Brief regering : Gevolgen COVID-19-pandemie in mbo en ho

31 288
Hoger Onderwijs-, Onderzoek- en Wetenschapsbeleid

Nr. 493
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2021

Inleiding

De coronapandemie heeft ook de afgelopen maanden veel effect gehad op het onderwijs.
Docenten, studenten en andere betrokkenen hebben zich maximaal ingespannen om het
onderwijs zo goed mogelijk doorgang te laten vinden. Daarvoor heb ik veel waardering.
Zeker omdat voor veel studenten en docenten de afgelopen periode niet gemakkelijk
is geweest. In gesprekken die ik met hen heb gevoerd werden regelmatig zorgen geuit
over bijvoorbeeld het gemis aan sociaal contact1, werkdruk onder docenten en financiële onzekerheid onder studenten.

Op 24 november 2020 heb ik uw Kamer een brief over de gevolgen van COVID-19 in het
mbo en ho gestuurd (Kamerstukken 31 524 en 31 288, nr. 479). Vlak na het verschijnen van die brief ging het onderwijs, als gevolg van de lockdown,
bijna volledig over op online onderwijs. Kwetsbare jongeren konden wel fysiek onderwijs
blijven volgen. De lockdown-periode heeft gevolgen gehad voor het studentenwelzijn,
de studievoortgang, motivatie en kwaliteit van het onderwijs. Het kabinet heeft de
afgelopen tijd een aantal maatregelen kunnen nemen die het onderwijs helpt door de
coronapandemie en de nasleep daarvan heen te komen.

Zo zijn met het Nationaal Programma Onderwijs2 middelen vrijgemaakt voor mentale en financiële steun aan studenten. Ook zijn middelen
vrijgemaakt voor instellingen voor o.a. extra begeleiding van studenten, inzet op
alternatieve stages en ondersteuning van docenten in het studiejaar 2021–2022. Verderop
in de brief worden verschillende maatregelen uit het Nationaal Programma Onderwijs
nog apart belicht.

In het afgelopen studiejaar is binnen de kaders van de wet via afspraken in de servicedocumenten
extra ruimte en flexibiliteit geboden om de negatieve effecten van corona op het onderwijs
te verzachten. De afgelopen maanden is samen met het onderwijsveld ook gewerkt aan
een perspectief voor het heropenen van de instellingen voor fysiek onderwijs. Dit
is erg belangrijk in het kader van het studentenwelzijn en de studievoortgang. Zo
worden er in het ho sinds eind april, en in het mbo sinds medio mei, zelftesten beschikbaar
gesteld. Sinds 5 mei respectievelijk 31 mei kunnen studenten en medewerkers de testen
ook zelf aanvragen. Dat draagt bij aan het verbeteren van het epidemiologische beeld
en daarmee op termijn aan de mogelijkheden voor meer versoepelingen van de corona-maatregelen
en daarmee meer fysiek onderwijs.

De laatste ontwikkelingen in het kader van de coronacrisis laten zien dat steeds meer
beperkingen in onze samenleving kunnen worden opgeheven. Daarmee samenhangend is een
situatie waarbij volgend studiejaar weer zonder beperkingen fysiek onderwijs kan worden
gegeven in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en hoger onderwijs (ho) reëel. Het
kabinet neemt uiterlijk 13 augustus een besluit over het loslaten van de 1,5 meter
voor het mbo en ho op basis van de dan actuele beschermingsgraad van de bevolking,
incidentie van het virus en internationale epidemiologische risico’s. Hierover heb
ik de instellingen afgelopen weekend geïnformeerd3.

In het vervolg van deze brief schets ik een beknopt beeld van de huidige stand van
zaken met betrekking tot thema’s zoals studievoortgang, studentenwelzijn en arbeidsmarktperspectief
en de acties die hierop zijn ingezet.

Studievoortgang

Een deel van de studenten heeft door de coronacrisis studievertraging opgelopen. Exacte
aantallen over de omvang van deze groep zijn niet bekend, omdat dit niet landelijk
wordt bijgehouden. Uit een onderzoek onder docenten binnen het mbo komt dat de meerderheid
van de docenten meent dat tot 40% van de studenten vertraging heeft opgelopen4. Ze verwachten dat deze vertraging sterk uiteen loopt tot maximaal zeven maanden.
Volgens een enquête onder studenten zou het gaan om een derde van de studenten in
het mbo die verwacht enkele maanden vertraging op te zullen lopen5. Als oorzaak worden genoemd het uitvallen van lessen, het wegvallen van stages en
motivatieproblemen door het wegvallen van de fysieke lessen. In het hoger beroepsonderwijs
en wetenschappelijk onderwijs lijkt de studievoortgang, op basis van de nu beschikbare
informatie, in het eerste semester gemiddeld tot op heden niet significant af te wijken
van andere jaren6. Studenten geven in de monitor beleidsmaatregelen aan dat het samenwerken met andere
studenten en het volgen van praktijkdelen in het onderwijs (inclusief stages) wel
heeft geleden onder de maatregelen7. Hoewel het ontbreekt aan een volledig landelijk overzicht, heb ik van hogescholen
en universiteiten begrepen dat dit onder de tweede lockdown zo is gebleven. Specifieke
studies met grote praktijkcomponenten en stages hebben hier het meest last van. Met
name voor het hbo geldt dat de opleidingen die een grote praktijkcomponent hebben,
last ervaren van de maatregelen. Zo hebben bijvoorbeeld kunststudenten minder vaak
toegang tot werkplaatsen en podia en hebben zorgstudenten minder toegang tot een ziekenhuizen
en klinieken. Het aandeel studenten dat in de studentenmonitor8 rapporteerde studievertraging te hebben opgelopen, steeg in het eerste semester met
4 procentpunt ten opzichte van de voorgaande monitor, die dateert van voor de corona-uitbraak.

Met het Nationaal Programma Onderwijs heeft het kabinet extra middelen uitgetrokken
om de gevolgen van corona op o.a. studievertraging aan te pakken voor alle onderwijssectoren,
waaronder het mbo en ho. Deze middelen zijn beschikbaar tot eind 2022. Ze kunnen in
de studiejaren 2021/2022 en 2022/2023 tot besteding komen. Instellingen kunnen deze
conform de doelstellingen van het NPO besteden. Ook zijn tijdelijke aanpassingen in
wet- en regelgeving doorgevoerd om studievertraging te voorkomen, bijvoorbeeld in
de servicedocumenten voor mbo en ho. Zo mogen studenten in het mbo onder voorwaarden
nog het hele studiejaar 2021–2022 afstuderen zonder resultaat voor keuzedelen en rekenen
en zijn in het hbo en wo afspraken gemaakt over de zachte knip tussen bachelor en
master.

Voor mbo-studenten op niveau 4 die wilden doorstromen naar het hbo was het dit studiejaar
mogelijk om, met een kleine studievertraging door corona en dus nog zonder diploma,
alvast te beginnen op het hbo. Aankomend studiejaar krijgen mbo 4-studenten met een
kleine studievertraging en een positief advies van de mbo instelling, weer deze mogelijkheid.
Om de hbo-opleiding te mogen vervolgen moest wel voor 1 januari 2021 het mbo-diploma
alsnog zijn behaald. Voor bijzondere situaties konden hbo-instellingen deze termijn
verlengen naar 1 september 2021. Uit cijfers van DUO blijkt dat ruim de helft van
de doorgestroomde groep studenten binnen de aangegeven tijd alsnog het mbo-diploma
heeft behaald. Een voorbeeld van flexibiliteit en coöperatie van de onderwijssectoren,
in een extreme tijd. Er wordt nog onderzocht hoe het gaat met de studenten die hun
diploma niet op tijd hebben gehaald. De lessen die daaruit kunnen worden getrokken
zullen worden betrokken op de groep die dit studiejaar van dezelfde regel gebruik
kan maken.

Stages en praktijkgericht onderwijs

Voor alle drie de onderwijssectoren geldt dat dit jaar grote knelpunten zijn ontstaan
bij de praktijkgerichte component van het onderwijs als gevolg van de coronamaatregelen.
Veel sectoren, zoals de horeca, moesten sluiten of kregen te maken met andere beperkingen
waardoor het aantal stageplekken schaarser werd. Ook voor komend studiejaar worden
knelpunten voorzien. Stages die dit jaar niet hebben kunnen plaatsvinden zijn voor
een deel doorgeschoven naar volgend jaar.

In het servicedocument mbo9 (versie 5.0 en 5.1), dat ik samen met de sector heb opgesteld, zijn aan mbo-instellingen
alternatieven voor beroepspraktijkvorming aangereikt. Deze kunnen ze inzetten tot
in ieder geval 1 februari 2022. Zo kunnen instellingen studenten stage laten lopen
bij niet-erkende bedrijven, praktijkopdrachten organiseren en in het uiterste geval,
simulaties. Via het actieplan10 stages en leerbanen heeft SBB sinds het uitbreken van de crisis de dienstverlening
op het gebied van werving, monitoring en behoud van stageplaatsen en leerbanen kunnen
intensiveren. Hier is door het kabinet in de jaren 2020 en 2021 per jaar 4 miljoen
euro voor uitgetrokken. Met het Nationaal Programma Onderwijs heb ik deze gelden kunnen
verlengen tot en met 2022. In totaal hebben 265.000 studenten in de eerste helft van
het jaar van een erkende stageplek gebruik kunnen maken11. Op dit moment bedraagt het aantal stage- en leerbaantekorten in het mbo 11.356 plekken
(cijfers van 3 juni 2021). Dit is een fors lager aantal dan ten tijde van de vorige
monitoringsbrief. Gedeeltelijk komt dat doordat verschillende sectoren weer openen
en weer fysiek stagiairs kunnen ontvangen. Een ander gedeelte is opgelost via inzet
van alternatieven op basis van het servicedocument mbo. Een ander deel van de stages
is doorgeschoven naar volgend studiejaar.12 In juni start SBB met een inventarisatie naar het verwachte tekort aan stages en
leerbanen in het nieuwe studiejaar. Daar zullen naar verwachting ook de doorgeschoven
stages van dit jaar bij zitten.

Uit het hoger beroepsonderwijs zijn geen exacte gegevens bekend van het aantal stagetekorten.
Uit een steekproef, gehouden door de Vereniging Hogescholen, komt naar voren dat een
deel van de studenten nog steeds moeite heeft met het vinden van een geschikte stageplek.
Dit komt overeen met het beeld uit de Monitor Beleidsmaatregelen13. Het gaat hier met name om studenten in de sectoren die getroffen zijn door de coronacrisis,
zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, toerisme en hospitality. Hogescholen hebben
de afgelopen maanden gebruik gemaakt van creatieve oplossingen en inzet van hun eigen
netwerken om toch zoveel mogelijk studenten aan een stageplek te helpen. Toch maken
zij zich zorgen over hoe de stagemarkt er volgend jaar en in de jaren daarna uit zal
zien. Met het Nationaal Programma Onderwijs zijn daarom ook gelden vrijgemaakt voor
onderwijsinstellingen voor een actieplan stages hoger onderwijs om de stageproblematiek
aan te pakken. Bijvoorbeeld door extra begeleiding voor stagiairs te realiseren. In
het wetenschappelijk onderwijs zijn middelen vrijgemaakt om coschappen van de geneeskundeopleidingen
en de stages voor de opleidingen tandheelkunde te kunnen verzorgen.

Arbeidsmarkt(perspectief)

Volgens het UWV zal de arbeidsmarkt zich in de loop van 2021 en in 2022 gaan herstellen
van de coronacrisis14. In 2020 is het aantal gewerkte uren afgenomen met 4,3% terwijl in 2021 een stijging
van het aantal gewerkte uren van 2% wordt verwacht. De werkloosheid is, ook onder
de jeugd, op dit moment nog steeds laag15. Met name kwetsbare jongeren ondervinden echter wel problemen bij de overstap van
het onderwijs naar de arbeidsmarkt16. Corona versterkt ook hier de effecten van een problematiek die structureel van aard
is. Maatregelen om dit aan te pakken zijn door het kabinet beschreven in het IBO Jongeren
met afstand tot arbeidsmarkt17. Het gaat daarin grofweg om het realiseren van betere (meer integrale) begeleiding
bij de overgang van onderwijs naar werk, een wettelijke regierol voor jongeren bij
gemeenten, een sluitende registratie en monitoring voor kwetsbare jongeren en het
mogelijk maken van maatwerk in wet- en regelgeving. Met de aanpak jeugdwerkloosheid
zijn tijdelijk middelen beschikbaar gesteld aan scholen en gemeenten om betere begeleiding
te bieden van school naar werk. Het Kabinet heeft de beslissing over structurele investeringen
in deze maatregelen aan een volgend kabinet gelaten. Voor de zomer wordt naar aanleiding
van de motie van het lid Ploumen c.s.18 een Kamerbrief gestuurd die ook ingaat op de positie van kwetsbare jongeren op de
arbeidsmarkt. Via het Nationaal Programma Onderwijs zijn extra gelden beschikbaar
gekomen voor de verlenging van de aanpak jeugdwerkloosheid tot eind 2022. Hiermee
wordt gezorgd voor extra begeleiding bij de overgang naar de arbeidsmarkt.

Uit de hbo-monitor19 blijkt onder pas-afgestudeerden een iets hogere werkloosheid te bestaan in vergelijking
met de resultaten van de monitor uit 2019. Gemiddeld lag de werkloosheid in 2020 op
4.2%, en in 2019 op 3.5%. Dit effect doet zich in alle onderwijssectoren voor, met
uitzondering van alumni van opleidingen in gezondheidszorg en onderwijs. Voor de sector
kunsten geldt dat de werkloosheid het meest is gestegen (van 4.7% in 2019 naar 8.7%
in 2021). Van alle voltijd afgestudeerden heeft 54% na anderhalf jaar een vaste aanstelling,
tegenover 53% in 2019. De universiteiten publiceren naar verwachting in mei 2022 de
resultaten van hun Nationale Alumni Enquête, die meer inzicht moet geven over de gevolgen
van de studenten die in 2020 zijn afgestudeerd met een wo-master op de arbeidsmarkt.
Voor het mbo worden naar verwachting de resultaten van de enquête onder recent gediplomeerden
in september 2021 gepubliceerd.

In het verlengde van de meest recente servicedocumenten heeft het kabinet besloten
dat mbo-studenten die studiefinanciering ontvangen, net als vorig jaar, niet «gestraft»
worden wanneer zij (bijvoorbeeld doordat ze in vitale beroepen werken) dit jaar meer
verdienen dan de bijverdiengrens. Er vindt over 2021 voor hen dus geen bijverdiengrenscontrole
plaats. Voor het ho bestaat er geen bijverdiengrens.

Studentenwelzijn

In een enquête van het JOB in februari 2021 geeft 60% van de mbo-studenten aan zich
(veel) slechter te voelen in vergelijking met voor de coronacrisis20. Zij wezen verschillende maatregelen aan waar zij mee geholpen zouden zijn, waarvan
meer fysieke lessen het vaakst werd genoemd. Ho-studenten rapporteren een verlies
aan sociale contacten en impact op «persoonlijk welbevinden». Uit onderzoek van ResearchNed
blijkt dat naarmate studenten meer online onderwijs volgen, zij meer eenzaamheid,
concentratie -en motivatieproblemen ervaren21. Slechts een klein deel (2%) van de ho-studenten gaf in de studentenmonitor aan helemaal
geen contact te hebben gehouden met de opleiding of medestudenten tijdens de eerste
lockdown. Uit de cijfers blijkt dit relatief vaak gaat om studenten met een functiebeperking
of ingewikkelde thuissituatie. In mijn vorige monitorbrief heb ik een aantal acties
die vorig jaar zijn ingezet benoemd specifiek gericht op het welzijn van deze groep
studenten, waaronder de handreiking studentenwelzijn. Sinds de afname van de enquête
en met name sinds het afnemen van de studentenmonitor in juni 2020 is er weer wat
meer fysiek onderwijs mogelijk: sinds 1 maart 2021 respectievelijk 26 april 2021 kunnen
studenten in het mbo en ho weer waar dat binnen de 1,5 meter afstand mogelijk is,
gemiddeld 1 dag per week fysiek onderwijs genieten. Studenten in een kwetsbare positie
konden ook tijdens de lockdown fysiek naar de onderwijslocatie komen.

Vanuit het Nationaal Programma Onderwijs zijn middelen beschikbaar gesteld ter ondersteuning
van de verbetering van het welzijn van studenten in het mbo en ho. Er is een speciaal
steunpakket sociaal en mentaal welzijn en leefstijl voor jongeren tot 27 jaar en zijn
er mogelijkheden om via de gewone gezondheidszorg behandeld te worden. Ook onderwijsinstellingen
zelf monitoren de ontwikkelingen rond het welzijn van studenten en treffen maatregelen22. Zij ontvangen op basis van het Nationaal Programma Onderwijs ook middelen die zij
kunnen inzetten om de ontwikkeling van studenten in brede zin te bevorderen en studenten
met een hulpvraag extra te begeleiden. Verder is ingezet op het verlagen van de financiële
druk op studenten door het les-, cursus- en collegegeld volgend jaar te halveren.
Studenten die in het huidig studiejaar of in de studiejaren 2021–2022 en 2023–2024
geen basisbeurs (mbo) en/of aanvullende beurs (mbo en ho) meer ontvangen, worden tegemoetgekomen.
Ook is er een uitbreiding tot het einde van het huidig studiejaar van de tegemoetkoming
voor hbo- en wo-masterstudenten die in dit jaar afstuderen.

Tot slot hebben alle ho-studenten die in de periode maart t/m december 2020 een opleiding
volgden aan een hogeschool of universiteit én op dat moment minimaal een maand recht
hadden op een studentenreisproduct, lening of aanvullende beurs, er in totaal 12 maanden
reisrecht bijgekregen. Dit is aansluitend op het reguliere reisrecht van de nominale
studieduur plus één jaar.

Welzijn en werkdruk medewerkers

Onderwijspersoneel heeft de afgelopen tijd veel op afstand les moeten geven. Ik vind
het belangrijk om in beeld te hebben hoe het met hen gaat. In een enquête van het
Ministerie van OCW en werknemersorganisaties onder mbo-docenten van maart 202123 is gevraagd naar het welzijn van docenten zelf. Iets meer dan de helft van de docenten
voelt zich goed. Twee op de vijf docenten voelt zich (zeer) tevreden in het werk.
Toch voelt ook een op de zeven docenten zich (zeer) ontevreden in het werk. Er is
niet bekend wat daarvan de oorzaak is. Uit het onderzoek blijkt wel dat er op verschillende
vlakken sprake is van extra werkdruk. Zo geeft bijna 80% van de onderwijsgevenden
aan dat de voorbereiding en afronding van de lessen (veel) meer tijd kost dan voor
de coronaperiode. Uit de mbo-sectorraportage die in 2020 en begin 2021 is gehouden
komt dat de ervaren werkdruk ten opzichte van de twee vorige rapportages is gedaald,
maar niet significant24. Uit kwalitatief onderzoek binnen de leraren community van OCW blijkt dat docenten
zich zorgen maken over de verwachte werkdruk van volgend studiejaar25. Dit heeft te maken met het extra werk dat docenten verwachten doordat studievertraging
moet worden ingehaald en examineringstaken door corona vaker door de onderwijsinstelling
in plaats van het stagebedrijf worden uitgevoerd. Ook het motiveren van studenten
zou volgens docenten meer moeite kosten dan voorheen. De daadwerkelijke omvang van
de werkdruk lijkt daarmee afhankelijk van de mate waarin de instellingen en de leerbedrijven
volgend studiejaar weer open kunnen.

In het hoger onderwijs hebben verschillende instellingen onderzoeken over de arbeidsomstandigheden
gepubliceerd die zijn gehouden onder hun eigen medewerkers26. Op basis hiervan lijkt de werkdruk onverminderd hoog, zo constateren ook de VSNU
en Zestor27.

