Brief regering : Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) Evaluatie Klimaatfinanciering

Nr. 811 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juli 2021

Mede in mijn beleidsverantwoordelijkheid voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
bied ik u hierbij aan het evaluatierapport «Funding commitments in transition – Dutch climate finance for development 2016–2019» van de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken1.

Dit rapport is de eerste van een serie studies die zal bijdragen aan de evaluatie
van het Nederlandse klimaatbeleid voor ontwikkelingslanden en de beleidsdoorlichting
van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van voedselzekerheid, water
en klimaat, beiden voorzien in 2022–2023. Naast de in deze brief besproken deelevaluatie
zullen in het kader van de genoemde beleidsevaluatie en -doorlichting ook de volgende
drie onderzoeken worden uitgevoerd: (i) Samenhang van het Nederlands beleid en de
effecten daarvan op voedselzekerheid, water, klimaat, hernieuwbare energie en natuurlijke
hulpbronnen in ontwikkelingslanden; (ii) klimaatadaptatie oftewel aanpassing aan en
versterking van de weerbaarheid tegen klimaatverandering bij activiteiten op het gebied
van voedselzekerheid en waterbeheer; en (iii) klimaatdiplomatie.

De deelevaluatie richt zich hoofdzakelijk op klimaatfinanciering in het licht van
de USD 100 miljard per jaar die ontwikkelde landen toezegden vanaf 2020 collectief
te mobiliseren voor klimaatactie in ontwikkelingslanden. Het Parijs Akkoord bepaalt
dat de bijdrage aan klimaatfinanciering uit diverse bronnen kan komen en via diverse
instrumenten en kanalen worden verstrekt – zowel publieke middelen als met publieke
middelen gemobiliseerde private investeringen en -financiering. De collectieve toezegging
betreft «nieuwe en additionele financiering». Er is geen consensus over de definiëring
van het concept «nieuwe en additionele financiering». Een verdeling per donor is niet
gemaakt.

Over de Nederlandse bijdrage aan de internationale klimaatfinanciering wordt jaarlijks
in een bijlage van het HGIS jaarverslag2 gerapporteerd. Om de omvang van die gemobiliseerde financiering te berekenen past
Nederland een in OESO-verband ontwikkelde methode toe. In de HGIS Nota’s wordt daarnaast
een indicatie gegeven van de verwachte klimaatfinanciering voor het volgende jaar.
Een publiek toegankelijk klimaatdashboard NLClimate3 geeft meer gedetailleerde informatie over klimaatfinanciering per jaar, per project
of per land/regio.

Bevindingen en aanbevelingen van IOB

De bevindingen en aanbevelingen van IOB zijn in het rapport geordend aan de hand van
drie evaluatievragen rond: het bereik en de impact van de Nederlandse klimaatfinanciering;
private sector betrokkenheid en de additionaliteit van ODA in blended finance4 voor klimaatactie; en overige overwegingen en discussies over toekomstige klimaatfinanciering.

Het bereik van de Nederlandse klimaatfinanciering

IOB concludeert dat de Nederlandse klimaatfinanciering in de periode 2010–2019 gestaag
is toegenomen en op koers ligt om de eigen doelstellingen voor 2020 te behalen. Bovendien
bereikt het grootste deel van de Nederlandse klimaatfinanciering uit ODA de lage-inkomenslanden
en fragiele staten en wordt een belangrijk deel daarvan aan adaptatie besteed. Bij
de met Nederlandse publieke middelen gemobiliseerde private financiering ligt zowel
het aandeel op adaptatie gerichte projecten als het aandeel voor lage-inkomenslanden
lager.

IOB is kritisch over de gebruikersvriendelijkheid van en coherentie tussen de verschillende
interne en openbaar beschikbare informatiesystemen voor klimaatfinancieringsdata.
Verder concludeert de IOB dat doelgroepen niet in alle gevallen worden bereikt. Ook
stelt IOB dat doelen met betrekking tot gendergelijkheid niet worden gehaald dan wel
dat het bereiken daarvan niet altijd evident is uit de beschikbare rapportages.

Additionaliteit van ODA in blended finance voor klimaatactie

IOB gaat uitgebreid in op de private sector betrokkenheid en de additionaliteit van
de met publieke financiering gemobiliseerde inzet. De in het rapport gepresenteerde
analyse, conclusies en aanbevelingen richten zich daarbij specifiek op de vraag of
de private sector in principe ook zonder publieke financiering in een activiteit zou
hebben geïnvesteerd en in welk stadium en in welke mate de publieke financiering nodig
is om de private sector te bewegen te investeren in een activiteit.

IOB concludeert allereerst dat de additionaliteit van met publieke financiering gesubsidieerde
projecten varieert en afhankelijk is van de fase waar een project zich in bevindt,
of het bijvoorbeeld om de ontwikkeling en testen van eerste ideeën gaat of om het
opschalen van al geteste en uitontwikkelde producten. IOB concludeert dat er een kloof
is tussen op innovatie gerichte programma’s en fondsen die commerciële opschaling
ondersteunen. Zo komt bijvoorbeeld een met overheidssubsidie ontwikkeld idee in veel gevallen niet in aanmerking voor een vervolgsubsidie voor de volgende
fase of is daarvoor geen passend instrument beschikbaar.

IOB stelt verder dat niet alle klimaatactie kan worden ondersteund met blended finance. Daar waar de ontwikkeling van bijvoorbeeld een commercieel windmolenpark voldoende
kan hebben aan een subsidie voor een haalbaarheidsstudie, zal een drinkwaterzuiveringsinstallatie
mogelijk ook in de toekomst afhankelijk blijven van overheidssubsidie.

Overwegingen en discussies over toekomstige klimaatfinanciering

IOB stelt vast dat uit onderzoeken blijkt dat investeringen in klimaatactie leiden
tot veel grotere besparing van toekomstige kosten en dat de noden dusdanig zijn dat
de toegezegde USD 100 miljard per jaar een opwaartse bijstelling behoeft. Ook merkt
IOB op dat deze aanvullende kosten voor ontwikkeling op korte termijn een argument
zijn voor nieuwe en aanvullende klimaatfinanciering. Verder stelt IOB vast dat het
internationale rapportagesysteem over klimaatfinanciering onvolmaakt is.

IOB geeft aan dat er drie verschillende paden zijn die klimaatactie in ontwikkelingslanden
ondersteunen: de toegezegde klimaatfinanciering; integratie van klimaat in ontwikkelingssamenwerking;
en het in lijn brengen van beleid en financiële stromen met de doelstellingen van
de Overeenkomst van Parijs. IOB benadrukt dat het effect van dit laatste pad substantieel
groter is dan de omvang van de totale klimaatfinanciering en ontwikkelingssamenwerking.

Aanbevelingen

IOB doet bij de drie evaluatievragen in totaal 32 aanbevelingen, veelal gericht op
mogelijk beleid van een nieuwe bewindspersoon of een nieuw kabinet. De meerderheid
van de aanbevelingen ziet op het onderwerp toekomstige klimaatfinanciering. Bij de
aanbevelingen over toekomstige klimaatfinanciering maakt IOB onderscheid tussen twee
mogelijke ambitieniveaus van een nieuw kabinet: een bescheiden ambitie gericht op
huidige verplichtingen en een hogere ambitie gericht op de geest van de Overeenkomst
van Parijs.

Reactie

Een reactie op de aanbevelingen is mede gelet op de demissionaire status van het kabinet
en nog uit te voeren verdere studies niet op zijn plaats, te meer omdat IOB zich ook
veelvuldig tot een nieuw kabinet of nieuwe bewindspersoon richt. Het is aan een nieuw
kabinet te bepalen hoe en wanneer te reageren op deze deelevaluatie. Wel maak ik graag
van de gelegenheid gebruik om IOB te bedanken voor hun deelevaluatie en een aantal
observaties te maken.

Klimaatfinanciering is een terrein dat volop in ontwikkeling is. Er zijn in de afgelopen
jaren stappen gezet in het vergroten van klimaatfinanciering, het opdoen van ervaringen
rond innovatieve instrumenten en het verbeteren van de rapportage. Zo biedt, mede
op verzoek van uw kamer, de rapportage een duidelijk inzicht in het onderscheid naar
mitigatie en adaptatie en het onderscheid naar activiteiten met klimaat als hoofddoel
en als nevendoel. Voor de verdere doorontwikkeling van klimaatfinanciering biedt de
deelevaluatie nuttige handvatten en draagt bij aan de behoefte te leren.

Wereldwijd is er binnen klimaatfinanciering slechts beperkt aandacht voor adaptatie
en lage-inkomenslanden5. Om te zorgen dat er meer middelen naar adaptatie gaan gegeven de internationale
scheve verhoudingen, streeft Nederland bij de publieke klimaatfinanciering naar ten
minste een gelijkmatige verdeling tussen klimaatadaptatie en -mitigatie. De Nederlandse
klimaatfinanciering richt zich nadrukkelijk ook op lage-inkomenslanden, bijvoorbeeld met een bijdrage aan het Least Developed Country Fund (LDCF). Andere fondsen waar Nederland aan bijdraagt, zoals het Green Climate Fund (GCF) en de Global Environment Facility (GEF), kennen een bredere groep ontvangende landen. Het positieve oordeel van IOB over
de aandelen voor adaptatie en lage-inkomenslanden in de Nederlandse publieke klimaatfinanciering
zien op de periode 2016–2019. Over mijn inzet over de jaren daarna is uw kamer geïnformeerd
in het HGIS-verslag 20206 en de HGIS-nota 20217.

De constatering van IOB dat de met Nederlandse publieke middelen gemobiliseerde private
financiering meer aandacht heeft voor klimaatmitigatie en middeninkomenslanden herken
ik. Dit past in het internationale beeld en wordt veroorzaakt door marktomstandigheden.
Wel stelt IOB vast dat bijna de helft van de ontwikkelingssamenwerkingsmiddelen die
private financiering mobiliseerden naar lage-inkomenslanden ging en bijna de helft
naar adaptatie ging. Hiermee doet Nederland het in vergelijking met andere donoren
goed.8 Mijn inzet is om met instrumenten als het nationale Klimaatfonds (Dutch Fund for Climate and Development) ook bij gemobiliseerde private financiering voldoende aandacht te hebben voor klimaatadaptatie,
lage-inkomenslanden en focuslanden.

Terugkijkend is de doelstelling uit Investeren in Perspectief om publieke klimaatfinanciering
te laten groeien tot een bedrag van EUR 480 miljoen aan het einde van de kabinetsperiode
ruimschoots behaald met de realisatie van EUR 596 miljoen in 20209, hetgeen past bij de toegenomen urgentie van klimaatactie. Verder heeft de inzet
op adaptatie en lage-inkomenslanden zijn vruchten afgeworpen. IOB stelt vast dat de
Nederlandse publieke klimaatfinanciering voor 72 procent bij lage-inkomenslanden terecht kwam en voor 77 procent aan adaptatie werd besteed.

Tot slot doet het mij deugd dat IOB naast klimaatfinanciering ook aandacht geeft aan
het belang van het integreren van klimaatactie binnen ontwikkelingssamenwerking wat
betreft beleid en activiteiten en het belang van het in lijn brengen van alle financiële
stromen met een traject naar broeikasgasarme en klimaatveerkrachtige ontwikkeling
zoals overeengekomen in artikel 2.1.c van de Overeenkomst van Parijs. Het kabinet
heeft met de kamerbrief «Internationaal financieren in perspectief: kansen pakken,
resultaten boeken»10 beleid in gang gezet om het instrumentarium voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking
te vergroenen, in lijn met de doelen van de Overeenkomst van Parijs en de SDG-agenda.
Dat heeft onder andere bijgedragen aan de toewijding van grote multilaterale ontwikkelingsbanken
als Wereldbank en EBRD om ook hun beleid te vergroenen, hun volume aan groene financieringen
sterk te verhogen en alle nieuwe financieringen systematisch te gaan toetsen op coherentie
met de Parijs doelen. Uw kamer is over de voortgang van dit vergroeningsbeleid geïnformeerd
in de kamerbrief «jaarrapportage beleidscoherentie voor ontwikkeling 2020–2021»11.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag