiatief waarin wordt verzocht regelgeving op te
stellen ten aanzien het houden van dieren in de veehouderij, vanwege de bescherming
van het welzijn van de betrokken dieren. Aldus ziet de mededeling met name op het
terrein van de landbouw en visserij, hetgeen een gedeelde bevoegdheid van de Unie
en de lidstaten betreft (artikel 4, tweede lid, onderdeel d VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het
doel van de mededeling is om in reactie op het EBI de voornemens van de Commissie
kenbaar te maken met betrekking tot de uitfasering van en een verbod op het gebruik
van kooien voor alle in het initiatief genoemde diersoorten en -categorieën. Door
optreden op EU-niveau wordt het dierenwelzijn in de hele EU verbeterd, alsmede het
gelijk speelveld op dit terrein verbeterd, waardoor optreden op EU-niveau van meerwaarde
is. In de mededeling wordt bovendien aansluiting gezocht bij de al ingezette strategieën
ten aanzien van een verbetering van het landbouwbeleid in algemene zin en dierenwelzijn
in het bijzonder in alle EU-lidstaten, waarmee beoogd is een gelijk speelveld te waarborgen.
Om deze redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het doel van de mededeling is om in reactie op het EBI het voornemen van de Commissie
kenbaar te maken om met een wetgevingsvoorstel te komen ten behoeve van het uitfaseren
en uiteindelijk verbieden van het gebruik van kooien voor alle in het initiatief genoemde
diersoorten en -categorieën. Daarmee wordt het dierenwelzijn EU-breed verbeterd. Het
kabinet acht deze voorgenomen aanpak hiervoor ook geschikt. Een uiteindelijk verbod
van het gebruik van de kooien doet namelijk het meeste recht aan het dierenwelzijn.
Tegelijkertijd heeft de Commissie aandacht voor de omstandigheid dat sprake moet zijn
van een evenwichtige overgang, waardoor het voorgestelde optreden niet verder gaat
dan noodzakelijk. De Europese Commissie wil bovendien aansluiting zoeken bij de meer
integrale wijzigingen van regelgeving op het gebied van dierenwelzijn, waartoe waarschijnlijk
eind 2023 voorstellen worden gedaan, en andere reeds ingezette strategieën. Daarmee
geeft het voornemen blijk van een integrale benadering van de gewenste maatregelen
ten behoeve van het dierenwelzijn. Ook om deze reden acht het kabinet het in de mededeling
voorgestelde optreden en bijbehorende aanpak proportioneel.

d) Financiële gevolgen

De mededeling heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie. In de toekomst
wordt aangepaste en nieuwe wetgeving verwacht, maar de financiële gevolgen hiervan
zijn nog niet duidelijk en zullen afhankelijk zijn van de daadwerkelijke voorstellen
die voortvloeien uit deze mededeling. Indien er toekomstige financiële consequenties
zijn, is Nederland van mening dat eventuele middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De Commissie heeft
in de mededeling aangegeven dat lidstaten het budget voor het GLB deels kunnen benutten
voor de omschakeling naar alternatieve huisvestingssystemen.

De mededeling heeft geen gevolgen voor de nationale begroting. Zoals genoemd wordt
in de toekomst aangepaste en nieuwe wetgeving verwacht, maar de financiële gevolgen
hiervan zijn nog niet duidelijk en zullen afhankelijk zijn van de daadwerkelijke voorstellen
die voortvloeien uit deze mededeling. Indien deze consequenties er in de toekomst
wel zijn, worden eventuele budgettaire gevolgen ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

In hoeverre financiële consequenties voor bedrijfsleven en burgers aan de orde zullen
zijn, is afhankelijk van de manier waarop de Commissie de wetgeving verder zal uitwerken.
De Commissie heeft in de mededeling uitgesproken dat landbouwers via het GLB financiële
steun kunnen krijgen om op kooivrije systemen over te schakelen, met de middelen die
in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid en de nieuwe ecoregelingen beschikbaar
zijn/komen. De wijze waarop het GLB-budget in de lidstaat besteed en verdeeld wordt,
is een nationale keuze en vergt in veel gevallen ook aanvullend nationaal budget.
Daarnaast kan een aangepaste verdeling van het budget financiële consequenties met
zich mee brengen voor de begunstigden van GLB-steun.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Dierhouders die gebruik maken van kooihuisvesting zullen de huisvestingssystemen moeten
aanpassen aan de aangekondigde nieuwe wetgeving. Dit zal kosten met zich mee brengen
voor investeringen en afschrijvingen en de hoogte daarvan zal per agrarisch bedrijf
verschillen. Ook moet rekening gehouden worden met kosten van informatieverplichtingen.
In hoeverre gevolgen aan de orde zullen komen is afhankelijk van de manier waarop
de Commissie de wetgeving verder zal uitwerken. De exacte omvang van de regeldruk
zal afhangen van verschillende factoren zoals de uitfaseerperiode.

Op het gebied van concurrentiekracht zal het imago van de EU als dierenwelzijnsbewuste
producent versterkt worden. Dit kan kansen met zich meebrengen om aan de vraag naar
duurzaam geproduceerde producten, inclusief dierenwelzijnsvriendelijke producten,
vanuit derde landen te voldoen. Er is ook een risico dat derde landen die aan minder
dierenwelzijnseisen hoeven te doen en daarmee goedkopere producten kunnen aanbieden,
een grotere concurrent zullen vormen voor de EU. De Commissie is voornemens de mogelijkheden
om dit risico te ondervangen te onderzoeken in de effectbeoordeling.

De voornemens van de Commissie passen bij de doelstelling de EU om te vormen tot een
moderne, grondstoffenefficiënte en concurrerende economie en hiermee een leidende
wereldpositie in te nemen. Met de Green Deal en de van boer-tot-bord-strategie als onderdeel daarvan wil de EU mondiaal leiderschap
vertonen, immers een duurzame economie houdt ook in dat deze dierenwelzijnsvriendelijk
is. De geopolitieke aspecten zijn tweeërlei. Enerzijds speelt hier de discussie in
hoeverre de wijze waarop producten worden geproduceerd een rol mogen spelen bij het
al dan niet toegang verlenen tot de Europese markten (de WTO discussie). Anderzijds
zal hier de toegang van producten van met name eieren6 reden geven tot discussie. In het verleden hebben meerdere lidstaten van de EU hun
verouderde kooisystemen voor leghennen afgestoten aan derde landen. Indien de EU invoer
uit derde landen zal verbieden op grond van dit burgerinitiatief kan dit tot een handelsconflict
tussen de EU en derde landen leiden.