Via de regeling «Extra hulp voor de klas» heb ik middelen ter beschikking gesteld
aan scholen om de werkdruk onder docenten tegen te gaan. Dankzij het Nationaal Programma
Onderwijs blijven de middelen nog tot eind 2021 beschikbaar. De regeling wordt op
dit moment geëvalueerd en in september verwacht ik de eerste tussenrapportage. In
februari 2022 volgt de eindrapportage. Voor volgend jaar zijn de middelen uit het
Nationaal Programma Onderwijs voor het wegwerken van achterstanden ook bedoeld om
naast de reguliere inzet van onderwijzend personeel extra ruimte te creëren voor inzet
van (tijdelijk) personeel. Daarnaast is binnen het NPO in zowel 2021 en 2022 € 81 miljoen
beschikbaar voor verlengen van contracten met onderzoekers aan onderzoeksinstellingen,
hogescholen en universiteiten.

Onderwijskwaliteit

Ondanks dat er de afgelopen maanden sprake was van serieuze beperkingen, hebben instellingen
voortdurend alle zeilen bijgezet om studenten een zo goed mogelijk onderwijsprogramma
te bieden met waar nodig specifieke begeleiding. Studenten in een kwetsbare positie,
zoals entreestudenten, hebben ook tijdens de strengste fasen van de lockdown fysiek
onderwijs kunnen volgen, als uitzondering op de afstandsregel. Ook praktijklessen
en examens konden op de instelling blijven plaatsvinden.

Voorop staat dat het onderwijs moet blijven leiden tot een volwaardig diploma. Het
op 21 juni jl. gepubliceerde thema-onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs naar
mbo-examencommissies in crisistijd in de periode maart tot en met oktober 2020, laat
dit ook zien28. Uit dit onderzoek blijkt dat instellingen de focus zijn blijven houden op de diplomawaarde,
in het belang van maatschappij en student.

De Inspectie geeft in de Staat van het Onderwijs aan dat uit studentwaarderingen en
gesprekken met de ho-instellingen die zij heeft gevoerd, blijkt dat het onderwijsproces
sinds maart schraler is geworden en dat het voor instellingen onmogelijk is om onder
de coronabeperkingen een even rijk en uitdagend onderwijsproces te bieden als voorheen.
In de Staat van het onderwijs geven studenten aan dat dit o.a. komt doordat het onderwijs
grotendeels online plaatsvindt. Dit beeld komt ook naar voren uit onderzoek dat ResearchNed29 in opdracht van het ISO heeft uitgevoerd. 32 procent van de studenten is (zeer) ontevreden
over het online onderwijs. Online onderwijs wordt echter niet uitsluitend negatief
beoordeeld. Bijna veertig procent heeft juist waardering voor de manier waarop het
onderwijs tijdens corona is ingericht. Een op de drie studenten geeft aan ook na corona
de goede elementen van online onderwijs te willen behouden. In de Staat van het Onderwijs
geven studenten uit het ho het huidige onderwijs een hogere waardering dan het onderwijs
uit de beginperiode van de coronacrisis.

Ter afsluiting

Al deze inzichten bij elkaar doen mij concluderen dat het onderwijs dit studiejaar
veel inspanningen heeft geleverd om het onderwijs zo goed als mogelijk doorgang te
laten vinden. Gezien de beperkingen in de samenleving was het echter niet reëel om
hiervan helemaal geen gevolgen te zien op zaken zoals studentenwelzijn en vertragingen.
Via het Nationaal Programma Onderwijs wordt hard gewerkt om daar waar de afgelopen
periode schade is ontstaan, deze heel gericht te herstellen. Ik zal u in het vervolg
door middel van brieven over de voortgang van het Nationaal Programma Onderwijs op
de hoogte houden van de ontwikkelingen in het mbo en hbo met betrekking tot corona.

Voor nu stemmen de laatste ontwikkelingen rondom het virus en de bestrijding daarvan,
hoopvol en is het scenario van een nieuw studiejaar zonder beperkingen reeël, al vraagt
het kabinet zoals eerder genoemd van de instellingen om ook rekening te houden met
terugvalscenario’s. De focus ligt echter op een studiejaar waarin weer volop fysiek
onderwijs plaatsvindt, waar studenten en docenten elkaar weer veilig kunnen ontmoeten
en waarin we de lessen die we de afgelopen periode hebben geleerd, bijvoorbeeld over
online vormen van onderwijs kunnen bestendigen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven