Brief regering : Voortgang Consumentenagenda: houvast bij voortdurende verandering

nr. 85
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2021

In november 2018 heb ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, de consumentenagenda:
«houvast bij voortdurende verandering» aan uw Kamer gestuurd.1 In deze agenda heb ik aangegeven hoe ik de positie van de consument ging verstevigen.
Mijn consumentenbeleid richtte zich in het bijzonder op de volgende drie thema’s:

• Geen telemarketing-irritatie;

• Een sterke positie van consumenten in de digitale economie;

• Recht hebben én recht halen.

In de afgelopen jaren heb ik uw Kamer regelmatig op de hoogte gehouden van de voortgang2 van de in de agenda aangekondigde acties. In deze brief informeer ik uw Kamer per
thema kort over de belangrijkste acties die ik heb uitgevoerd en over de nieuwe ontwikkelingen.
Verder geef ik invulling aan een aantal moties die door uw Kamer op deze thema’s zijn
aangenomen.

Telemarketing

Hoewel Europese wetgevingstrajecten cruciaal zijn voor de vorming van het Nederlandse
consumentenbeleid, heb ik als coördinerend bewindspersoon mij ook op nationaal niveau
ingezet de positie van de Nederlandse consument te versterken, bijvoorbeeld op het
gebied van telemarketing.

Ik heb mij de afgelopen jaren ingezet om een grote ergernis van consumenten aan te
pakken, namelijk ongewenste telefoontjes van telemarketeers die consumenten een energiecontract
of abonnement willen verkopen. Op 1 juli worden nieuwe regels (art. 11.7 van de Telecommunicatiewet)
van kracht, waardoor consumenten niet meer ongevraagd gebeld mogen worden, maar alleen
wanneer zij daar expliciet toestemming voor hebben gegeven, of wanneer zij ergens
klant zijn (geweest). Op verzoek van uw Kamer houden goede doelen iets meer ruimte
om sympathisanten te bellen. Goede doelen kunnen consumenten voortaan nog wel bellen
indien zij daar toestemming voor hebben gegeven of wanneer zij donateur zijn (geweest).
Telemarketing verdwijnt dus niet helemaal. Bedrijven en goede doelen houden de mogelijkheid
om klanten of donateurs te werven of te behouden. Dit is in het belang van onze economie.
Bovendien kan een individuele consument hier ook baat bij hebben, bijvoorbeeld als
hem een aantrekkelijk aanbod wordt gedaan door een telecomleverancier waardoor hij
maandelijks geld kan besparen. De telefoongesprekken die na 1 juli nog plaats mogen
vinden, sluiten beter aan bij de verwachting en behoefte van de consument en leiden
daardoor tot minder irritatie en onbegrip. Bovendien behoudt de consument zijn recht
van verzet. Daarmee kan hij op ieder moment (ook tijdens het telefoongesprek) aangeven
niet meer gebeld te willen worden. Als sluitstuk krijgt de Autoriteit Consument en
Market (ACM) ook betere mogelijkheden om de regels te handhaven doordat de bewijslast
bij de opdrachtgever en de telemarketeer wordt neergelegd.

Ik tref nu voorbereidingen voor een voorlichtingscampagne over de wetswijziging die
met name is gericht op de meest kwetsbare groepen zoals bijvoorbeeld ouderen, zodat
zij weten wat zij kunnen doen als zij worden geconfronteerd met ongewenste verkooptelefoontjes.
Deze campagne start op 1 juli. Het is namelijk niet alleen belangrijk dat de nieuwe
regels worden toegepast, maar ook dat de consument op de hoogte is van zijn nieuwe
rechten.

Met de wetswijziging en de voorlichtingscampagne worden naar verwachting de grootste
telemarketing-irritaties weggenomen. Ook de nieuwe gedragscode waarmee de sector inmiddels
al een jaar werkt moet hieraan bijdragen. In deze gedragscode is opgenomen dat klanten
tot maximaal drie jaar na beëindiging van het contract nog gebeld kunnen worden voor
een aanbod van een soortgelijk product of dienst. Verder bevat de code ook de verplichting
dat met een herkenbaar nummer wordt gebeld door telemarketeers, dat het recht van
verzet duidelijker wordt aangeboden en dat telemarketeers beter worden opgeleid over
de geldende wet- en regelgeving en het contact met de consument.

Ik heb tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel eerder dit jaar aangegeven
dat ik de sector een redelijke kans wil geven om zich te bewijzen met deze nieuwe
zelfregulering (Handelingen II 2020/21, nr. 46, item 4). Maar als blijkt dat dit onvoldoende bijdraagt aan de oplossing van de problemen
met telemarketing, zal ik een voorstel voor een algemene maatregel van bestuur doen
om de periode dat klanten of voormalige klanten gebeld kunnen worden wettelijk vast
te leggen en uw Kamer hierover informeren.

Om het effect van de gewijzigde wetgeving en de zelfregulering te meten blijf ik ook
de komende tijd de houding van burgers tegenover telemarketing peilen.3 Hierbij bied ik uw Kamer de resultaten van de meest recente peiling aan4. Er is nu nog weinig verbetering zichtbaar in de ervaring van de consument met telemarketing,
dit heb ik in een gesprek ook onder de aandacht gebracht bij vertegenwoordigers van
de sector. Door het bijzondere jaar dat we vanwege de corona-crisis hebben gehad,
geef ik de zelfregulering nog wat langer de tijd om zich te bewijzen. De sector zal
de signalen die zij uit de praktijk ophalen met mij delen. Daarnaast blijf ik de komende
periode via de flitspeilingen de effecten van de zelfregulering volgen.

Een sterke positie van consumenten in de digitale economie

Als gevolg van digitalisering zijn nieuwe markten ontstaan en veranderen bestaande
markten voortdurend. Consumenten profiteren van allerlei nieuwe producten en diensten
die ze eenvoudiger kunnen vinden en tegen lagere kosten kunnen aanschaffen. Via online
marktplaatsen is de wereld binnen handbereik en kunnen consumenten ook steeds eenvoudiger
producten aanschaffen uit landen buiten de EU.

Ik heb mij de afgelopen jaren sterk gemaakt voor meer verantwoordelijkheid van online
platforms richting de consument, passend bij de verschillende diensten die zij bieden
en de rol die zij spelen bij het afsluiten van een overeenkomst tussen de consument
en een verkoper die via het platform iets verkoopt. De Richtlijn modernisering consumentenbescherming5, waarvan het implementatiewetsvoorstel na de zomer naar uw Kamer wordt gestuurd,
bevat al expliciete informatieverplichtingen voor platforms. Zo moet een platform
informatie geven over wie verantwoordelijk is voor naleving van consumentenregels
zoals regels over bedenktijd en productveiligheid. Ook moet het duidelijk zijn wat
de rol van een platform is wanneer de consument een klacht heeft. Daarnaast bevat
het voorstel voor een Verordening Digitale Diensten (DSA), dat door de Commissie op
15 december 2020 is gepubliceerd6, aanvullende regels voor platforms om de online omgeving, ook voor consumenten veiliger
te maken. Dit voorstel heeft daarom ook mijn steun.

Eén van de acties die ik op nationaal niveau heb ondernomen is om samen met een aantal
Nederlandse platforms het document «bouwen aan vertrouwen»7 op te stellen. Daarin staan concrete voorbeelden die consumentenvertrouwen in een
online omgeving bevorderen. Ik zal dit document, zoals toegezegd aan uw Kamer, deze
zomer met de betrokken bedrijven evalueren om ervoor te zorgen dat de genoemde voorbeelden
actueel blijven.

De ACM houdt toezicht op een betrouwbare online omgeving voor consumenten. Om duidelijk
te maken waar toegestane verleiding overgaat in verboden misleiding, heeft de ACM
het afgelopen jaar haar leidraad «Bescherming van de online consument» gepubliceerd.
De leidraad gaat in op tactieken die verkopers online inzetten om het gedrag van consumenten
te beïnvloeden. Online platforms spelen een cruciale rol bij het waarborgen van de
rechten van consumenten en het naleven van toepasselijke verplichtingen voor professionele
partijen. Daarom heeft de ACM de leidraad inmiddels aangevuld met «vuistregels voor
online platforms».8 Ook heeft de ACM het afgelopen jaar een aantal maal opgetreden door middel van handhaving,
onder andere tegen de appstores van Apple en Google en tegen neplikes.9

Uitvoering SER-CCA advies

Consumenten ondervinden in de praktijk problemen wanneer zij (digitale) producten
en diensten buiten de Europese Economische Ruimte via (een webwinkel op) een online
platform kopen, zonder tussenkomst van een importeur en/of distributeur. Consumentenbeschermings-
en productveiligheidsregels worden niet altijd nageleefd door verkopers uit derde
landen. Dit was voor mij reden om een adviesvraag in te dienen bij de Commissie voor
Consumentenaangelegenheden (CCA) van de Sociaal Economische Raad (SER). In mijn brief
van 7 december 202010 informeerde ik uw Kamer over dat advies en hoe ik daar uitvoering aan ga geven. Ik
geef u een korte update van de belangrijkste ontwikkelingen.

De CCA pleit onder andere voor nieuwe verantwoordelijkheden voor online platforms
in de vorm van een uitbreiding van de reikwijdte van de Product Safety Pledge11 en betere informatie en voorlichting aan ondernemers en consumenten over directe
import en de mogelijke gevolgen hiervan. Ook adviseert de CCA dat alle Europese markttoezichthouders
beter gebruik moeten maken van de Safety Gate12. Ik heb de adviezen van de CCA met de Europese Commissie (EC) gedeeld, als input
voor de herziening van de Richtlijn Algemene Productveiligheid, die eind juni van
dit jaar wordt gepubliceerd.

De CCA vindt dat de samenwerking tussen Europese markttoezichthouders verbeterd kan
worden. Die versterkte samenwerking is vastgelegd in de nieuwe Markttoezichtverordening.13 Deze roept een Europese netwerk voor markttoezichthouders (EU Product Compliance
Network) in het leven, dat een betere samenwerking tussen de toezichthouders voor
productveiligheid uit de lidstaten en hun verbindingsbureaus faciliteert. In Nederland
wordt dit verbindingsbureau bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) ondergebracht.
Dit netwerk biedt bovendien in de toekomst ook een platform om aandacht te vragen
voor specifieke aandachtspunten zoals de door de CCA geadviseerde aanpassing van de
CE-markering.

Verkenning betalen met persoonsgegevens

Consumenten sluiten steeds vaker overeenkomsten waarbij zij persoonsgegevens verstrekken
om digitale inhoud (zoals een app die kan worden gedownload op een smartphone of een
e-book dat kan worden gedownload op een e-reader) of een digitale dienst (zoals een
streamingsdienst) te ontvangen. De Europese richtlijn levering digitale inhoud14 geeft consumenten in deze gevallen dezelfde bescherming als wanneer zij de digitale
inhoud of dienst tegen een prijs in geld zouden aanschaffen. Dit betekent dat wanneer
een consument persoonsgegevens verstrekt aan de handelaar om de digitale inhoud of
dienst geleverd te krijgen, hij recht heeft op een deugdelijk product en aanspraak
kan maken op rechtsmiddelen. Deze richtlijn wordt geïmplementeerd met het wetsvoorstel
Implementatiewet richtlijnen verkoop goederen en levering digitale inhoud.15

Het kabinet heeft, mede naar aanleiding van een advies van de Autoriteit Persoonsgegevens16, in de memorie van toelichting bij deze implementatiewet toegezegd nader te zullen
verkennen of de richtlijn levering digitale inhoud, in samenhang met de Algemene Verordening
Gegevensbescherming17 en de e-privacy richtlijn18, in dit kader voldoende bescherming biedt aan consumenten.19 Deze verkenning moet antwoord geven op de vraag welke juridische en praktische aspecten
er zijn verbonden aan het treffen van aanvullende maatregelen om consumenten te beschermen
wanneer zij persoonsgegevens verstrekken aan de handelaar die daarvoor digitale inhoud
of een digitale dienst levert. Ik verwacht uw Kamer in het najaar te informeren over
de uitkomsten van deze verkenning.

Algoritmes en consumentenkeuzes

Bedrijven maken in toenemende mate gebruik van data en algoritmen als zij consumenten
online benaderen. Veel consumenten profiteren hiervan. Tegelijk is het belangrijk
om oog te hebben voor de mogelijke keerzijde van deze ontwikkelingen. Marktpartijen
moeten wat mij betreft actie te ondernemen om consumenten te behoeden voor ongewenste
gevolgen van het gebruik van data en algoritmen. De motie van het lid Moorlag c.s.20 vraagt het kabinet om samen met consumentenorganisaties het bedrijfsleven te bewegen
tot het opstellen van een gedragscode en daarvoor de voorwaarden te creëren.

