Brief regering : Informatie over te maken politieke keuzes over de inzet van burgerfora rond het klimaat- en energiebeleid

35 570
VII
Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2021

Nr. 816
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2021

Op 21 maart heeft uw Kamer het adviesrapport van de commissie Burgerbetrokkenheid
bij het klimaatbeleid (commissie-Brenninkmeijer) ontvangen (Kamerstuk 32 813, nr. 674). Uw Kamer heeft naar aanleiding hiervan een motie van het lid Agnes Mulder (Kamerstuk
32 813, nr. 724) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om een overzicht van mogelijk te maken
keuzes over burgerfora in de formatieonderhandelingen voor te bereiden en de Kamer
hierover te informeren. Met deze brief geef ik uitvoering aan de motie. Ik doe dat
samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), omdat het
inzetten van burgerfora een vorm van democratische vernieuwing is. De Minister van
BZK is hiervoor verantwoordelijk.

Burgerfora zijn onder bepaalde randvoorwaarden een kansrijke aanvulling op onze representatieve
democratie. In de context van klimaat- en energiebeleid kunnen burgerfora bijdragen
aan betere betrokkenheid van burgers, blijkt ook uit ervaringen in andere landen1. De keuze om met burgerfora te gaan werken is fundamenteel, en daarom ook niet aan
dit demissionaire kabinet. In de formatie kunnen de juiste randvoorwaarden worden
vastgelegd en afspraken worden gemaakt om een burgerforum tot een krachtige aanvulling
van onze representatieve democratie te maken.

In deze brief geven wij aan welke beslissingen en aandachtspunten tijdens de formatie
van belang zijn bij de besluitvorming over een landelijk burgerforum over klimaat
en energie. Kernachtig gaat het erom dat een nieuw kabinet de volgende vragen beantwoordt:

1. Wat is het doel van een burgerforum?

2. Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?

3. Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die afgebakend?

4. Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering ingevuld?

Het burgerforum: kansrijk onder randvoorwaarden

Burgerfora bestaan in binnen- en buitenland onder allerlei noemers, in verschillende
soorten en maten. Wat de burgerfora met elkaar gemeen hebben is dat een aselecte groep
burgers in één of meerdere gesprekken zich buigt over een vraagstuk, en een advies
formuleert aan de politiek. Burgerfora kunnen helpen om tot beter beleid te komen
en burgers beter te betrekken bij het maken en uitvoeren van beleid, en kunnen een
bijdrage leveren aan democratische vernieuwing. Vanwege hun representatieve karakter
slagen burgerfora er doorgaans in om het «stille midden» beter hoorbaar te maken.

Als een burgerforum op de juiste manier wordt ingezet, kunnen betrokkenheid en eigenaarschap
worden vergroot. De commissie-Brenninkmeijer benoemt essentiële randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan om burgerfora
tot een succes te maken. Burgerfora zijn geen manier om mensen tevreden te stellen
of draagvlak te «creëren», maar zijn bedoeld om beter te begrijpen wat burgers – in
de breedte van de volledige samenleving – belangrijk vinden, en hen de ruimte te geven
om tot adviezen te komen zodat deze al in vroege fase van beleidsvorming kunnen worden
benut.

1. Wat is het doel van een burgerforum?

De reden om een burgerforum te organiseren kan verschillen. Zo kan een bestuur een
burgerforum willen inzetten voor het ophalen van ideeën, terwijl burgers die aan een
burgerforum meedoen invloed willen verkrijgen op het beleid. Deze doelen kunnen in
een burgerforum conflicteren. Daarom is de keuze voor een eenduidig doel van belang;
een doel dat ook voor de deelnemers helder moet zijn. Het doel van een burgerforum
kan zijn:

• genereren van nieuwe ideeën om nieuw beleid te ontwikkelen of bestaand beleid te verbeteren;

• zorgen dat burgers op een inclusieve manier hun stem hoorbaar kunnen maken in besluitvorming;

• achterhalen onder welke voorwaarden burgers het beleid van de regering acceptabel
vinden.

2. Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?

Politiek primaat niet ter discussie

In onze representatieve democratie heeft de politieke volksvertegenwoordiging het
primaat in besluitvorming. Ook in participatieve processen is dit primaat van belang.
Daaruit volgt dat de politiek uiteindelijk bepaalt wat de opzet van een burgerforum
is en vastlegt hoe een advies van een burgerforum wordt betrokken bij besluitvorming.
Een burgerforum moet ook praktisch georganiseerd kunnen worden op zo’n manier dat
resultaten daadwerkelijk kunnen worden benut in processen van besluitvorming.

Dit betekent (i) dat er in de bredere besluitvorming (politieke) ruimte moet zijn (of kunnen worden geboden) om de uitkomsten van een burgerforum mee te
nemen, en (ii) dat een burgerforum tijdig plaatsvindt, in een vroeg stadium van beleidsvorming.

Politiek-bestuurlijk commitment

Ruimte en tijdigheid vormen meteen de kern van een belangrijke politieke keuze: het
politiek-bestuurlijke commitment aan de uitkomsten. Het moet deelnemers duidelijk
zijn op welke manier er iets met de uitkomsten van het burgerforum gedaan wordt en
welke eventuele randvoorwaarden daarvoor gelden. Dit commitment geeft deelnemers het
vertrouwen dat de politiek hun inbreng serieus neemt. Er zijn grofweg drie soorten
commitment te onderscheiden met een oplopende mate van intensiteit, waarvan ook een
combinatie denkbaar is:

i. het minimum is een besprekingsplicht, waarbij betrokkenen afspreken de uitkomsten
van een burgerforum te bespreken, bijvoorbeeld door een debat erover in het parlement;

ii. een verantwoordingsplicht gaat een stap verder: hierbij wordt afgesproken dat betrokkenen
zich verantwoorden over wat er met de uitkomsten van het burgerforum is gedaan. Dus:
welke adviezen zijn overgenomen, welke niet en waarom niet?

iii. Tot slot is er een plicht tot regelgeving, waarbij wordt afgesproken dat de uitkomsten
worden opgenomen in beleid en regelgeving.

3. Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die afgebakend?

Een burgerforum kan over allerlei thema’s gaan, groot en klein: denk aan abortus (Ierland),
de opslag van kernafval (Australië) of werkloosheid (België). Dit geldt ook voor de
toepassing van burgerfora over onderwerpen die relateren aan het klimaatbeleid. Klimaatbeleid
ligt als onderwerp voor de hand omdat het ons allemaal raakt. Burgers laten bovendien
steeds vaker hun stem horen, zoals blijkt uit demonstraties voor ambitieuzer klimaatbeleid,
weerstand tegen energieprojecten en de groei van lokale initiatieven. Democratische
vernieuwing en zeggenschap van burgers bij het klimaatbeleid zijn daarvoor van groot
belang, en burgerfora kunnen hiervoor (gedeeltelijk) een manier zijn.

Een kabinet dient te zorgen voor een duidelijke en gerichte vraagstelling aan een
landelijk burgerforum, waarbij de politiek de vraag duidelijk afbakent en aangeeft
waar zij precies advies over wil. Er kan bijvoorbeeld gevraagd worden naar de (weging
van) algemene uitgangspunten bij beleid (zoals rechtvaardigheid, of de weging van
publieke belangen als kosteneffectiviteit) of juist naar concrete oplossingen voor
een bepaalde sector of casuïstiek, zoals de technologische keuzes in de toekomstige
energiemix. Voor de keuze van de vraag aan het burgerforum is ook relevant welke thema’s
maatschappelijk leven en voor burgers relevant zijn.

Cruciaal is dat politiek in ogenschouw wordt genomen hoe het forum past in het proces
van besluitvorming, zie par. 2. In Nederland zijn al wetten aangenomen (zoals de Klimaatwet)
en veel afspraken gemaakt over het klimaatbeleid (zoals in het Klimaatplan en het
Klimaatakkoord). Nederland is ook gebonden aan de uitvoering van internationale verdragen
en (Europese) richtlijnen. In deze context is er nog veel ruimte om de inbreng van
een burgerforum te benutten, omdat nog niet alles even precies is uitgewerkt. Tegelijkertijd
is het wel extra belangrijk om goed te kijken wat precies van een burgerforum wordt
gevraagd; de politiek moet duidelijk aangeven welke kaders wel en niet ter discussie
kunnen komen staan.

Als dit vooraf niet duidelijk is kunnen burgerfora het vertrouwen in overheid en politiek
juist schaden, omdat valse verwachtingen worden gewekt.

Aanknopingspunten voor mogelijke klimaatonderwerpen

Binnen het klimaatbeleid zien wij drie aanknopingspunten voor de vraagkeuze en afbakening.
Omdat het klimaatbeleid wordt ontwikkeld en uitgevoerd in samenwerking met een brede
groep maatschappelijke stakeholders, zoals die aan de sectorale klimaattafels van
het Klimaatakkoord, ligt het voor de hand dat vooraf wordt bepaald hoe zij worden
betrokken bij de uitwerking en uitvoering van het burgerforum.

i. Koppeling cyclus Klimaatwet/Klimaatplan: een kansrijk aanknopingspunt voor de inzet van burgerfora wordt geboden door het
volgende Klimaatplan, dat het kabinet conform de Klimaatwetcyclus in 2024 (opnieuw)
moet opstellen. Omdat het klimaatbeleid dan integraal wordt bezien, biedt dit moment
zowel de ruimte als de tijdigheid die een burgerforum nodig heeft. De Klimaatwet bepaalt
al dat elk nieuwe Klimaatplan vooraf wordt gegaan door een publieksconsultatie. In
dit kader zou het burgerforum kunnen plaatsvinden.

ii. Focus op beleid voor de toekomst (2030–2050): een tweede aanknopingspunt bij het selecteren van onderwerp en afbakening is het
onderscheid tussen beleid dat vóór 2030 in uitvoering moet zijn gebracht, of in de
periode tussen 2030 en 2050. In het klimaatbeleid wordt gewerkt met lange termijnen
en begint de voorbereiding voor de periode tussen 2030 en 2050 nu. Voor het beleid
dat ziet op de periode tussen 2030 en 2050, maar wat nu in voorbereiding is, kan de
inbreng van een burgerforum goed worden benut. Veel beleid dat gericht is op de periode
vóór 2030 ligt daarentegen al vast in wetgeving en afspraken. Dit maakt een burgerforum
dat ziet op deze periode niet onmogelijk, maar wel complex. Het kan nodig zijn om
bestaande kaders te verruimen, zodat er voor een burgerforum daadwerkelijk iets te
kiezen valt.

iii. Principes en uitgangspunten van klimaatbeleid: tot slot is het zo dat de politiek in het klimaatbeleid vertrekt vanuit bepaalde
uitgangspunten, zoals kosteneffectiviteit voor de maatschappij en betaalbaarheid voor
de burger. Het kan relevant zijn een burgerforum op dergelijke uitgangspunten te bevragen.
Hoe worden uitgangspunten gewogen, ook relatief ten opzichte van elkaar? Hoe wegen
burgers vigerende publieke belangen, zoals betaalbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving?
Op basis van deze weging is het aan de politiek om bijgestelde uitgangspunten door
te vertalen in beleid en regelgeving.

Het Ministerie van BZK heeft opdracht gegeven aan de Radboud Universiteit om in samenwerking
met het Sociaal en Cultureel Planbureau te onderzoeken wat het maatschappelijk draagvlak
is onder burgers voor de inzet van en deelname aan burgerfora en welke onderwerpen
burgers hiervoor interessant en kansrijk vinden. De rapportage van deze maatschappelijke
verkenning wordt in oktober 2021 verwacht en kan mogelijk worden benut bij deze keuze.

4. Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering ingevuld?

Bij de succesvolle organisatie van een burgerforum komen veel zaken kijken. Er moet
in de opzet bijvoorbeeld aandacht zijn voor de representativiteit en inclusiviteit:
deelnemers moeten een goede afspiegeling van de samenleving zijn en allemaal een gelijke
kans krijgen om gehoord te worden. Het goed organiseren van een burgerforum vereist
daarom investeringen in uitvoeringscapaciteit en -kunde, zeker wanneer burgerfora
structureel ingezet gaan worden. Die capaciteit is binnen en buiten de overheid al
gedeeltelijk beschikbaar. Wanneer een kabinet van start wil met het inzetten van burgerfora
op het terrein van klimaat en energie, ligt het in de rede dat de Ministeries van
EZK en BZK bij de vormgeving en organisatie nauw samenwerken. Ook kan daarbij de kennis
van externe deskundigen worden benut, bijvoorbeeld bij het bepalen van een goede vraagstelling
en/of over de uiteindelijke inrichting van het burgerforum. Onderzoeksinstellingen
kunnen worden betrokken om mee te werken aan de monitoring en evaluatie van burgerfora,
zodat van opgedane ervaringen ook wordt geleerd.

Welk budget stelt een nieuw kabinet beschikbaar?

De kosten van een burgerforum kunnen sterk variëren en zijn vooraf niet exact te bepalen.
Dit vraagt om budgettaire flexibiliteit. Eerdere ervaringen geven een indicatie van
de totaalkosten: het burgerforum kiesstelsel (2006) kostte ongeveer € 5,1 miljoen.
Het burgerforum over klimaatbeleid in Frankrijk (2019–2020) kostte € 5,4 miljoen.

Wat is de tijdsduur van een burgerforum?

Dit hangt sterk samen met de complexiteit van het te bespreken onderwerp. Hoe complexer
het vraagstuk, hoe meer tijd een burgerforum nodig heeft. Indicatief kan het volgende
tijdspad worden gehanteerd:

• voorbereidingstijd van enkele (ca. 3 á 4) maanden;

• proces van ruwweg een half jaar;

• opvolging: afhankelijk van het politieke commitment dat vooraf is gegeven (zie par.
2).

Ter illustratie: het Franse burgerforum over klimaat kwam zeven weekenden bijeen in
een periode van zes maanden. Op dit moment is de Franse regering bezig om de voorstellen
om te zetten in wetgeving, wat nu ca. een half jaar duurt (en nog niet geheel is afgerond).

Kennisopbouw en onderzoek

Zorgvuldige kennisopbouw, leren en uitproberen zijn een kernonderdeel van democratische
vernieuwing. Wij delen dan ook de visie van de commissie-Brenninkmeijer dat zorgvuldige
kennisopbouw, uitproberen en leren over burgerparticipatie in den brede, en burgerfora
in het bijzonder, van belang is. Het Ministerie van BZK initieert en ondersteunt daarom
op verschillende manieren onderzoek naar burgerfora. In maart 2021 verscheen de essaybundel
Nationale burgerfora. Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap2 met bijdragen van prof. dr. Frank Hendriks (UvT), dr. Kristof Jacobs (RUN) en dr.
Ank Michels (UU). Op basis van praktijkervaringen in binnen- en buitenland verkennen
de auteurs de mogelijkheden en randvoorwaarden voor het inzetten van burgerfora bij
nationale vraagstukken.

Het Ministerie van BZK neemt verder als maatschappelijk partner deel aan het onderzoeksconsortium
Revitalizing Democracy onder leiding van de Universiteit van Tilburg in het kader
van de nationale wetenschapsagenda. In het onderzoek staat de vraag centraal of en
hoe zgn. hybride democratische innovaties, die vormen van praten (zoals burgerfora)
en stemmen (bijvoorbeeld correctieve referenda) combineren, de representatieve democratie
op lokaal en nationaal niveau kunnen versterken.

De ondersteuning van mede-overheden

De kwestie van participatie en de mogelijke inzet van burgerfora speelt niet alleen
landelijk, maar ook op decentraal niveau, bijvoorbeeld in verschillende RES-regio’s.
Uiteraard gelden de uitgangspunten en randvoorwaarden voor succesvolle democratische
vernieuwing net zo goed op lokaal/regionaal niveau als op landelijk niveau. Het is
en blijft immers ook de verantwoordelijkheid van decentrale besturen om, passend bij
hun gemeente, weloverwogen invulling te geven aan participatiebeleid. Recent zijn
er verschillende handreikingen gepubliceerd om decentrale besturen hierbij te ondersteunen3,
4. Ook de afweging of een burgerforum geschikt is hoort daarbij. Een vraag aan een
volgend kabinet is op welke manier het Rijk decentrale overheden verder wil ondersteunen
bij het organiseren van burgerfora op regionaal en lokaal niveau.

Tot slot

Goede betrokkenheid van de samenleving bij beleidsvorming is essentieel. Daarbij is
het van belang dat burgers, ondernemers en maatschappelijke partijen ook daadwerkelijk
invloed kunnen uitoefenen als zij participeren en dat hun beeld overeenkomt met de
ruimte die hen politiek wordt geboden. Als dat niet zo is, kan participatie zelfs
schadelijk zijn voor het draagvlak voor een besluit en het vertrouwen in de overheid.
Het is dan ook van belang dat het doel van een burgerforum hier rekening mee houdt.

Om deze reden heeft het kabinet de afgelopen kabinetsperiode sterk ingezet op kennisontwikkeling
en onderzoek op het gebied van participatie. Daarnaast is met nieuwe bestuurlijke
arrangementen gewerkt waarin betrokkenheid van de samenleving continue aandacht krijgt:
denk aan het Programma Aardgasvrije Wijken, het programma Democratie in actie, de
Regionale Energiestrategieën (RES).

Uit de belangstelling voor het onderwerp blijkt dat de Kamer met ons een zekere urgentie
voelt om goede vormen van maatschappelijke dialoog te vinden over de ingewikkelde
kwesties van de energie- en klimaattransitie. Mensen willen beter betrokken worden
en de politiek wil mensen beter betrekken. Daarom willen wij benadrukken dat een op
zichzelf staand burgerforum niet volledig invulling geeft aan deze behoefte. Het is
belangrijk te zoeken naar een combinatie van participatievormen die gezamenlijk zorgen
dat een brede maatschappelijke dialoog verder op gang komt en dat burgers invloed
hebben op de ontwikkeling en uitvoering van klimaatbeleid (zie ook Kamerstuk 35 570 VII, nr. 95).

Burgerfora vragen een nieuwe rol voor bestuurders en politici. De politiek vertrouwt
burgers in een burgerforum een vraagstuk toe en nodigt hen uit tot advies. Een nieuw
kabinet kan kiezen voor de inzet van burgerfora rond het klimaat- en energiebeleid.
Maar dat is niet «gratis»; er moeten daarvoor belangrijke politieke keuzes over worden
gemaakt. In deze brief hebben we de belangrijkste keuzes geschetst. De weging hiervan
is nu aan een nieuw kabinet.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren