Brief regering : Tweede Voortgangsrapportage Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL)

Nr. 342 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2021

Op 30 juni is het alweer een jaar geleden dat het loket voor aanvragen van de Tegemoetkoming
Vaste Lasten open ging. Ondernemers die door de pandemie getroffen zijn worden door
deze subsidieregeling ondersteund met het betalen van hun vaste lasten. In het afgelopen
jaar hebben we; de leden van uw Kamer, de collega’s van de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) en mijn beleidsambtenaren, bergen werk verzet om ondernemers door
deze ongewisse periode te loodsen. Er is in totaal nu ruim 252.000 keer een beroep
op de TVL gedaan, waarbij meer dan € 4 miljard subsidie aan ondernemers is toegekend.
Dat zijn forse getallen, waarachter ook veel emoties schuilgaan.

Terugblik vorige rapportage

De eerste voortgangsrapportage ontving uw Kamer op 22 maart jl. (Kamerstuk 35 420, nr. 241). In die rapportage gaf ik een overzicht van de wijze waarop de regeling zich, sinds
de eerste openstelling in mei 2020, ontwikkeld heeft. De regeling is steeds aangepast
om enerzijds met de veranderende omstandigheden mee te bewegen en anderzijds meer
ondernemers toegang te geven tot steunmiddelen. De vorige rapportage stond zodoende
mede in het teken van de stapsgewijze invoering van de intensiveringen waartoe het
Kabinet, mede naar aanleiding van diverse moties van uw Kamer, in januari en februari
besloot. Zoals het toelaten van niet-mkb bedrijven tot de regeling, de verhoging van
het subsidiepercentage naar 85% en het verlagen van de minimaal benodigde vaste lasten
naar € 1.500. Ook verhoogden we de maximum subsidie naar € 550.000 voor het mkb en
€ 600.000 voor grote ondernemingen. In de vorige rapportage ging ik daarnaast dieper
in op de aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling, de omgang met
bijzondere gevallen door een commissie binnen RVO en werden de contouren van de startersregeling
geschetst.

Maatwerk

In de afgelopen maanden heeft de roep om maatwerk, en het toepassen van de menselijke
maat, veelvuldig geklonken in uw Kamer. Dat is begrijpelijk. Sommige ondernemers vallen
tussen wal en schip: ze ontvangen geen steun, terwijl ze wel door coronamaatregelen
getroffen zijn. Dat kan onredelijk voelen. De TVL is een generieke maatregel met als
doel ondernemers zo snel mogelijk te voorzien van steun. Het nadeel blijft echter
dat in de regeling niet voor ieder bedrijf een oplossing gevonden kan worden. Dat
trekken wij ons allen aan en daarom zoeken we ook naar oplossingen die hand in hand
gaan met de uitvoering van een grootschalige regeling.

RVO spant zich in om de menselijke maat, waar mogelijk, in het proces een plek te
geven. Zo ondersteunt RVO ondernemers gedurende het proces van aanvragen, bijvoorbeeld
door fouten in de subsidieaanvraag te voorkomen of te herstellen. En door, waar mogelijk,
ruimhartig bezwaren toe te kennen. Voor bijzondere gevallen, die dan alsnog niet aan
bod komen, is een aparte commissie binnen RVO ingericht die deze gevallen beoordeelt.
Hier kom ik later in de rapportage op terug.

Snelheid en zorgvuldigheid

Ook is er aandacht geweest voor trajecten die veel tijd vergden en vertragingen die
zich aandienden. Zo heeft uw Kamer meermaals gevraagd om versnelde opening van de
startersregeling. Een begrijpelijke wens, waar wij helaas niet aan konden voldoen.
En was er teleurstelling over de vertraagde opening van het tweede kwartaal, maar
deze is inmiddels opengesteld op 25 juni jl. We hebben allen hetzelfde doel, zoveel
mogelijk ondernemers door deze crisis loodsen, en vanuit dat doel is de behoefte regelingen
zo snel mogelijk open te stellen bij ons allemaal aanwezig. Beleidsambtenaren en uitvoerende
organisaties spannen zich constant in om dat mogelijk te maken. Vanaf het tweede kwartaal
krijgen alle ondernemers die een beroep doen op de TVL, de keuze uit twee referentieperiodes.
Zo hopen we ook een deel van de ondernemers, die tot voor kort tussen wal en schip
belandden, beter te steunen. De opzet en implementatie van deze intensivering heeft
tijd gekost, maar zorgt ervoor dat meer ondernemers gesteund worden.

Opzet van de rapportage

In deze voortgangsrapportage praat ik uw Kamer bij over de ontwikkelingen binnen de
TVL sinds de vorige rapportage van 22 maart. Zo zal ik ingaan op de openstelling van
de TVL voor grote ondernemingen, de startersregeling en de opening van TVL Q2. Ook
geef ik een update van de inmiddels gesloten kwartalen, waarbij ik in het bijzonder
in zal gaan op het proces van vaststellen.

Tot slot ga ik in op enkele specifieke onderwerpen, waaronder de manier waarop we
omgaan met bijzondere gevallen, het maatwerk dat we toepassen bij het terugbetalen
van subsidie en de voortgang op de controle op misbruik en oneigenlijk gebruik van
de TVL. De aantallen in deze rapportage zijn bewerkt tot 18 juni.

Ontwikkeling van de TVL sinds maart jl.

De eerste voortgangsrapportage stond, naast het verschaffen van inzicht in de ontwikkeling
van de regeling zelf en het geven van informatie over voorgaande kwartalen, vooral
in het teken van het doorvoeren van diverse intensiveringen van de TVL. Deze werden
allemaal tussen 31 maart en 29 april doorgevoerd. Vervolgens opende op 10 mei het
loket voor grote ondernemingen, op 31 mei opende de aparte regeling voor starters
en op 10 juni sloot TVL Q1 2021 voor grote ondernemingen.

In dit hoofdstuk ga ik in op de uitbreidingen van de TVL Q1 2021 met in het bijzonder
aandacht voor de openstelling van de TVL voor grote bedrijven en enkele opslagen en
aparte modules die in de afgelopen periode zijn opengesteld en aan diverse sectoren
zijn uitgekeerd. Verder ga ik in op de openstelling van de startersregeling.

TVL Q1 2021 (januari-maart)

Op 18 mei is de TVL Q1 2021 voor het mkb gesloten. In totaal zijn 113.620 aanvragen
ingediend. Om de genoemde tussentijdse intensiveringen voor het eerste kwartaal door
te voeren, hebben ondernemers langer de tijd gekregen voor deze aanvraag. Door alle
intensiveringen is er tussentijds zo’n € 500 mln. als extra voorschot uitbetaald.

Vanaf het eerste kwartaal van 2021 komen grote ondernemingen in aanmerking voor TVL
en is de maximum subsidie opgehoogd naar respectievelijk € 550.000 voor het mkb en
€ 600.000 voor de grote ondernemingen. Daarnaast is het vergoedingspercentage verhoogd
naar 85% en de vaste lasten drempel verlaagd. Voor een overzicht van alle intensiveringen
in de afgelopen kwartalen verwijs ik graag naar bijlage 1.

Box 1: hoe pakten de intensiveringen uit voor een ondernemer?

– Een kledingwinkel ontving in TVL 1 en TVL Q4 gemiddeld € 8.500 aan steun en in TVL Q1
gemiddeld € 37.000, vooral door de opslag Voorraad Gesloten Detailhandel

– Een theater ontving in TVL 1 gemiddeld 32.000 aan TVL steun, in Q4 € 48.000 en in
Q1 € 108.000, vooral door het stijgende vergoedingspercentage naar 85% en de hogere
cap.

Openstelling grote ondernemingen

Vanaf het eerste kwartaal van 2021 kunnen ook grote ondernemingen gebruik maken van
de TVL Q1 2021. Deze grote ondernemingen, met meer dan 250 werknemers of meer dan
€ 50 mln. omzet per jaar en een balanstotaal van meer dan € 43 mln., kunnen per groep
één aanvraag indienen van maximaal € 600.000. 174 bedrijven hebben een aanvraag ingediend.

Bij circa 200 bedrijven is het vermoeden dat ze als mkb-bedrijf een aanvraag hebben
gedaan en toegekend hebben gekregen, terwijl ze in werkelijkheid niet aan de mkb-voorwaarde
voldoen. RVO heeft deze groep apart aangeschreven, om ze te waarschuwen dat de mkb-voorwaarde
tijdens de vaststelling gehandhaafd zal worden. Deze ondernemingen zijn in de gelegenheid
gesteld om tot 10 juni hun oorspronkelijke aanvraag in te trekken en een nieuwe aanvraag
in te dienen als grote onderneming. 82 bedrijven hebben van deze mogelijkheid gebruik
gemaakt.

Voorraadsubsidie Gesloten Detailhandel (VGD)

Vanwege de gedwongen sluiting kreeg de detailhandel een extra opslag van 21% op het
vaste lasten percentage in de TVL-subsidie voor het eerste kwartaal van 2021. Er is
in TVL Q1 aan 13.131 aanvragers de VGD opslag toegekend, voor een bedrag van € 230 mln.
Gemiddeld ontving een detailhandel-ondernemer in Q1 € 17.500 aan VGD-opslag.

Niet-terug te ontvangen annuleringskosten Reisbranche

Vanwege niet-terug te ontvangen annuleringskosten kreeg de reisbranche een opslag
van 3,4% op het vaste lasten percentage in de TVL-subsidie in het eerste kwartaal
van 2021. Er is in TVL Q1 2021 bij 826 aanvragen een opslag reisbranche toegekend,
voor een bedrag van € 15 mln. Gemiddeld ontving een ondernemer in de reisbranche in
Q1 2021 € 18.250 aan opslag.

Extra subsidie niet-vermijdbare kosten land en tuinbouw

De land- en tuinbouw ontving in verband met de niet-vermijdbare kosten voor het in
leven houden van planten en dieren een opslag van 21% op het vaste lasten percentage
in de TVL-subsidie in het eerste kwartaal van 2021. Er is in TVL Q1 2021 bij 2.539
aanvragen een opslag niet-vermijdbare kosten land- en tuinbouw toegekend voor een
bedrag van € 56 mln. Gemiddeld ontving een ondernemer in de land- en tuinbouw in Q1
€ 22.250 aan opslag.

Evenementenmodule TVL Q1 2021

De evenementenmodule, voor evenementondernemers en kermissen die door een sterk seizoenseffect
niet in alle kwartalen voor de TVL in aanmerking kwamen, was voor het eerste kwartaal
van 26 april tot 26 mei 2021 opengesteld. Er zijn 437 aanvragen ontvangen, waarvan
er 136 zijn goedgekeurd en 135 zijn afgewezen. De subsidieverlening en vaststelling
gebeurt in één keer. Er zijn nog 166 aanvragen in behandeling. Voor een aantal aanvragen
hangt de afhandeling samen met de vaststelling van TVL Q1 2021, RVO verwacht daarom
deze module voor eind 2021 volledig te hebben afgerond.

Startersregeling Q1

In de brief over de uitbreiding van het economisch steun- en herstelpakket werd de
startersregeling aangekondigd.1 Deze aparte regeling, bedoeld voor startende ondernemers die zich tussen 1 oktober
2019 en 30 juni 20202 inschreven hebben bij de KvK, is op 31 mei jl. open gegaan en sluit op 12 juli. De
subsidies worden direct vastgesteld, omdat het daadwerkelijke omzetverlies over het
eerste kwartaal inmiddels volledig bekend is. Er zijn tot nu toe 734 aanvragen ingediend,
waarvan nog geen 20 ondernemers bij de aanvraag een derden-verklaring hoefden toe
te voegen.

Op 2 maart jl.3 heeft de parlementair advocaat advies uitgebracht aan de vaste Kamercommissie voor
Economische Zaken & Klimaat over de rechtsbescherming voor startende ondernemers in
relatie tot de TOGS en TVL en het gelijkheidsbeginsel in relatie tot de positie van
startende ondernemers in het steunpakket. De parlementair advocaat schetst dat het
gelijkheidsbeginsel voor startende ondernemingen niet in het geding is geweest. Het
feit dat de TVL (en de TOGS) generieke regelingen zijn, heeft namelijk ook in zich
dat ondernemingen soms niet aan de voorwaarden van de regeling voldoen. Dit was in
het bijzonder het geval voor startende ondernemingen, bijvoorbeeld omdat zij nog geen
referentieomzet hadden in het referentiekwartaal van de TVL. Die opvatting deel ik.

Ook concludeer ik dat het kabinet zich maximaal heeft ingespannen om zoveel mogelijk
ondernemingen, ook startende ondernemingen, te ondersteunen in deze crisis, maar dit
kon niet voor alle ondernemingen op dezelfde manier en mate. Door de crisis heen heeft
dit ook op steun kunnen rekenen van een meerderheid van uw Kamer. In bijlage 2 ga
ik verder in op deze brief.

Terugblik afgesloten kwartalen

In dit hoofdstuk blikken we terug op de gesloten kwartalen en zoomen daarbij in op
de voortgang van de vaststelling van verstrekte subsidies en wat daarbij opvalt.

TVL1 (juni-september 2020)

RVO heeft alle circa 42.000 vaststellingsverzoeken voor ondernemers vooraf ingevuld
en klaargezet. Daarvan is 90,5% (38.388) binnen de termijn door de ondernemer teruggestuurd.
82% van de verleende subsidies van de TVL 1 is door RVO definitief vastgesteld. Een
deel, 8% (2.599), is nog in behandeling bij RVO.

Circa 75% van de ondernemers (38.000) ontvangt een nabetaling of hoeft niets terug
te betalen. Dat komt omdat het voorschot gelijk is aan het uiteindelijke subsidie
bedrag, of is kwijtgescholden omdat het terug te vorderen bedrag lager was dan € 500.De
gemiddelde nabetaling aan ondernemers in TVL 1 is circa € 2.700.Circa 25% van de ondernemers
heeft een te hoog voorschot ontvangen omdat ze in werkelijkheid minder omzetverlies
leden dan vooraf ingeschat. Zij moeten daarom de subsidie gedeeltelijk terugbetalen.
De gemiddelde terugvordering bedraagt circa € 6.500.

Een groep van circa 4.100 ondernemers (9,5%) heeft niet binnen de (verruimde) wettelijke
termijn een vaststellingsverzoek ingediend. Ook niet na veelvuldig rappelleren. RVO
bereidt daarom een ambtshalve vaststelling op basis van het werkelijke omzetverlies
voor. Dat betekent dat RVO onder andere op basis van de beschikbare gegevens van de
Belastingdienst, de subsidie voor de ondernemer vaststelt. Ondernemers ontvangen dan
alsnog een nabetaling of verzoek tot terugbetalen. Tegen dat besluit staat voor ondernemers
een bezwaarmogelijkheid open. Met deze ambtshalve vaststelling wordt TVL 1 definitief
afgerond. RVO verwacht dit – inclusief de bezwaar en beroepstermijnen, en mogelijke
juridische procedures, voor het eind van 2021 te hebben gerealiseerd.

Vaststelling TVL Q4 (oktober – december 2020)

Inmiddels is medio maart ook de vaststelling voor TVL Q4 2020 gestart. RVO heeft voor
alle 79.264 toegekende aanvragen de vaststellingsverzoeken voor ondernemers vooraf
ingevuld en klaargezet. Ongeveer 53.883 (68%) ondernemers hebben het vaststellingsverzoek
alweer teruggestuurd. Daarvan is 82% door RVO vastgesteld.

Circa 90% van de ondernemers ontvangt een nabetaling of hoeft niets terug te betalen.Ondernemers
ontvangen ook de later toegevoegde HVA opslag en het verhoogde vergoedingspercentage
in de nabetaling van de vaststelling. De gemiddelde nabetaling is naar verwachting
circa € 5.300. Circa 10% van de ondernemers heeft een te hoog voorschot ontvangen,
omdat ze in werkelijkheid minder omzetverlies hebben geleden dan vooraf ingeschat,
en moeten daarom terugbetalen. De gemiddelde terugvordering bedraagt circa € 15.000.

Verlenging termijn vaststelling Q4

Ongeveer 26.000 ondernemers (32%) hebben het vooraf ingevulde vaststellingsverzoek
nog niet verzonden naar RVO. RVO verwacht dat een groot deel van die ondernemers een
nabetaling zal ontvangen. De termijn voor de vaststelling loopt nu tot 1 juli 2021.
RVO treft momenteel voorbereidingen om de termijn te verlengen naar 1 september. RVO
intensiveert de komende periode de communicatie naar deze groep ondernemers om ze
te attenderen op de vaststelling en (in veel gevallen) de nabetaling van Q4.

Vaststelling TVL Q1 2021

De vaststelling van TVL Q1 2021 zal medio juli 2021 starten. RVO vult ook dan voor
alle toegekende aanvragen de vaststellingsverzoeken voor ondernemers, voor zover mogelijk,
vooraf in met de gegevens van de Belastingdienst en zet deze digitaal klaar. Ondernemers
worden gevraagd deze te bevestigen. Zodra de ondernemer de gegevens heeft bevestigd,
wordt de definitieve subsidie definitief vastgesteld.

RVO verwacht dat ongeveer 70–75% van de ondernemers in TVL Q1 een nabetaling ontvangt,
of niets hoeft terug te betalen. Dit is afhankelijk van het werkelijke omzetverlies.

Maximum subsidie en staatssteunplafond

Aan het einde van Q1 komt circa 3% van de aanvragen van mkb-ondernemingen in de buurt
van het maximale subsidiebedrag van € 550.000. Mkb-ondernemingen die onderdeel zijn
van een mkb-groep kunnen daardoor in het eerste kwartaal van 2021 het staatsteunplafond
van € 1,8 miljoen raken, waardoor ze de rest van het jaar geen TVL-subsidie meer krijgen
uitgekeerd. Ondernemingen die in het tweede kwartaal van 2021 aan het staatssteunplafond
komen worden tijdens de verlening van TVL Q2 afgetopt. RVO neemt contact op met de
groepen ondernemingen die aan het staatssteunplafond zitten.

Vooruitblik Q2 en de menselijke maat binnen de TVL

TVL Q2 (25 juni – 20 augustus 2021)

TVL Q2 2021 gaat op 25 juni open en blijft dan gedurende 8 weken open voor aanvragen.
In Q2 is de TVL aan te vragen door zowel grote ondernemingen, mkb-ondernemingen als
starters. Naar aanleiding van de motie van het lid Segers c.s.4 is het subsidiepercentage voor TVL Q2 2021 verhoogd naar 100%. Van de opslagen loopt
alleen de opslag voor specifieke kosten in de land- en tuinbouw nog door in het tweede
kwartaal van 2021. Ook kunnen alle ondernemers in Q2 kiezen uit twee referentieperiodes,
om ondernemers voor wie de vaste referentieperiode slecht uitpakt beter te ondersteunen.5 Hierdoor is een aparte startersregeling in het tweede kwartaal niet meer nodig, en
kunnen starters via de reguliere TVL hun subsidieaanvraag doen.6

Voor grote ondernemingen wordt het maximum subsidiebedrag opgehoogd naar € 1,2 miljoen,
om hen op het moment dat ze dit het meest nodig hebben in staat te stellen om maximaal
toegang te krijgen tot de TVL. Gebleken is namelijk dat grote ondernemingen vanwege
hun omvang, zeker als zij onderdeel uitmaken van een groep, vaak aan het maximumbedrag
komen. Gelet op het feit dat grote ondernemingen pas sinds het eerste kwartaal van
2021 subsidie onder de TVL kunnen aanvragen en om ook deze ondernemingen (net als
de mkb-ondernemingen) de mogelijkheid te geven reeds vanaf het tweede kwartaal van
2021 subsidie te ontvangen tot aan het staatssteunplafond van € 1,8 miljoen per groep,
wordt het maximumsubsidiebedrag per kwartaal voor grote ondernemingen verhoogd tot
€ 1,2 miljoen voor het tweede kwartaal van 2021.

De menselijke maat binnen de TVL

Er zijn een drietal aspecten van de uitvoering van de TVL die ik daarnaast graag uitlicht,
omdat ze voor mij grote relevantie hebben; hoe we omgaan met terugbetaling, hoe we
de menselijke maat in het vizier houden en de voortgang op het beperken van misbruik
en oneigenlijk gebruik.

Terugbetaling

Bij de definitieve vaststelling van de subsidie ontvangt een groot deel van de ondernemers
een nabetaling. Van alle TVL 1 en Q4 vaststellingen tot dusver is dat 82% van de aanvragers.
Een klein deel moet het ontvangen voorschot, geheel of gedeeltelijk, terugbetalen.
Gedeeltelijk als het omzetverlies iets mee viel, geheel als er zo weinig omzetverlies
was dat de ondernemer niet meer in aanmerking kwam voor de TVL.

Om te voorkomen dat ondernemers door een terugbetaling verder in de problemen raken
hanteert RVO ruimhartige termijnen en biedt waar nodig maatwerk aan.7Terugbetalingstermijnen beginnen bij 6 weken en kunnen oplopen tot 5 jaar. Ongeveer
57% van de ondernemers betaalt in één keer binnen de termijn van 6 weken terug. Circa
23% maakt gebruikt van de verruimde termijnen en ongeveer 20% verzoekt om maatwerk.
Een voorbeeld van maatwerk is het afstemmen van het betaalritme op het omzetpatroon
van een seizoenonderneming, zoals een strandtent. RVO evalueert het maatwerk van terugbetaalschema’s
regelmatig met de ondernemer, om wijzigende omstandigheden mee te kunnen nemen. Het
doel is om te voorkomen dat levensvatbare ondernemingen door een schuld aan RVO dieper
in de problemen komen.

Ongeacht het kleine percentage terugbetalingen, kan dat op het niveau van de individuele
ondernemer nog steeds zeer veel betekenen. Er zijn ondernemers die bijvoorbeeld meer
dan € 20.000 moeten terug betalen, of zowel TVL 1 als TVL Q4 moeten terugbetalen.
Daarom belt RVO deze ondernemers, om hen te informeren en afspraken te maken over
(eventueel) maatwerk in de betalingstermijnen. Dit komt bij enkele honderden aanvragen
voor. Ook zijn er ondernemers die minder dan € 500 moeten terugbetalen. Om de uitvoeringslast
en regeldruk te beperken, worden deze vordering kwijtgescholden. Dit komt in enkele
duizenden gevallen voor.

Er kunnen sectorale verschillen bestaan in het aantal aanvragers dat moet terugbetalen.
In de vaststelling van TVL Q1 verwacht RVO bijvoorbeeld dat kapperszaken, die in maart
2021 weer opengingen, vaker dan andere bedrijven het TVL Q1 voorschot geheel of gedeeltelijk
moeten terugbetalen. Bij het starten van de vaststelling van TVL Q1 zal RVO hen hier,
onder andere via brancheverenigingen, vroegtijdig op attenderen.

Meer maatwerk

Het kabinet heeft in de afgelopen tijd, met diverse aanpassingen, geprobeerd het generieke
model van de TVL zo te verfijnen dat zoveel mogelijk groepen ondernemers ondersteund
worden. Dit heeft tot gevolg gehad dat vele duizenden ondernemers extra in aanmerking
kwamen voor de TVL en dat de opzet van de regeling hiermee dusdanig is verruimd dat
de vraag om meer maatwerk (deels) is voldaan. Ook zijn de bezwaren uit TVL1 en TVLQ4
opnieuw beoordeeld, wat inhoudt dat RVO naar de daadwerkelijke omschrijving van de
(hoofd) activiteit kijkt zoals vastgelegd in het handelsregister op 15 maart 2020.
Daarnaast zijn vanaf TVL Q1 2021 twee gerichte hardheidsclausules toegevoegd aan de
TVL. Hiermee wordt het mogelijk dat een ondernemer in aanmerking komt voor de TVL
met zijn werkelijke activiteiten, ook indien deze afwijken van de beschrijving van
de activiteiten in het handelsregister op 15 maart 2020.8 Per abuis is in de brief Aanvullende steunregeling voor de bruine vloot»9 aangegeven dat ook voor TVL1/Q3 2020 en TVL Q4 2020 in bezwaar gekeken zou worden
naar de feitelijke activiteiten. Dat is echter niet het geval, dat kan pas vanaf TVL Q1
2021, waarvoor de gerichte hardheidsclausule aan TVL Q1 2021 is toegevoegd.10

RVO spant zich in om de menselijke maat in het gehele proces toe te passen. Zo voeren
de medewerkers van RVO vele telefoon- en chatgesprekken om de regeling aan ondernemers
uit te leggen. In bijna 2.000 gevallen heeft RVO ondernemers geholpen een foute aanvraag
in te trekken en een nieuwe aanvraag in te dienen. Ook werden ruim 1300 ondernemers,
met administratieve fouten in de inschrijving van het Handelsregister, geholpen deze
te corrigeren en kregen meer dan 9.000 ondernemers een hogere TVL-subsidie omdat hun
SBI-code is aangepast. En in meer dan 4100 gevallen corrigeerden RVO-medewerkers,
bijvoorbeeld brutonetto-fouten, in de subsidieaanvraag, zodat ondernemers alsnog hun
subsidie zouden ontvangen.

Bijzondere gevallen

In bijzondere gevallen komt het voor dat een ondernemer alsnog niet binnen de TVL
kan worden geholpen. Voor die groep ondernemers heeft de RVO een uiterst vangnet ingericht
in de vorm van de bijzondere gevallen procedure en -commissie.11 Deze commissie beoordeelt op basis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of vanwege
bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de regels omdat de nadelige gevolgen
van een besluit onevenredig zouden zijn in verhouding tot het met het besluit te dienen
doel.

De commissie bijzondere gevallen beoordeelt individuele gevallen en adviseert over
de lijn waarlangs vergelijkbare gevallen kunnen worden beoordeeld. Aan de hand van
deze lijn worden de bijzondere gevallen waar mogelijk al in de eerste aanleg (tijdens
de aanvraag van de subsidie) of in tweede aanleg (bijvoorbeeld in bezwaar) toegepast
en opgelost, waarmee wordt vermeden dat een zaak te lang wordt aangehouden omdat deze
ook nog langs de commissie bijzondere gevallen moet. Er bestaat dus een belangrijke
wisselwerking tussen de commissie bijzondere gevallen en de menselijke maat met een
zichtbaar effect op onder andere het bezwaarproces.

RVO heeft tot nu toe 347 bijzondere gevallen onderzocht. Hiervan zijn er 290 afgerond,
het merendeel is via de bestaande uitvoeringsprocessen opgelost. Er zijn 57 zaken
die meer maatwerk nodig hebben, 17 hiervan zijn langs de commissie bijzondere gevallen
gegaan en de overige 40 zaken wordt verder onderzoek naar gedaan. Zes van de 17 zaken
zijn door de commissie bijzondere gevallen gehonoreerd.12

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Het kabinet heeft reeds in de najaarsnota 2020 en in de voortgangsrapportage van maart
2021 aangegeven dat bij veel van de steunmaatregelen een verhoogd risico op misbruik
en oneigenlijk gebruik aanwezig is.13 Er is daarom bij de TVL een uitgebreid systeem van risicobeheersing opgezet om deze
risico’s te beperken. In de eerste voortgangsrapportage ben ik uitgebreid ingegaan
op het werken met risicoprofielen, het handmatig controleren voor het overgaan tot
het uitkeren van een voorschot, het selecteren van vaststellingen die handmatig gecontroleerd
moeten worden en zo verder. Alle aanvragen worden geautomatiseerd vooraf gecontroleerd,
onder andere op basis van gegevens van de Belastingdienst. Aan de hand van risico
indicatoren worden alle ontvangen aanvragen ook geautomatiseerd gewogen op complexiteit
of gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarmee krijgt een aanvraag
een hoog, midden of laag risicoprofiel toegekend. RVO medewerkers controleren hoog
risico-aanvragen handmatig, voorafgaand aan de verlening van het voorschot of aan
de vaststelling van de definitieve subsidie. Zij vragen dan vaak aanvullende bewijsstukken
op. Aanvragen met een licht risicoprofiel handelt RVO grotendeels geautomatiseerd
af.

 

TVL 1

TVL Q4

TVL Q1

Ontvangen aanvragen

47.602

90.202

113.685

Laag risico

64%

66%

57%

Midden risico

9%

5%

2%

Hoog risico

17%

23%

35%

Met de steeds hogere bedragen, die binnen de TVL uitgekeerd worden, neemt het gemiddelde
risico van iedere TVL openstelling toe en daarmee ook het percentage hoog risico aanvragen.
Kwaadwillende hebben voor iedere openstelling weer meer tijd gehad om zich voor te
bereiden op het doen van een frauduleuze aanvraag. Dit kwam aan het licht in de enkele
tientallen gevallen van geraffineerde identiteitsfraude in de TVL Q4. RVO stelt daarom
het systeem van risico indicatoren continu bij, op basis van de input van de FIOD,
banken, eigen onderzoek en tussentijdse gerichte en ongerichte steekproeven. Vanaf
TVL Q1 is het zwaardere eHerkenning 3 verplicht, zoals ik eerder met uw Kamer eerder
heb gedeeld.14

Effectiviteit van het systeem van risicobeheersing

Dit uitgebreide systeem van risicobeheersing, en het continu bijstellen ervan, heeft
tot gevolg dat het grootste deel van de pogingen tot misbruik en oneigenlijk gebruik
strandt op de uitgebreide controles vooraf. Die aanvragen eindigen dan met een afwijzing.

Voor TVL 1 heeft RVO 8.850 aanvragen voorafgaand aan het verlenen van het voorschot
gecontroleerd, voor TVL Q1 is dat aantal ruim 37.000. Verwacht wordt dat dit nog verder
zal toenemen. Bij deze hoog risico gevallen is zeker niet in alle gevallen sprake
van misbruik of oneigenlijk gebruik, maar is menselijke inzet wel noodzakelijk om
er voor te zorgen dat een ondernemer krijgt waar hij recht op heeft. RVO schaalt daarom
continu in capaciteit op om aan deze vraag te voldoen. Dit vraagt wel een steeds grotere
inspanning door RVO. De aanvullende handmatige controles leiden tot een lichte vertraging
in de afhandeling van aanvragen met een verhoogd risico of complexiteit.

Een aantal van de belangrijkste wijzigingen in het systeem van risicobeheersing (zoals
het vooraf geautomatiseerd controleren van BTW gegevens) zijn ingevoerd gedurende
de openstelling van TVL Q4 2020. Hierdoor verwacht ik voor die periode nog een hoger
percentage misbruik aan te treffen dan in TVL Q1 2021. Om dit zo volledig mogelijk
boven water te krijgen, voert RVO tijdens de vaststelling van Q4 2020 continu extra
thematische zoekacties uit. Daarmee worden, aanvullend op de verscherpte controles
van de vaststelling, ook speciale vormen van misbruik, zoals identiteitsfraude, alsnog
aan het licht gebracht.

Stand van zaken M&O

Kenmerk

TVL 1 (Q3 2020)

TVL Q4 2020

TVL Q1 2021

Subsidie toegekend

€ 552 mln.

€ 1.200 mln.

€ 2.300 mln.

Ontvangen aanvragen

47.646

90.202

113.685

Afgewezen/Ingetrokken

5.160 (11%)

10.912 (12%)

13.392 (12%)

Aanvullende handmatige controles voorschot

8.850

21.100

37.600

Aanvullende handmatige controles vaststelling

6.550

11.050

-

Intrekking subsidie na constatering M&O

186

914

7

Aangiftes

270

1.509

178

Bedrag onterecht bedrag M&O

€ 6 mln.

€ 56 mln.

€ 11.560

Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving

Bij misbruik doet RVO altijd aangifte tegen de strafbare feiten, zoals bijvoorbeeld
het vervalsen van bewijsmateriaal, identiteitsdiefstal of het ronselen van bedrijven
in moeilijkheden als geldezel (of pogingen daartoe). RVO doet ook aangifte tegen alle
aanvragen die in zijn gediend door de van M&O verdachte ondernemer, ook als ze zijn
afgewezen. Daarom corresponderen het aantal aangiftes en intrekkingen niet rechtstreeks.
Een aangifte start het proces van strafrechtelijke vervolging.

Daarnaast start bij de constatering van misbruik ook altijd het proces van bestuursrechtelijke
handhaving. Dit kan RVO in belangrijke mate zelf, via gerechtsdeurwaarders en de bestuursrechter.
Het doel van dit proces is het terugkrijgen van de onterecht uitbetaalde subsidies
en het voorkomen van nieuwe onterechte uitbetalingen. Daarom wordt na de constatering
van misbruik en oneigenlijk gebruik, behalve het bestuursrechtelijk intrekken van
de subsidie, ook meestal direct (tijdelijk) beslag gelegd op de rekening van de onderneming
waar het subsidiebedrag op is gestort. Als terugbetaling na sommatie uitblijft en
de wettelijke termijnen zijn verstreken, geeft RVO opdracht aan de gerechtsdeurwaarder
om via de rechtbank een executoriaal beslag op de aangetroffen banktegoeden en bezittingen
te leggen. Dit is tot op heden in 685 gevallen gebeurd, voor een verleend subsidie
bedrag van € 44 mln.

Van de € 62 mln. onterecht uitbetaalde subsidies is tot op heden € 3.4 mln. terugontvangen
(5%) van 66 ondernemers. Omdat de wettelijke termijnen van veel verschillende beslagleggingen
nog lopen, is nog niet te zeggen welk deel van het tot op heden frauduleus uitgekeerde
bedrag uiteindelijk terug te halen valt. Ook hier heeft RVO een uitgebreid proces
van checks and balances ingericht. Ook hier kan sprake zijn van bijzondere gevallen,
zoals wanneer zeer kwetsbare ondernemers zijn gebruikt als geldezel door criminelen.
Er is daarnaast gelegenheid voor fraudeurs om tijdig tot inkeer te komen. RVO onderzoekt
daarvoor nu de bruikbaarheid en noodzaak van een formele spijtoptanten regeling.

Bezwaar en beroep

Ondernemers kunnen tegen elk besluit bezwaar aantekenen. Op een totaal van circa.
319.000 besluiten is 9.610 keer bezwaar aangetekend. Hiervan zijn er 3.299 afgehandeld
en nog 6.311 in behandeling.In 51% van de gevallen is het bezwaar (deels) toegekend
en het besluit (deels) herzien. Circa 5% van de bezwaren is gedurende de procedure
ingetrokken. RVO heeft extra capaciteit ingezet om de bezwaren tijdig te kunnen behandelen.
Bij de TVL 1 is inmiddels ruim 95% van alle bezwaren tegen de verlening beoordeeld.
Naar aanleiding van de afgehandelde bezwaren heeft het College van Beroep voor het
bedrijfsleven 163 beroepen ontvangen waarvan er 37 zijn afgehandeld.

In verband met uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in december
2020 op het gebied van de SBI-code, om meer onderzoek te doen naar de hoofdactiviteit
van de onderneming op peildatum 15 maart, stond RVO voor de opgave om eerder afgewezen
bezwaren opnieuw tegen het licht te houden.15 RVO heeft dit reeds afgerond en 200 bezwaren opnieuw beoordeeld. Ondernemers die
hun TVL Q4 aanvraag mogelijk op een verkeerde SBI code hebben ingediend, maar waarbij
de bezwaartermijn verlopen is, worden op dit moment in de gelegenheid gesteld om een
verzoek tot herziening in te dienen. RVO onderzoekt dan of zij in aanmerking komen
voor een herzien besluit op een andere SBI code. In TVL Q1 is er een hardheidclausule
opgenomen waardoor er ook naar de feitelijke activiteiten gekeken kan worden.

Afsluitend

De Interne Auditdienst van RVO, de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer doen
gedurende de TVL voortdurend onderzoek naar de rechtmatigheid van de verschillende
aspecten van de inrichting en uitvoering van de TVL. De Rekenkamer merkt op dat de
goede samenwerking tussen het beleidsdepartement, de uitvoering en de IT-afdelingen
ervoor heeft gezorgd dat de coronaregelingen goed tot stand zijn gekomen en daardoor
relatief eenvoudig en snel geautomatiseerd zijn16.

Ik sluit mij aan bij de observatie van de Rekenkamer dat RVO daarnaast een uitgebreid
en gedegen systeem van risicobeheersing heeft opgezet en snel acteert op ontvangen
interne en externe M&O-signalen en op aanpassingen in de regeling17. Desondanks zijn er ook aanbevelingen en tekortkomingen in de TVL uitgekomen, zoals
de aanbeveling om de gegevensuitwisseling met andere overheden in de vaststelling
verder in te richten. Mijn Ministerie pakt deze aanbeveling op.

De TVL is voor veel ondernemingen nog steeds een welkome steun in de rug. Hoe langer
de crisis duurde, hoe steviger en uitgebreider de steun was.

Nu er weer steeds meer mogelijk is, zal de steun voor sommige sectoren minder nodig
zijn. De TVL beweegt hierin mee. Maar voor die bedrijven die ook in de komende periode
nog geennormale omzet kunnen draaien, blijft de TVL in ieder geval tot in Q3 beschikbaar.

De volgende voortgangsrapportage ontvangt u voor het herfstreces.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer

Bijlage 1: karakteristieken, voorwaarden en uitvoering TVL

Tabel 1: karakteristieken en voorwaarden TVL

 

TVL 1 Q3 2020

TVL Q4 2020

TVL Q1 2021

TVL Q2 2021

Status

Gesloten

Gesloten

Gesloten

Openstelling 25 juni

Periode

Jun-Sept 2020

Okt-Dec 2020

Jan-Mrt 2021

Apr-Jun 2021

Budget (open einde)

€ 552 mln.

€ 1.034 mln.

€ 2.956 mln.

€ 3.541 mln.

Doelgroep

Mkb meest getroffen sectoren

Mkb Alle sectoren1

Mkb + niet-mkb

Alle sectoren

Mkb + niet-mkb Alle sectoren

Subsidiepercentage

50%

50–70%

85%

100%

Drempel omzetverlies

30%

30%

30%

30%

Minimum vereiste vaste lasten

€ 4.000

€ 3.000

€ 1.500

€ 1.500

Plafond

(excl. opslagen)

(TVL plafond: € 1,8 mln.)

€ 50.000

€ 90.000

€ 550.000 mkb / € 600.000 niet-mkb

€ 550.000 mkb / € 1.2 mln. niet-mkb

Minimum subsidie

€ 1.000

€ 750

€ 1.500

€ 1.500

Evenementen module

NEE

JA

JA

NEE

Opslag Horeca Voorraad- Aanpassing (HVA)

NEE

JA

NEE

NEE

Voorraadsubsidie gesloten detailhandel (VGD)

NEE

JA

JA

NEE

Opslag reisbranche

NEE

NEE

JA

NEE

Opslag land- en tuinbouw

NEE

NEE

JA

JA

Startersregeling

NEE

NEE

JA (apart)

JA

(in TVL)

Grote bedrijven

NEE

NEE

JA

JA

X Noot

1

Met uitzondering van financiële instellingen die uitgesloten zijn op grond van Europese
regels.

Tabel 2: uitvoering TVL (stand van zaken per 18 juni 2021)

Kenmerk

TVL 1 Q3 2020

Vaststelling geëindigd

TVL Q4 2020

Vaststelling verlengd tot 1 september

TVL Q1 2021

Vaststelling start medio juli

Subsidie toegekend

€ 552 mln.

Ca € 1.200 mln.

Ca € 2.300 mln.

Voorschot uitbetaald (80%)

€ 445 mln.

€ 957 mln.

€ 1.835 mln.

Vaststelling bijbetaald

€ 65 mln.

€ 208 mln.

–

Vaststelling terugbetaald

€ 60 mln.

€ 60 mln.

–

Gem. subsidie

€ 13.000

€ 15.250

€ 23.640

Gem. omzetderving

65%

68%

75%

Grootste sectoren (SBI codes)

56 Eet- & drink (153 mln.)

90 Kunst (55 mln.)

93 Sport (50 mln.

55 Logies (49 mln.)

46 Groothandel (38 mln.)

56 Eet- & drink (348 mln.)

55 Logies (81 mln.)

01 Landbouw (75 mln.

46 Groothandel (71 mln.)

47 Detailhandel (61 mln.)

56 Eet- & drink (441 mln.)

47 Detailhandel (430 mln.)

55 Logies (183 mln.)

46 Groothandels (161 mln.)

93 Sport (121 mln.)

Ontvangen aanvragen

47.661

90.457

113.685

Toegekend

42.485

79.264

98.298

Afgewezen/

Ingetrokken

5.160 (11%)

10.912 (12%)

13.533 (12%)

Aanvraag in behandeling

16 (<1%)

281 (<1%)

1.854 (<2%)

Vastgestelde aanvragen

35.784

(84%)

44.225

(55%)

Niet gestart

Vaststelling in behandeling

2.599

(6%)

9.658

(12%)

Niet gestart

Vaststelling nog niet aangevraagd

4.080

(11%)

25.454

(32%)

 

Bijlage 2: Reactie advies parlementair advocaat over startende ondernemingen

Op 2 maart jl.18 heeft de parlementair advocaat advies uitgebracht aan de vaste Kamercommissie voor
Economische Zaken & Klimaat over de rechtsbescherming voor startende ondernemers in
relatie tot de TOGS en TVL en het gelijkheidsbeginsel in relatie tot de positie van
startende ondernemers in het steunpakket.

Het feit dat de TVL (en de TOGS) generieke regelingen zijn, heeft ook in zich dat
ondernemingen soms niet aan de voorwaarden van de regeling voldoen. Dit was in het
bijzonder het geval voor startende ondernemingen, bijvoorbeeld omdat zij nog geen
referentieomzet hadden in het referentiekwartaal van de TVL. Doordat deze ondernemingen
geen referentieomzet hadden, kon er ook geen omzetverlies worden vastgesteld, op basis
waarvan het subsidiebedrag bepaald kon worden. In het najaar van 2020 werd steeds
duidelijker dat de crisis, en daarmee de beperkende maatregelen, nog langer voort
zou duren. Dat heeft ertoe geleid dat het steunpakket opnieuw tegen het licht is gehouden
en hieruit is onder meer deze startersregeling voortgekomen.

Vanaf het eerste kwartaal van 2021 ontstond een nadelig effect voor ondernemers gestart
vlak voor 15 maart 2020, doordat er voor de TVL in dit kwartaal werd gekeken naar
de omzet in het eerste kwartaal van 2019. Veel ondernemingen gestart tussen 1 januari
2020 en 15 maart 2020 hadden daardoor geen (representatieve) referentieomzet voor
de TVL. Daarnaast gold voor ondernemingen gestart na 15 maart 2020 dat de liquiditeitsproblemen
voor deze ondernemingen toenamen en de schulden opliepen. Daarom heeft het kabinet
toen gekozen om vanaf het eerste kwartaal 2021 een startersregeling naast de TVL op
te zetten. Op verzoek van uw Kamer is de doelgroep van de startersregeling uitgebreid
tot ondernemingen gestart vanaf 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020. Omdat het
kabinet van mening is dat de problemen voor deze specifieke groep bedrijven vanaf
het eerste kwartaal van 2021 zeer prangend werden, vind het kabinet de keuze om deze
ondernemers pas vanaf het eerste kwartaal van 2021 een aparte regeling aan te bieden
verdedigbaar. Te meer omdat een groot deel van de ondernemingen gestart tussen 1 oktober
2019 en

15 maart 2020 reeds gebruik kon maken van de TVL in het vierde kwartaal. Deze ondernemers
alsnog een extra regeling voor het vierde kwartaal van 2020 aanbieden vindt het kabinet
niet verdedigbaar ten opzichte van andere ondernemers die slechts van één regeling
gebruik kunnen maken.

De parlementair advocaat schetst dat het gelijkheidsbeginsel voor startende ondernemingen
niet in het geding is geweest. Die opvatting deel ik.

Ook concludeer ik dat het kabinet zich maximaal heeft ingespannen om zoveel mogelijk
ondernemingen, ook startende ondernemingen, te ondersteunen in deze crisis, maar dit
kon niet voor alle ondernemingen op dezelfde manier en mate. Door de crisis een heeft
dit ook op steun kunnen rekenen van een meerderheid van uw Kamer.