Brief regering : Concretisering doelen circulaire economie

Nr. 170 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 jul 2021

Op het vlak van circulaire economie vervult Nederland de afgelopen jaren een pioniersrol.
Nederland was een van de eerste landen die van de transitie naar een circulaire economie
een speerpunt maakte, en ook de aanpak is uniek. Door gebruik te maken van de positieve
energie en denkkracht van een brede coalitie aan samenwerkingspartners in het kader
van het Grondstoffenakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 32 852, nr. 46) is het nodige in gang gezet. Bovendien is Nederland het eerste land dat met een
brede Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) is gekomen. Het belang van de
circulaire economie is inmiddels breed erkend en gedragen in de samenleving. De algemene
doelstellingen voor 2030 (halvering van het gebruik van primaire abiotische grondstoffen)
en 2050 (Nederland volledig circulair) hebben daar zeker aan bijgedragen. Er is een
basis gelegd en structuur aangebracht in het begin van deze transitie.

De transitie naar een circulaire economie is tot een kantelpunt gebracht, blijkt ook
uit de ICER; het is nu zaak verder te versnellen en op te schalen om de negatieve
grondstoffentrends te keren en de transitie naar een circulaire economie te realiseren.
Deze fase vraagt om concretere doelen die meer richting geven. Daarom is sinds het
najaar van 2020 met betrokken partners gewerkt aan uitwerking en concretisering van
de algemene doelen met de bijbehorende effecten. In dit kader bied ik u de policy
brief aan van PBL1 «Mogelijke doelen voor een Circulaire Economie», conform mijn eerdere toezeggingen.2 In deze policy brief schetst PBL een richtinggevend kader voor de uitwerking en concretisering
van de algemene doelen en geeft het inzicht in de grondstofstromen waarmee de meeste
impact is te maken. Specifiek met het oog op de concretisering van doelen voor CO2-reductie bied ik u ook het recente onderzoek aan van TNO en Ecorys over de potentiële
bijdrage die de circulaire economie zou kunnen leveren aan de klimaatopgave3. Tot slot heeft uw Kamer mij tijdens het commissiedebat circulaire economie op 27 mei
jl. (Kamerstuk 32 852, nr. 158) gevraagd om inzicht te geven in de mogelijke maatregelen om verder te werken aan
de transitie naar een circulaire economie. Met deze brief doe ik tevens die toezegging
gestand.

Effecten van circulaire economie

Zoals de policy brief van PBL laat zien, levert de transitie naar een circulaire economie
een belangrijke bijdrage aan vier grote maatschappelijke opgaven. De bijdrage aan
de klimaatopgave is het meest concreet uitgewerkt. Uit studies4 blijkt dat zonder een circulaire economie deze opgave niet te realiseren is. Daarnaast
draagt een circulaire economie bij aan het behoud en de verbetering van de biodiversiteit,
het tegengaan van milieuvervuiling (bodem, lucht en water) en het vergroten van de
leveringszekerheid van kritieke grondstoffen en materialen. Deze vraagstukken worden
in de toekomst alleen nog maar groter bij een groeiende wereldbevolking met toenemende
welvaart.

Bij de transitie naar een circulaire economie gaat het om het zo efficiënt mogelijk
inzetten van grondstoffen en het sluiten van kringlopen. Veel van de natuur- en milieuproblemen
zijn in de kern namelijk te herleiden tot een verspillende omgang met grondstoffen.
Om de beoogde effecten op de vier maatschappelijke opgaven te realiseren benoemt PBL
daarom voor de circulaire economie vier knoppen waar aan gedraaid kan worden:

1. Input: minder grondstoffen gebruiken door af te zien van producten, deze te delen
of efficiënter te maken.

2. Gebruik: langer en intensiever gebruik door hergebruik en reparatie, wat de vraag
naar nieuwe grondstoffen vertraagt.

3. Verlies: sluiten van de kringloop door recycling van materialen en het tegengaan van
verlies.

4. Substitutie: eindige grondstoffen vervangen door hernieuwbare grondstoffen of alternatieve
primaire grondstoffen met minder milieudruk.

Het is belangrijk om de voortgang van de transitie naar een circulaire economie te
volgen via monitoring, en die monitoring zowel te richten op de effecten die worden
beoogd met een circulaire economie als op het circulaire instrument zelf en de effectiviteit
ervan. Bovendien zal de transitie naar een circulaire economie naast de effecten die
samenhangen met de bovengenoemde vier maatschappelijke opgaven, ook andere belangrijke
effecten hebben. Voorbeelden zijn de ontwikkeling van circulaire vaardigheden en verschuivingen
inzake werkgelegenheid. Ook deze effecten worden gemonitord in het kader van de transitie,
zodat zo nodig tijdig flankerend beleid kan worden ontwikkeld. Zo ontstaat een steeds
robuuster, samenhangend netwerk van effectdoelen en circulariteitsdoelen.

Bijdrage aan de klimaatopgave

Specifiek voor de concretisering van de bijdrage die circulaire economie kan leveren
aan de klimaatopgave, heb ik recent een onderzoek laten uitvoeren door TNO en Ecorys.
Deze studie concludeert dat mogelijke circulaire maatregelen naar schatting 7,2 Mton CO2-eq reductie kunnen realiseren, in aanvulling op het huidige nationale klimaatbeleid
waarmee mogelijk al 2 Mton CO2-eq reductie wordt bereikt ten gevolge van de transitie naar een circulaire economie.
De totale potentie van doorgerekende circulaire maatregelen bedraagt dus naar schatting
9,2 Mton CO2-eq reductie in Nederland.5 Daarnaast is er door het circulaire economiebeleid in Nederland een effect op ketenemissies
in het buitenland. Het onderzoek geeft een goed inzicht in de potentie van circulair
werken ten aanzien van CO2-eq reductie. Dit kan behulpzaam zijn bij de verdere concretisering van doelen op
dit vlak.

Focus op productgroepen

De halveringsdoelstelling voor 2030 zet in op het terugdringen van de hoeveelheid
gebruikte grondstoffen. PBL laat zien dat het daarbij vooral belangrijk is om te kijken
naar die grondstofstromen met het meeste effect op klimaat, biodiversiteit, vervuiling
en leveringszekerheid. De grondstofstromen met de grootste omvang blijken niet per
se de grondstofstromen met de grootste milieu-impact. Door te focussen op die grondstofstromen
met de meeste impact zijn ook kritieke materialen en bijbehorende leveringsrisico’s
in beeld. De halveringsdoelstelling zoals deze nu geformuleerd is, leent zich volgens
PBL met name als richtinggevend doel, maar is ongeschikt om als afrekenbaar doel op
te sturen.

Als pionier kan Nederland niet terugvallen op ervaringen in andere landen met het
concretiseren van doelen en het uitwerken van een monitoringssysteem ten aanzien van
circulaire economie.

PBL geeft aan dat de effecten van grondstoffengebruik het meest effectief kunnen worden
aangepakt op het niveau van productgroepen. Door naar een productgroep te kijken in
plaats van naar een grondstof of materiaal is het mogelijk om zicht te krijgen en
te sturen op het grondstoffengebruik en de milieueffecten over de gehele levensduur,
in de gehele productieketen. Effectdoelen voor productgroepen bieden bovendien vaak
beter handelingsperspectief voor in de keten betrokken partijen om het grondstoffengebruik
aan te passen of de milieu-impacts te verminderen.

Bij de verdere doorontwikkeling van de doelenset en de monitoring door PBL zal ik
de huidige halveringsdoelstelling daarom als richtinggevend beschouwen en concretiseren
voor specifieke productgroepen die het meeste impact hebben. Op korte termijn zal
ik daarom, in nader overleg met de betrokken departementen en de transitieteams, inventariseren
welke productgroepen het meest relevant zijn voor de na te streven effecten. Voor
deze productgroepen zullen de verantwoordelijke departementen tezamen met het desbetreffende
transitieteam specifieke uitvoeringsplannen opstellen met voorstellen voor maatregelen
en activiteiten, en daarbij ook de benodigde financiële middelen in beeld brengen.
Deze plannen worden vervolgens getoetst door PBL en voorzien van een reflectie of
expertoordeel, zodat een onderbouwde inschatting gemaakt kan worden welke effecten
(kwalitatief en waar mogelijk kwantitatief) hiermee gerealiseerd kunnen worden. De
besluitvorming hierover is aan het nieuwe kabinet.

Overzicht maatregelen

Uw Kamer heeft mij tijdens het commissiedebat circulaire economie op 27 mei jl. gevraagd
om inzicht te geven in de mogelijke maatregelen om verder te kunnen werken aan de
transitie naar een circulaire economie6. In de tabel in de bijlage vindt u een overzicht van de mogelijke maatregelen die
genomen kunnen worden. Deze maatregelen komen voort uit de BMH 11 «Naar een economie
zonder afval» (Bijlage bij Kamerstuk 32 359, nr. 4), en het rapport «Bestemming Parijs» (BP)(Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 664). Een mix van meer richtinggevende maatregelen – zoals het stellen van normen en
standaarden, het beprijzen van milieuschade en externe effecten en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid –
en stimulerende maatregelen op het gebied van kennisontwikkeling, innovatie en opschaling,
lijkt het meest krachtig.

Dit overzicht met mogelijke maatregelen kan worden gebruikt bij de nadere uitwerking
van de productgroepen in concrete uitvoeringsplannen gericht op de na te streven effecten.
Het nieuwe kabinet zal uiteindelijk moeten besluiten welke maatregelen en activiteiten
met bijbehorende financiële middelen worden ingezet.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer

Bijlage 1: Overzicht van mogelijke maatregelen