Ik geef uitvoering aan deze motie door, in het kader van het kennisnetwerk «Shopping Tomorrow» van Thuiswinkel.org, bijeenkomsten te organiseren waarin vertegenwoordigers van
het bedrijfsleven en consumentenorganisaties bij elkaar worden gebracht. Zij moeten
samen gaan onderzoeken welke bouwstenen bijdragen aan het maken van zelfregulerings-afspraken
tussen ondernemers en consumentenorganisaties over beïnvloeding van de consument door
middel van algoritmen. Ik verwacht de resultaten hiervan eind 2021 met uw Kamer te
kunnen delen.

Blokkeren accounts

De Consumentenbond ontving afgelopen jaar enkele klachten van consumenten waarvan
het account op platforms plotseling, zonder enige reden of waarschuwing vooraf, werd
afgesloten. De consument was daarna ook alle daar geplaatste data (waaronder foto’s)
kwijt en het was lastig, zo niet onmogelijk om deze terug te krijgen. Ik ben, zoals
gevraagd in de motie van het lid Palland c.s.21, in gesprek gegaan met de Consumentenbond over deze klachten.

Het online platform is verplicht om de consument, voordat hij een account aanmaakt,
een redelijke mogelijkheid te bieden om van de algemene voorwaarden die gelden voor
het gebruik van het platform kennis te nemen. Bovendien mogen deze voorwaarden niet
onredelijk bezwarend zijn voor de consument. Als een aanbieder niet aan één van deze
twee eisen voldoet, dan is de desbetreffende bepaling vernietigbaar. De consument
kan de aanbieder hierover (schriftelijk) informeren, maar moet om vernietiging af
te dwingen wel naar de rechter. Een bepaling in de algemene voorwaarden die het mogelijk
maakt dat de handelaar de beëindiging niet hoeft te melden voordat hij deze heeft
uitgevoerd of geen reden voor beëindiging hoeft op te geven kan onredelijk bezwarend
zijn. Het is aan de burgerlijk rechter of de bevoegde autoriteit om dit vast te stellen.
Een bepaling in de algemene voorwaarden mag uiteraard ook niet in strijd zijn met
dwingend consumentenrecht. Wanneer consumenten problemen ondervinden, kunnen zij een
melding doen bij het consumentenloket (ConsuWijzer) van de ACM. ConsuWijzer biedt
ook voorbeeldbrieven die de consument in dit geval kan gebruiken.

Het lid Palland vraagt mij ook om te pleiten voor meer transparantie van de accountverstrekkers
bij het blokkeren of afsluiten van accounts en het bieden van een mogelijkheid tot
verweer. Dit is onderdeel van het voorstel voor een Verordening Digitale Diensten
(de Digital Services Act). Hierin is een verplichting voor platforms opgenomen om
de eindgebruiker (dat kan een consument zijn) tijdig te waarschuwen dat hun account
afgesloten gaat worden en waarom. Het voorstel bevat ook mogelijkheden tot verweer
door de gebruiker tegen de afsluiting. Uw Kamer heeft begin dit jaar het BNC-fiche
over dit voorstel ontvangen.22

Recht hebben én recht halen

Consumenten moeten niet alleen de juiste rechten hebben, maar deze ook kennen én in
staat zijn om hun recht te halen. Hierbij speelt voorlichting over nieuwe regels en
consumentenproblemen een grote rol. Deze voorlichting wordt zowel door mijn ministerie
als door de ACM gegeven.

In dit kader heb ik afgelopen jaren diverse acties geïnitieerd, met name op het gebied
van directe import uit derde landen. In november 2019 heb ik consumenten met korte,
duidelijke video’s op sociale media gewezen op de risico’s van directe import, samengebracht
op de website «laatjenietinpakken.nl». In december 2020 heeft deze actie een vervolg
gekregen, gericht op een specifieke vorm van directe import: dropshipping. Bij dropshipping
laten ondernemers rechtstreeks producten aanleveren aan hun klanten, waardoor deze
ondernemers geen voorraad hoeven aan te houden. Deze vorm van verkopen brengt risico’s
met zich mee, met name als producten van buiten de EU geleverd worden. De regelgeving
voor productveiligheid en consumentenbescherming is in landen buiten de EU vaak niet
op hetzelfde niveau als in de EU. Dit onderwerp is extra actueel geworden vanwege
de toename van het aantal online bestellingen tijdens de coronapandemie en vanwege
een groeiende populariteit van deze verkoopmethode onder startende, vaak jonge, online
ondernemers. Met deze actie heb ik beginnende dropshippers en consumenten geïnformeerd
over de risico’s en verantwoordelijkheden ten aanzien van Europese veiligheidswetgeving,
consumentenregels en aansprakelijkheid.

De ACM startte onlangs de campagne «je hebt meer rechten dan je denkt». Uit de vele
gesprekken die de ACM ieder jaar voert met consumenten, bleek dat zij vrijwel altijd
meer rechten hebben dan ze vooraf dachten. Via een campagnepagina23 en een aantal video’s worden belangrijke consumentenrechten zoals garantie en bedenktijd
toegelicht.

Consumentenbescherming in tijden van corona

Consumenten zijn bij het boeken van pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen goed
beschermd. Zo hebben zij het recht op terugbetaling van de reissom binnen 14 dagen
indien de reis wordt geannuleerd. Vanaf maart 2020 kregen consumenten te maken met
annuleringen door de reisorganisator van hun vakanties, als gevolg van de reisbeperkingen
door de coronapandemie. Reisorganisaties konden in veel gevallen niet terugbetalen,
vaak omdat zij reeds vooruitbetalingen hadden moeten doen aan luchtvaartmaatschappijen,
hotels en andere leveranciers.

De coronacrisis is zo uitzonderlijk dat dit vraagt om creatieve oplossingen. Daarom
heb ik consumenten aangemoedigd om – wanneer mogelijk – een voucher van hun reisaanbieder
te accepteren. Daarbij zijn wel voorwaarden aan de uitgifte van vouchers gesteld,
waaronder over het actief terugbetalen van de nog openstaande waarde van de vouchers
na een jaar24. Ook heeft de ACM onder andere via haar consumentenloket ConsuWijzer25 verduidelijkt dat het accepteren van een voucher altijd een keuze moet zijn. De maatregelen
die het kabinet verder heeft genomen, zoals het opzetten van leningsfaciliteiten voor
garantiefondsen en de voucherkredietfaciliteit hebben eraan bijgedragen dat de consument
ervan op aan kan dat deze vouchers ook bij een faillissement van de reisaanbieder
hun waarde behouden.

De ACM heeft geconstateerd dat de meeste grote reisaanbieders de noodzakelijke voorbereidingen
hebben getroffen om consumenten actief en binnen de afgesproken termijn van een jaar
de reissom terug te betalen.26 De ACM blijft de ontwikkelingen in de reissector kritisch volgen om ook in deze uitzonderlijke
tijden de rechten van consumenten te borgen.

Subsidie Consumentenbond

Naast de ACM zijn de Consumentenbond en de Vereniging Eigen Huis (VEH) organisaties
die de belangen van consumenten behartigen. Ik heb daarom aan de Consumentenbond en
de VEH een eenmalige subsidie toegekend voor een inhaalslag bij de totstandkoming
en herziening van diverse sets tweezijdige algemene voorwaarden (AV). Al jarenlang
overleggen deze consumentenorganisaties met brancheverenigingen over hun algemene
voorwaarden. De bij de branchevereniging aangesloten ondernemers gebruiken deze in
overleg vastgestelde (vandaar: «tweezijdige») AV in hun transacties met consumenten.
Deze zelfregulering heeft grote waarde voor consumenten, die zich hiermee verzekerd
weten van eerlijke en duidelijke voorwaarden en toegang tot een laagdrempelige, onafhankelijke
geschillencommissie. Ondernemers die hieraan meedoen hebben wat mij betreft een streepje
voor. Aan de subsidieverlening heb ik als verplichting verbonden dat de Consumentenbond
en de VEH met een plan komen met het oog op de toekomstbestendigheid van dit stelsel.

Tot slot

Met het opstellen van een consumentenagenda heb ik focus aangebracht in het door mij
gevoerde consumentenbeleid. Voor het opstellen van deze agenda heb ik onderzoek laten
uitvoeren en heb ik over actuele consumentenproblemen en toekomstige ontwikkelingen
gesproken met verschillende organisaties. Dit heeft geleid tot een solide basis waardoor
ik gedurende mijn ambtstermijn gericht heb kunnen werken aan actuele consumentenproblemen.

De digitale en groene transitie heeft nu en straks ook voor consumenten gevolgen.
Het is belangrijk om bij het opstellen van nieuw consumentenbeleid maatwerk te bieden,
waarbij we oog houden voor de belangen van het bedrijfsleven, maar tegelijkertijd
de consument voldoende houvast blijven bieden.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer