Brief regering : Beleidsreactie ACVZ-advies Samen werken aan terugkeer

Nr. 2762 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2021

Op 22 april jl. heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) haar advies
«Samen werken aan terugkeer» aan de regering aangeboden. Dit advies volgt op een adviesvraag
van 2 juni 2020.1 De ACVZ doet aanbevelingen op het gebied van de effectiviteit en zorgvuldigheid van
vreemdelingenbewaring. Op 22 april jl. heeft de Telegraaf bericht over de inhoud van
het advies.2 Op 11 mei 2021 heeft uw Kamer mij gevraagd hierop te reageren (Handelingen II 2020/21,
nr. 74, item 27). In deze brief geef ik mijn reactie op het rapport en de aanbevelingen en kom ik
tegemoet aan dit verzoek.

De ACVZ heeft zich in haar onderzoek gericht op de adviesvraag: «In hoeverre kunnen
de zorgvuldigheid van het proces van inbewaringstelling, de zorgvuldigheid van bewaringsmaatregelen
en de effectiviteit van bewaring worden vergroot?»

Ik ben de ACVZ erkentelijk voor het advies dat mijn beeld van de effectiviteit en
zorgvuldigheid van vreemdelingenbewaring voor een groot deel bevestigt. Uit het advies
volgt dat vreemdelingenbewaring juridisch complex is, zoals ook het Wetenschappelijk
Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) eerder dit jaar heeft aangegeven in haar
rapport «Interpretatie en implementatie van de Terugkeerrichtlijn».3 Daarnaast herken ik de bevinding dat de inbewaringstelling door de politie en KMar
gepaard gaat met een hoge tijdsdruk en hoge administratieve lasten. Ook begrijp ik
de conclusie van de ACVZ dat bewaring geen garantie is voor vertrek uit Nederland.
Daadwerkelijke terugkeer blijft immers mede afhankelijk van de medewerking van zowel
de vreemdeling als het land van herkomst dan wel de Europese lidstaat van overdracht
(in het kader van een Dublin-claim).

Ik realiseer mij dat de versnippering van kennis en capaciteit van ketenpartners die
vreemdelingen in bewaring stellen de slagvaardigheid van de keten negatief kan beïnvloeden.
Ondanks de in het advies genoemde knelpunten en afhankelijkheden van zowel vreemdeling
als derde landen, concludeer ik evenwel uit de bevindingen van de ACVZ dat de basis
op orde is. Bijna twee derde van het aantal inbewaringstellingen leidt immers tot
vertrek uit Nederland. Vanuit deze basis werk ik, samen met mijn collega’s in het
kabinet, aan de versterking van ketensamenwerking in Nederland en aan een verbeterde
terugkeersamenwerking in de Europese Unie (EU) en daarbuiten.

De ACVZ komt in haar advies tot vijf aanbevelingen. De eerste drie aanbevelingen zien
op de effectiviteit van bewaring, de laatste twee zien op de zorgvuldigheid van bewaring.
Hieronder worden deze afzonderlijk gewaardeerd en uitgewerkt.

Aanbeveling 1: Experimenteer meer met lichtere toezichtmaatregelen en registreer ze
beter.

De eerste aanbeveling ziet op het experimenteren met lichtere toezichtmaatregelen
(zoals het opleggen van een meldplicht) en een adequate registratie van deze maatregelen.
Het advies is daarbij om een of meerdere pilots te starten voor het opleggen van deze
lichtere maatregelen en om een centraal registratiesysteem (dat cijfers kan genereren)
in te richten.

Het eerste deel van de aanbeveling wekt de suggestie dat lichtere maatregelen in de
praktijk weinig worden toegepast in vergelijking met vreemdelingenbewaring. Dat is
echter niet juist. Vreemdelingenbewaring is het ultimum remedium. Waar een lichtere
maatregel kan worden opgelegd is vreemdelingenbewaring niet aan de orde. Als bewaring
juridisch mogelijk is, betekent dit dat per definitie is bezien of een lichtere maatregel
effectief kan zijn en daarmee kan leiden tot vertrek uit Nederland. Daarnaast wordt
de rechtmatigheid van het besluit getoetst door een rechter (indien een vreemdeling
geen beroep instelt volgt dit ambtshalve), waarbij ook het oordeel om geen lichter
middel toe te passen door de vreemdeling ter discussie kan worden gesteld. Volgens
het advies van de ACVZ is gedurende de onderzoeksperiode slechts 1% van de bewaringsmaatregelen
door de rechtspraak opgeheven omdat een lichter middel (alsnog) kon worden toegepast.
Mede gelet daarop verwacht het kabinet niet dat experimenten met lichtere middelen
het terugkeercijfer van vertrekplichtige vreemdelingen positief kunnen beïnvloeden.

Aan het tweede deel van de aanbeveling ligt de bevinding ten grondslag dat er geen
data voorhanden zijn over de toepassing van lichtere middelen. De ACVZ geeft aan dat
bewaring ook effectief is in relatie tot andere toezichtmaatregelen, maar dat geen
onderscheid gemaakt kan worden in het effect van verschillende lichtere middelen.
Hier zie ik ruimte voor verbetering. Om dit effect inzichtelijk te kunnen maken, zal
worden onderzocht in hoeverre het mogelijk is om de kwantitatieve inzet van lichtere
middelen te meten.

Aanbeveling 2: Zet actiever in op zelfstandige terugkeer vanuit bewaring.

In haar tweede aanbeveling adviseert de ACVZ om de mogelijkheden te onderzoeken om
vreemdelingen die reeds in bewaring zijn gesteld actiever te benaderen om zelfstandig
(onder toezicht) te vertrekken. Daarnaast zou onderzocht moeten worden of een tijdelijke
opheffing van de uitsluiting van het recht op herintegratieondersteuning van vertrekplichtige
vreemdelingen met de Marokkaanse of de Algerijnse nationaliteit een positieve invloed
heeft op de mate waarin zij vertrekken.

Vreemdelingen die geen recht op verblijf (meer) hebben dienen Nederland te verlaten.
Daarbij geniet zelfstandige terugkeer de voorkeur. Indien dit uitblijft, kan gedwongen
terugkeer volgen. Het uitgangspunt is dat vreemdelingenbewaring pas wordt ingezet
wanneer de vreemdeling niet meewerkt aan vertrek en/of er een gevaar bestaat op onttrekking
aan het overheidstoezicht. Hoewel zelfstandig vertrek (onder toezicht) in dat stadium
een gepasseerd station lijkt (en er continu gewerkt wordt aan gedwongen vertrek),
vindt dit wel degelijk plaats. Ook vreemdelingen in bewaring, komen onder voorwaarden,
in aanmerking voor vertrek- en herintegratieondersteuning. Bijvoorbeeld met assistentie
van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). In het advies bevestigt de
ACVZ het beeld dat vertrek afhankelijk is van de medewerking van de vreemdeling in
kwestie alsook het land van herkomst.4 Het kabinet zal daarom actief inzetten, zoals nu ook al het geval is, op zelfstandige
terugkeer onder toezicht, opdat dit kan bijdragen aan het zekerstellen van vertrek
alsook het voorkomen van gedwongen vertrek en de daarbij gepaard gaande kosten.

Vreemdelingen kunnen onder het «Return and Emigration Assistance from the Netherlands»
(REAN) programma, dat wordt uitgevoerd door IOM, in aanmerking komen voor basis vertrekondersteuning
bij zelfstandige terugkeer. Hierbij gaat het met name om het wegnemen van praktische
belemmeringen zoals het aanschaffen van een vliegticket of verkrijgen van vervangende
reisdocumenten. Deze ondersteuning wordt door IOM ook geboden aan vreemdelingen die
vertrekken vanuit bewaring. Herintegratieondersteuning door IOM en verschillende maatschappelijke
organisaties is echter uitgesloten voor vreemdelingen met de nationaliteit van landen
van herkomst die dicht bij de EU liggen. Voor kwetsbare migranten kan hiervoor een
uitzondering worden gemaakt. De achterliggende gedachte is dat voorkomen dient te
worden dat terugkeerondersteuning oneigenlijk wordt gebruikt.

In de loop van 2018 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd dat de beperking van
de basis vertrekondersteuning voor vreemdelingen uit Marokko en Algerije deels is
teruggedraaid, onder andere omdat daardoor de terugkeercijfers daalden.5 Ondanks deze beleidswijziging blijft het aandeel aantoonbaar vertrek naar het land
van herkomst vanuit bewaring van vreemdelingen uit deze landen relatief laag in de
periode van 1 juli 2018 tot en met 31 december 2020, respectievelijk 12% en 11%.6 Voorafgaand aan het advies van de ACVZ om tijdelijke ontheffing van de uitsluiting
van herintegratieondersteuning te onderzoeken heeft de DT&V een pilot uitgevoerd waarbij
voor een afgebakende doelgroep binnen detentiecentrum Rotterdam herintegratieondersteuning
tijdelijk weer mogelijk was. De pilot wordt deze zomer geëvalueerd. Ook na bekendwording
van de resultaten, laat ik een eventuele beleidswijziging -gelet op de demissionaire
status van het kabinet- aan een volgend kabinet.

Aanbeveling 3: Investeer meer in relaties met landen van herkomst die niet of onvoldoende
meewerken.

De derde aanbeveling ziet op het meer investeren in brede(re) samenwerkingsrelaties
met landen van herkomst die niet of onvoldoende meewerken aan de terugkeer van hun
onderdanen. Daarbij wordt in overweging gegeven meer onconventionele maatregelen te
nemen zoals het beschikbaar stellen van een lumpsum per teruggenomen vreemdeling aan
landen van herkomst.

Zoals uw Kamer bekend is, pleit het kabinet al langere tijd voor brede Europese partnerschappen
met landen van herkomst, transit en opvang. Over de gewenste inhoud en opzet is uw
Kamer o.a. geïnformeerd in het BNC-fiche inzake de overkoepelende mededeling van de
Commissie over het asiel- en migratiepact.7 Het kabinet is van mening dat in de relatie van de EU met belangrijke herkomst- en
transitlanden, alle relevante instrumenten, waar opportuun, ingezet kunnen worden
om de brede migratiesamenwerking te versterken. Hierbij is maatwerk per land en regio,
verbeterde coördinatie en een stapsgewijze uitvoering van deze aanpak essentieel om
resultaten te boeken.

Het versterken van migratiesamenwerking met landen van herkomst en transit is een
speerpunt van het kabinet. Binnen de brede migratiesamenwerking is nadrukkelijk aandacht
voor verbetering van de samenwerking op terugkeer. Bij voorkeur in Europees verband
en met inzet van, zoals hierboven aangegeven, alle relevante instrumenten. Zo heb
ik op 1 maart jl. uw Kamer geïnformeerd over de wens van het kabinet om concrete vervolgstappen
te zetten in de terugkeersamenwerking met de toepassing van artikel 25bis van de Visumcode.8 Bij de toepassing van deze strategie is ruimte voor een op maat gemaakte aanpak per
land. De samenhang met bredere partnerschappen en externe betrekkingen moet daarbij
niet uit het oog worden verloren. De voortgang op deze strategie (als onderdeel van
de Integrale Migratieagenda) heb ik uw Kamer op 11 januari jl. doen toekomen.9

Aanbeveling 4: Verbeter de voorzieningen om nauwer te kunnen samenwerken.

De vierde aanbeveling ziet op het verbeteren van de voorzieningen om nauwer te kunnen
samenwerken. Daarbij wordt geadviseerd om het ketenbrede informatiesysteem te voltooien
maar ook om informatie ketenbreed eenduidig te registreren en up-to-date te houden.
Ook moeten basale facilitaire voorzieningen zoals toegang tot computers en printers
aanwezig zijn op hoorlocaties.

Het kabinet is de ACVZ erkentelijk voor het structureren van de bekende knelpunten
in de uitvoering. Vreemdelingenbewaring wordt in zeer uiteenlopende situaties opgelegd.
Zo stellen de KMar en de politie vreemdelingen in bewaring die zij in het toezicht
aantreffen, terwijl de DT&V vertrekplichtige vreemdelingen uit de asielketen die op
COA-locaties verblijven in bewaring stelt. Ketenpartners werken vanuit deze verschillende
situaties met elkaar samen. Hierbij kan het behalen van de doelstelling van de ene
organisatie, de resultaten van een andere organisatie of de gehele keten beïnvloeden,
zoals ook is onderkend in de doorlichting van de vreemdelingenketen van 21 mei jl.10 Ik streef naar een ketensamenwerking waarbij partners elkaar versterken en zo het
terugkeerbeleid optimaal uitvoeren. Eenduidige en goede uitwisseling van gegevens
over vreemdelingen is daarvoor een vereiste alsook de toegang tot voldoende facilitaire
voorzieningen zoals computers en printers. Daartoe wordt ingezet op een continu verbetertraject
waarbij ketenpartners worden aangemoedigd om bestaande werkwijzen en informatiesystemen
beter op elkaar aan te laten sluiten.

Aanbeveling 5: Realiseer nauwere samenwerking tussen de betrokken organisaties en
stimuleer de doorontwikkeling van kennis en expertise.

In de laatste aanbeveling adviseert de ACVZ om de mogelijkheden te onderzoeken om
ketenpartners op meerdere locaties in het land onder één dak te huisvesten. Daarbij
schetst de ACVZ contouren van scenario’s om de samenwerking te stimuleren door middel
van vaste aanspreekpunten, intervisie, de terugkoppeling van juridische uitspraken
aan medewerkers die de maatregel opleggen en de uitwisseling van personeel tussen
brigades van KMar en politie.

Zoals eerder met uw Kamer gedeeld11 onderschrijft het kabinet de aanbeveling om ketenpartners gezamenlijk onder één dak
te huisvesten. Om die reden is de ontwikkeling van Gemeenschappelijke Vreemdelingenlocaties
(GVL) in gang gezet in Ter Apel, Budel en Gilze en wordt, met het oog op een landelijke
spreiding, in aanvulling hierop gezocht naar andere locaties. Vanuit dit samenwerkingsconcept
kan worden toegewerkt naar een model waarbij ketenpartners elkaar ook kunnen versterken
op het gebied van bewaring. Ik teken evenwel aan dat een GVL zich naar aard en doel
niet op voorhand leent voor gebruik als bewaringslocatie. Voor de korte termijn liggen
de hierna beschreven maatregelen om te komen tot een nauwere samenwerking op het gebied
van bewaring dan ook meer voor de hand.

Zoals hierboven gezegd zijn de knelpunten die de ACVZ noemt bekend. Het belang van
een goede samenwerking onderschrijf ik en hier zijn gedurende de onderzoeksperiode
ook al stappen in gemaakt. Zo werken partners nauw samen in het lokaal ketenoverleg
waarbij casus gezamenlijk besproken worden. In het kader van behoud en doorontwikkeling
van kennis en expertise wordt bijvoorbeeld positief gereflecteerd op de door de KMar
en IND georganiseerde vakdagen en de door de KMar uitgevoerde pilot met Aangewezen
Ambtenaren. Hierbij worden onderofficieren van de KMar opgeleid (in samenwerking met
de Politieacademie) voor specifieke taken binnen het grenspolitietaken-domein die
normaliter toebehoren aan hulpofficieren van justitie. Daarnaast vindt er in de keten
al periodiek een steekproef plaats op de kwaliteit van inbewaringstellingen, zo nodig
leidend tot verbeteracties. Ook onderzoeken de DT&V en politie waar en op welke wijze
DT&V-medewerkers binnen politielocaties vreemdelingen in bewaring kunnen stellen,
indien eigen voorzieningen niet dichtbij voorhanden zijn.

Het terugkeerbeleid, het vreemdelingenbewaringbeleid in het bijzonder, is complex.
Ketenpartners werken -ook gedurende de coronacrisis- hard om vreemdelingen zonder
verblijfsrecht in Nederland zelfstandig of indien nodig gedwongen te begeleiden bij
hun vertrek.

Het demissionaire kabinet blijft inzetten op de continuering en verfijning van het
beleid alsook op een optimale samenwerking tussen ketenpartijen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol