Brief regering : Rapport van SEO Economisch Onderzoek over illegale trustdienstverlening

Nr. 144 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNMINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2021

Op mijn verzoek heeft SEO Economisch Onderzoek (SEO) een onderzoek uitgevoerd naar
illegale trustdienstverlening in Nederland. Ik bied uw Kamer het onderzoek met deze
brief aan1.

In deze brief schets ik allereerst welke maatregelen het kabinet recent heeft getroffen
om de integriteit van de trustsector te verbeteren. Daarna ga ik kort in op de bevindingen
van het onderzoek en presenteer ik welke aanvullende maatregelen het kabinet naar
aanleiding van het onderzoek gaat treffen om illegale trustdienst- en domicilieverlening
terug te dringen. Ik richt mij daarbij op het verder aanscherpen van de wetgeving
om ontduiking van de vergunningsplicht tegen te gaan, de versterking van het toezicht
en een intensievere gezamenlijke aanpak van illegale trustdienstverlening.

Tot slot kondig ik een breder onderzoek aan naar de toekomst van de trustsector, omdat
ik twijfels heb over de toegevoegde waarde van een sector die een zeer hoog integriteitsrisico
oplevert en grote moeite heeft om de wetgeving na te leven.

Aanleiding

Met ingang van 1 januari 2019 is de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) (Kamerstuk
34 910) in werking getreden. Deze wet heeft het gehele wettelijk kader voor trustkantoren
herzien, waarmee het strengste kader van Europa tot stand is gekomen, met als oogmerk
de integriteitrisico’s in de trustsector beter te beheersen. Onder meer de zogenoemde
Panama Papers, de Paradise Papers, de bevindingen van de parlementaire ondervragingscommissie
fiscale constructies en de ervaringen van DNB in het toezicht maakten duidelijk dat
een strenger kader nodig was. Bij de totstandkoming van die wet kondigde ik aan dat
ik nauwlettend de voortgang in de sector ga monitoren en dat ik ook in beeld wil hebben
of de strengere eisen tot gevolg hebben dat de dienstverlening in de illegaliteit
verdwijnt. Ten behoeve daarvan vroeg ik DNB om mij jaarlijks op de hoogte te houden
van de ontwikkelingen in de sector en de naleving van de nieuwe wetgeving. Met het
plan van aanpak witwassen vroeg ik in aanvulling daarop aan DNB om al in de loop van
2019 met een eerste toezichtbeeld te komen.

Op 19 november 2019 stuurde DNB mij het toezichtbeeld over de periode tot november
2019. Daaruit bleek dat trustkantoren de nieuwe wetgeving nog niet volledig hebben
geïncorporeerd en dat DNB een flink aantal formele maatregelen aan partijen in de
sector heeft opgelegd. Bij brief van 14 januari 2020 informeerden de Minister van
Justitie en Veiligheid en ik uw Kamer over een aantal extra maatregelen die we naar
aanleiding van dat toezichtbeeld treffen (Kamerstuk 31 477, nr. 50).

Daarnaast kondigde ik in die brief ook het onderzoek aan naar illegale trustdienstverlening,
dat ik bij deze met uw Kamer deel.

Bevindingen onderzoek

Uit de analyse in onderhavig onderzoek komen 3.800 bestuurders naar voren met een
verhoogd risico dat zij illegaal trustdiensten verlenen. In combinatie met het aantal
bediende doelvennootschappen komt de schatting van het marktaandeel van de in potentie
illegale trustsector uit op 15 procent. Voor domicilieverlening vinden de onderzoekers
690 mogelijke domicilieadressen waarop tenminste tien entiteiten staan ingeschreven
en waar mogelijk sprake is van illegale trustdienstverlening omdat naast domicilieverlening
ook andere werkzaamheden worden verricht die onder de vergunningsplicht van de Wtt
2018 vallen.

De onderzoekers benadrukken dat beide schattingen voorzichtig zijn, doordat ze zijn
gebaseerd op openbare data. De resultaten geven aan dat er een verhoogd risico is
op illegaliteit, maar de onderzoekers kunnen niet onomstotelijk vaststellen of er
daadwerkelijk sprake is van illegaliteit.

Deze schattingen laten zien dat het mogelijke aandeel van de illegaliteit in de trustsector
substantieel is. Ik vind dat verontrustend en hoogst onwenselijk, omdat deze partijen
actief buiten beeld van toezichthouders proberen te blijven, de integriteitsrisico’s
voor het financieel stelsel daardoor toenemen en er oneerlijke concurrentie is met
partijen die wel een vergunning hebben en onder toezicht staan.

Daarnaast schetsen de onderzoekers verschillende constructies waarmee de Wtt 2018
ontweken wordt dan wel beoogd wordt om onder het regime te vallen van domicilieverleners
van de Wwft, terwijl materieel sprake is van trustdiensten.

Maatregelen

De bevindingen in dit onderzoek en de eerdere constateringen met betrekking tot de
integriteitrisico’s bij het verlenen van trustdiensten zijn voor mij aanleiding om
nu opnieuw aanvullende maatregelen te nemen. Eerder kondigde ik, in de brief van 14 januari
2020, al aan dat ik wetgeving voorbereid om te verbieden dat cliënten van trustkantoren
gebruik kunnen maken van doorstroomvennootschappen van deze trustkantoren en ga ik
trustdienstverlening verbieden waarbij landen betrokken zijn die staan op de hoogrisicolijst
van de Europese Commissie en de lijst van de Europese Commissie van non-coöperatieve
derde landen op belastinggebied. Deze wetgeving is in een vergevorderd stadium. Ik
streef er naar deze na de zomer bij uw Kamer in te dienen.

Het voorliggende onderzoek is voor mij aanleiding om aanvullende wetgeving voor te
bereiden gericht op het aanscherpen van de wetgeving om ontduiking van de vergunningsplicht
tegen te gaan, op versterking van het toezicht, op een intensievere gezamenlijke aanpak
van illegale trustdienstverlening, op de effectiviteit van de strafmaat en op een
breder onderzoek naar de toekomst van de trustsector in Nederland.

1. Aanscherping wetgeving

Uit het onderzoek blijkt dat illegale partijen hun diensten zo organiseren of vormgeven
dat beoogd wordt buiten de reikwijdte van de Wtt 2018 te blijven, terwijl materieel
sprake is van trustdiensten. Het gaat dan onder meer om het «in opdracht» verrichten
van diensten en ook om het opknippen van activiteiten. Ik ga met de toezichthouder
DNB in overleg hoe deze ontwijking van de wet het best voorkomen kan worden en welke
aanpassing van wetgeving daarvoor nodig is.

2. Intensivering toezicht en samenwerking DNB en BTWwft

Uit het onderzoek komt naar voren dat partijen manieren zoeken om onder het regime
van de Wtt 2018 uit te komen en zich te gedragen als domicilieverleners, die onder
het regime van de Wwft vallen (dat minder streng is dan de Wtt). Het is van groot
belang om scherp in beeld te hebben welke partijen daadwerkelijk enkel een adres aanbieden
(domicilieverleners) en welke partijen feitelijk trustdiensten verlenen. Daarom ga
ik met DNB als toezichthouder op de trustkantoren en Bureau Toezicht Wwft als toezichthouder
op domicilieverleners in gesprek hoe deze illegale partijen beter in beeld kunnen
komen, of het toezicht en de samenwerking verder kan worden geïntensiveerd en of hier
aanvullende toezichtcapaciteit voor benodigd is. Met deze toezichthouders zal ik in
ieder geval bezien of een registratieplicht voor domicilieverleners hierbij behulpzaam
kan zijn.

3. Gezamelijke aanpak illegale trustdienstverlening

In het samenwerkingsverband Financieel Expertise Centrum (FEC) bundelen de verschillende
autoriteiten binnen de financiële sector hun krachten om de integriteit van de financiële
sector te bewaken en te versterken. Het gaat onder andere om DNB, de FIOD en het OM.
Binnen het FEC is in januari 2021 een project gestart dat specifiek gericht is op
trustdienstverleners die zich doelbewust aan het toezicht van DNB onttrekken. Doel
is om gezamenlijk deze partijen strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aan te pakken.
De Minister van Justitie en Veiligheid en ik hebben de betrokken FEC-partners gevraagd
om de zorgwekkende uitkomsten van dit onderzoek te betrekken bij het vervolg op dit
project. Ik heb het FEC bovendien meegegeven dat ik van mening ben dat deze sector
aandacht blijft verdienen in 2022.

4. Aandacht voor financiële dienstverlening vanuit het Multidisciplinair Interventie
Team (MIT)

Op dit moment wordt het Multidisciplinair Interventieteam (MIT)2 ingericht; een samenwerkingsverband van Douane, Belastingdienst, Fiscale Inlichtingen-
en Opsporingsdienst (FIOD), KMar/Defensie, politie en OM. De Minister van Justitie
en Veiligheid heeft uw Kamer hierover geïnformeerd. Doelstelling van het MIT is het
blootleggen en duurzaam verstoren van criminele structuren, bedrijfsprocessen en verdienmodellen,
die verweven zijn met of misbruik maken van legale structuren en de legale economie.
Uit gesprekken met het MIT komt naar voren dat het gezien die doelstelling de verwachting
is dat er in MIT-verband aandacht is voor de financiële dienstverlening (legaal en
illegaal).

5. Onderzoek naar effectiviteit strafmaat illegale trustdienstverleners

Het beschikken over een vergunning voor het verlenen van trustdiensten is een van
de kernbepalingen van de Wtt 2018 en overtreding hiervan valt in de zwaarste boetecategorie.
DNB kan een bestuurlijke boete tot € 5 miljoen opleggen als zonder vergunning trustdiensten
worden verleend. Daarnaast kwalificeert dit als een economisch delict, waarbij een
gevangenisstraf tot twee jaar mogelijk is en een boete van de vierde categorie. In
afstemming met de Minister van Justitie en Veiligheid laat ik onderzoeken of de huidige
strafmaat effectief is, voor de aanpak van illegale trustdienstverlening, dan wel
verhoogd moet worden.

6. Onderzoek naar de toekomst van de trustsector

Het onderzoek naar illegale trustkantoren laat zien dat bij een eerste inventarisatie
er een substantieel aantal partijen is dat zich aan de wetgeving voor trustkantoren
onttrekt. Die wetgeving beoogt de hoge integriteitsrisico’s bij het verlenen van trustdiensten
te mitigeren. Het is voor mij van wezenlijk belang dat trustkantoren integer handelen
en hun rol als poortwachter adequaat vervullen. De problemen uit het verleden, de
ervaringen van DNB in het toezicht op vergunninghoudende trustkantoren en in haar
handhavend optreden tegen illegale trustdienstverlening en het beeld dat een mogelijk
flink deel van de illegale trustdienstverleners zich onttrekt aan regelgeving en toezicht,
roepen bij mij de vraag op of bij trustdienstverlening de integriteit wel voldoende
te waarborgen is. Ik wil deze vraag in breder verband laten onderzoeken en zal daarbij
ook de economische voor- en nadelen van het verbieden van deze dienstverlening betrekken.
Daarbij zal ik ook de uitkomsten betrekken van het onderzoek van de Commissie doorstroomvennootschappen
die uw Kamer naar verwachting na het zomerreces ontvangt. Een besluit hierover is,
op basis van de uitkomsten van het onderzoek, aan een volgend kabinet.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra