Brief regering : Kabinetsappreciatie inzake Coöperatie- en Verificatiemechanisme (CVM) Roemenië en Bulgarije 2021

Nr. 390
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2021

Deze brief betreft het rapport inzake de voortgang van Roemenië met betrekking tot
het Coöperatie- en Verificatiemechanisme (CVM) (documentnummer COM(2021)370, dat de
Europese Commissie (hierna de Commissie) op 8 juni jl. heeft gepresenteerd. De Commissie
heeft geen schriftelijk voortgangsrapport met betrekking tot het CVM gepubliceerd
over Bulgarije. Het kabinet geeft in deze brief een reactie op het rapport over Roemenië
en een toelichting over de stand van zaken met betrekking tot Bulgarije.

Toen Roemenië en Bulgarije in 2007 lid werden van de Europese Unie, is het CVM ingesteld
om deze twee lidstaten bij te staan bij het aanpakken van de noodzakelijke hervormingen
van de rechtsstaat, de bestrijding van corruptie en – in het geval van Bulgarije –
de bestrijding van georganiseerde misdaad omdat er nog tekortkomingen bestonden op
dat vlak. Voor Roemenië en Bulgarije betekent dit dat zij aan respectievelijk vier
en zes ijkpunten moeten voldoen voordat het CVM kan worden beëindigd. Deze ijkpunten
vormen de criteria waaraan de vooruitgang moet worden getoetst. De hervormingen moeten
duurzaam en onomkeerbaar worden geïmplementeerd.

Op grond van de CVM-beschikkingen van Roemenië1 en Bulgarije2 dient de Commissie twee keer per jaar over de voortgang van beide landen te rapporteren,
waaronder één keer door middel van een schriftelijk voortgangsrapport. De laatste
rapportages werden in oktober 2019 gepubliceerd3. Voor wat betreft Roemenië stelt de Commissie in 2020 geen rapport te hebben gepubliceerd
omdat de pandemie en nationale verkiezingen voortgang hebben bemoeilijkt. De monitoring
van ontwikkelingen en dialoog met de Roemeense autoriteiten is wel voortgezet. De
Commissie rapporteerde in juli 2020 mondeling aan de Raad. Voor wat betreft Bulgarije
constateerde de Commissie in 2019 dat voldoende voortgang is geboekt onder het CVM.
Verdere monitoring kan naar het oordeel van de Commissie onder de horizontale toetsingscyclus
voor de rechtsstaat plaatsvinden, waarin alle lidstaten, inclusief Roemenië en Bulgarije,
langs de rechtsstatelijke meetlat worden gelegd. Op basis van deze landenhoofdstukken
voert de Raad Algemene Zaken sinds 2020 landenspecifieke rechtsstatelijkheidsdialogen,
waarvoor vijf lidstaten per Voorzitterschap aan de beurt zijn.

In deze brief wordt allereerst de analyse en beoordeling van de Commissie over Roemenië
beschreven, gevolgd door een appreciatie van het kabinet. Vervolgens wordt de stand
van zaken ten aanzien van Bulgarije besproken. Tot slot wordt de kabinetsinzet bij
de behandeling in Raadskader gegeven.

1. Roemenië

Algemeen

Het rapport beschrijft de voortgang onder het CVM van oktober 2019 tot nu. Volgens
de Commissie heeft de Roemeense regering het proces in 2021 een nieuwe impuls gegeven
door zich in het regeerakkoord te committeren aan het vervullen van alle aanbevelingen
onder het CVM. Ook wordt gewerkt aan het wegwerken van de terugval in de periode 2017–2019,
die een resultaat was van het beleid van de toenmalige regering. De regering heeft
daartoe eerste stappen gezet en wetsvoorstellen ingediend bij het parlement. De conclusie
van de Commissie is dat sinds het CVM-rapport van 2019 een positieve trend waar te
nemen is en stelt dat op verschillende punten voortgang is geboekt. De voortgang is
echter nog onvoldoende om het mechanisme te kunnen opheffen. De Roemeense regering
en het parlement worden aangemoedigd de goede voornemens om te zetten in concrete
wetten en maatregelen. De verwachting van de Commissie is dat vele van de resterende
aanbevelingen vervuld kunnen worden als de ingezette koers wordt gehandhaafd. De Commissie
zal de voortgang blijven monitoren.

In haar rapportage bevestigt de Commissie ook dat het CVM pas kan worden afgeschaft
als aan alle ijkpunten is voldaan. Hierbij wordt ook verwezen naar de uitspraak van
het Europees Hof van Justitie van 18 mei 2021, waarin het Hof de bindende aard van
de ijkpunten van het CVM voor Roemenië onderschrijft en oordeelt dat de CVM-beschikking
juridische effecten sorteert voor Roemenië totdat deze wordt ingetrokken.

IJkpunten en aanbevelingen

Voor Roemenië zijn de vier ijkpunten uitgewerkt in twaalf aanbevelingen daterend uit
2017 en acht additionele uit 2018.

Voor het eerste ijkpunt (onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en justitiële
hervormingen), waar vijftien aanbevelingen onder vallen, oordeelt de Commissie dat
op een aantal terreinen voortgang is geboekt. Zo is een nieuw hoofd aangesteld op
het Nationale Anti-Corruptie Departement en zijn problematische beslissingen van de
toenmalige regering, in de periode 2017–2019, met betrekking tot het straf- en strafprocesrecht
een halt toegeroepen. Een groot aantal punten is evenwel onvoldoende geadresseerd.
Er bestaan bijvoorbeeld nog steeds zorgen over de institutionele onafhankelijkheid
van de Raad voor de Rechtspraak. Dit wordt mede geïllustreerd door een beperkt constructieve
opstelling in de besluitvorming over het functioneren van de justitiële sector. Ook
wordt kritisch gekeken naar het functioneren van de Justitiële Inspectie. Voor de
aanbevelingen rondom justitiewetgeving en wettelijke garanties voor rechterlijke onafhankelijkheid
benadrukt de Commissie het belang van bovengenoemde uitspraak van het Europese Hof
van Justitie en de aanbevelingen van de Venetië Commissie en de Raad van Europa’s
Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO) om robuuste, stabiele en duurzame oplossingen
te vinden. Deze wetten liggen aan de basis van substantiële voortgang op het eerste
ijkpunt. Afronding van de gestarte herziening van justitiewetgeving en het wetboek
van strafrecht- en strafprocesrecht is nodig om de verdere voortgang onder dit ijkpunt
te kunnen meten.

Voor het tweede ijkpunt (het integriteitsraamwerk en het Nationaal Agentschap voor
Integriteitsbewaking (ANI)) is vooruitgang waargenomen. Voor ijkpunt 3 (strijd tegen
corruptie op hoog niveau) is vooruitgang, maar uitdagingen blijven bestaan zoals een
tekort aan personeel en effecten van schadelijke wettelijke bepalingen die in 2018–2019
zijn aangenomen. Voor ijkpunt 4 (strijd tegen corruptie op alle niveaus) wordt vooruitgang
geobserveerd tussen 2016 en 2020 op de anti-corruptie strategie. Deze strategie zag
onder meer op het verbeteren van institutionele transparantie en effectiviteit van
preventieve maatregelen. Tegelijkertijd wordt de noodzaak onderkend voor meer werk
aan deze strategie om de aanbevelingen als afgerond te kunnen beschouwen. Een interne
en externe evaluatie (door de OESO) van de strategie zijn momenteel gaande, met oog
op de voorbereidingen van het ontwikkelen van een nieuwe strategie voor 2021–2025.

Appreciatie

Het kabinet acht het van belang dat de Commissie weer een voortgangsrapport heeft
gepubliceerd. Dit is conform de verplichtingen van de Commissie op grond van de CVM-beschikking.
Net als de vorige rapportage uit 2019 onderschrijft het kabinet de bevindingen van
de Commissie in het CVM-rapport ten aanzien van Roemenië. Het rapport is enerzijds
kritisch, anderzijds benoemt de Commissie een «duidelijke positieve trend» die mede
te danken is aan de welwillende opstelling van de nieuwe regering. Het standpunt van
het kabinet dat het CVM niet eerder kan worden uitgefaseerd dan nadat aan alle ijkpunten
is voldaan, blijft ongewijzigd, wat wordt bevestigd door de uitspraak van het Hof
die ook door de Commissie wordt aangehaald.

De welwillende houding van de Roemeense regering is een positieve ontwikkeling en
zal de komende tijd moeten worden vertaald naar concrete resultaten. Het kabinet hecht
veel waarde aan onafhankelijkheid van de rechtelijke macht, hervormingen in de justitiële
sector, integriteit en bestrijding van corruptie op alle niveaus. Jaarlijkse rapportage
door de Commissie is van groot belang om voortgang op de ijkpunten en aanbevelingen
te kunnen beoordelen.

2. Bulgarije

Algemeen

Voor Bulgarije is opnieuw geen rapport gepresenteerd. Eind 2019 constateerde de Commissie
dat Bulgarije voldoende voortgang heeft geboekt onder het CVM om te voldoen aan de
ten tijde van de EU-toetreding aangegane verplichtingen op het gebied van de rechtsstaat,
bestrijding van corruptie en bestrijding van georganiseerde criminaliteit. Wel dient
Bulgarije volgens de Commissie te blijven werken aan het omzetten van deze verplichtingen
in concrete wetgeving en verdere implementatie. Monitoring van de situatie in Bulgarije
zou daarnaast, aldus de Commissie, plaatsvinden in het kader van de horizontale toetsingscyclus
voor de rechtsstaat.

De Commissie heeft de CVM-beschikking met betrekking tot Bulgarije nog niet ingetrokken.
De Commissie is dan ook gehouden aan de verplichting om twee keer per jaar te rapporteren
over de voortgang van Bulgarije ten aanzien van de ijkpunten, welke zijn onderverdeeld
in aanbevelingen, van het CVM.

Appreciatie

Het kabinet is net als voorgaande jaren van mening dat het CVM voor Bulgarije pas
kan worden beëindigd indien volledig is voldaan aan alle ijkpunten en aanbevelingen
en de doorgevoerde hervormingen als duurzaam en onomkeerbaar kunnen worden beschouwd.
Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat Bulgarije voldoende voortgang heeft
geboekt niet.

Het kabinet betreurt het dan ook dat er geen rapportage is opgesteld. Zolang de Commissie
de CVM-beschikking niet heeft ingetrokken, blijft de verplichting om twee keer per
jaar te rapporteren bestaan. Bovendien kan uit de eerdergenoemde uitspraak van het
Hof van Justitie worden opgemaakt dat voor de Bulgaarse situatie, waaraan een qua
juridische systematiek gelijke CVM-beschikking ten grondslag ligt, net zo goed geldt
dat de CVM-ijkpunten bindende werking hebben en dat het CVM juridische effecten sorteert
voor Bulgarije totdat de beschikking is ingetrokken.

In dit licht zou vervanging van het CVM door het qua aard en reikwijdte lichtere mechanisme
van de toetsingscyclus van de rechtsstaat niet aan de orde zijn. Het CVM bevat specifieke
ijkpunten en aanbevelingen, terwijl dat niet het geval is voor het Rechtsstaatrapport
en de daarop gebaseerde dialoog in de Raad. Het Rechtsstaatrapport is gericht op een
preventieve dialoog tussen lidstaten in de Raad Algemene Zaken, terwijl het CVM gericht
is op het adresseren van tekortkomingen ten aanzien van de rechtsstaat, strijd tegen
corruptie en strijd tegen georganiseerde misdaad die bij de twee lidstaten bij hun
toetreden tot de Unie werden geconstateerd en die vandaag de dag niet volledig zijn
verholpen. Daarbij komen de onderwerpen die beslagen worden onder beide niet één op
één overeen.

Met betrekking tot Bulgarije zijn nog steeds zorgen over de onafhankelijkheid van
rechters en de rechtspraak en onvoldoende opbouw van een track record in de berechting van corruptiezaken. Enkele voorbeelden hiervan zijn het uitblijven
van veroordelingen in belangrijke corruptiezaken als de miljoenenfraude met de KTB
(in 2014 de vierde bank van Bulgarije) en, zoals bekritiseerd door de Venetië Commissie,
de positionering van de procureur-generaal. Het is nog altijd niet mogelijk binnen
het Bulgaars justitieel stelsel om de openbaar aanklager en zijn of haar plaatsvervangers
strafrechtelijk te vervolgen. Ook het Bulgaarse landenrapport van het Europees Semester
bevestigt zorgen over de rechtsstaat in Bulgarije. Daarnaast zijn er nog steeds zorgen
over tekortkomingen in het Bulgaarse mediaklimaat en de gevolgen voor het adequaat
functioneren van het justitiële apparaat.

Het kabinet zal de Bulgaarse regering aanmoedigen door te gaan met de hervormingen
en het versterken van de rechtsstaat en daarbij aansporen zichtbare en concrete resultaten
te laten zien. Tevens zal het kabinet zorgen blijven uitspreken over de actuele situatie
op het gebied van rechtsstaat en corruptie. Ook zal het kabinet er bij de Commissie
op aandringen te blijven rapporteren.

3. Behandeling van rapport in Raadskader

Het gepresenteerde CVM-rapport voor Roemenië is in Raadskader besproken. Het kabinet
heeft zich met gelijkgezinde lidstaten ingezet voor een weerspiegeling van de voortgang
en tekortkomingen ten opzichte van het CVM in Roemenië en Bulgarije in Raadsconclusies,
waarbij bovenstaande appreciatie het uitgangspunt heeft gevormd. Ook heeft het kabinet
samen met gelijkgezinden ten aanzien van Bulgarije benadrukt dat de Commissie een
rapportageplicht heeft zolang het CVM niet is afgeschaft, en daarbij onderstreept
dat er gezien de huidige ontwikkelingen zorgen blijven bestaan over de stand van de
rechtsstaat in Bulgarije. Afschaffing van het CVM komt daarom te vroeg.

In lijn der verwachting zijn er geen Raadsconclusies vastgesteld vanwege het uitblijven
van consensus. In het Presidency’s report
4 van de discussie in de Raadswerkgroep van 28 juni jl. wordt Roemenië opgeroepen de
gemaakte vooruitgang te consolideren. Voor Bulgarije wordt herhaald dat de Commissie
nog steeds van mening is dat het CVM kan worden afgeschaft voor Bulgarije. Sommige
lidstaten scharen zich hierachter, terwijl andere lidstaten, waaronder Nederland,
de Commissie aansporen te blijven rapporteren over het CVM zolang dit van kracht is.

Roemenië en Bulgarije hebben in de jaren sinds hun toetreding tot de EU een aantal
hoopgevende hervormingen doorgevoerd. Een goed functionerende rechtsstaat, met voldoende
instrumenten om corruptie en georganiseerde misdaad aan te pakken, is essentieel voor
goede onderlinge samenwerking tussen EU-lidstaten en voor het goed functioneren van
de Unie, waaronder de interne markt. Daarom blijft het van groot belang om deze landen
in bilateraal en Europees verband te bewegen om zich blijvend in te zetten voor rechtsstatelijke
hervorming.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag