Brief regering : Inwerkingtreding en toepassing van de Wet SenB - onmiddellijke werking en getroffen overgangsrecht

Nr. 41
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2021

Op 1 juli aanstaande treedt de Wet straffen en beschermen (hierna: Wet SenB) partieel
in werking. Een belangrijk moment waar ketenpartners al langere tijd intensief naartoe
werken. Gedurende het commissiedebat (CD) tbs/gevangeniswezen op 20 mei 2021 (Kamerstuk
29 279, nr. 654) stelde uw Kamer enkele vragen over de invoering van de Wet SenB, in het bijzonder
de wijze waarop de onmiddellijke werking van nieuwe regels dan wel getroffen overgangsbepalingen
uitpakt in de praktijk. Aangezien een toereikende reactie hierop niet in één of enkele
zinnen te vatten valt, heb ik toegezegd uw Kamer hierover nader te informeren per
brief.

Met deze brief geef ik daaraan opvolging. Hierin ga ik in op de toepassing van de
Wet SenB (in juridische zin), en op de manier van werken in aanloop naar 1 juli 2021.
Daarbij heb ik bijzondere aandacht voor een aantal door uw Kamer genoemde specifieke
situaties, zoals de werkwijze bij overname van de tenuitvoerlegging van een in het
buitenland opgelegde gevangenisstraf.

Toepassing bij invoering

Met betrekking tot de inwerkingtreding van de nieuwe regelingen ingegeven door de
Wet SenB is allereerst van belang te vermelden dat bij de tenuitvoerlegging onmiddellijke
werking als uitgangspunt geldt. Hierop kunnen uitzonderingen worden gemaakt. Bij de
Wet SenB geldt dit voor de nieuwe v.i.-regeling en de nieuwe regeling van het penitentiair
programma (hierna: PP).1 Hieronder ga ik nader in op de vastgelegde inwerkingtredingsdata en geldende overgangsregels
aangaande de Wet SenB, waarbij ik mij gelet op de – aard van de – gestelde vragen
door uw Kamer richt op de nieuwe regelingen die betrekking hebben op het verlenen
van externe vrijheden: de v.i., het PP en het re-integratieverlof.

– Overgangsrecht met betrekking tot de (nieuwe) v.i.-regeling

De Wet SenB regelt kortgezegd dat de periode van de v.i. wordt gemaximeerd op twee
jaar en de v.i. niet meer van rechtswege wordt verleend. De wijzigingen inzake de
v.i. treden per 1 juli 2021 in werking.2 Zoals eerder aangegeven, is ten aanzien van de v.i.-regeling voorzien in een overgangsbepaling.
In mijn brief van 2 april 2021 heb ik uw Kamer laten weten dat de kern hiervan is
dat de met de Wet SenB geïntroduceerde nieuwe v.i.-regeling geldt voor een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf die is opgelegd in laatste feitelijke instantie na inwerkingtreding
van de Wet SenB («nieuwe» straf) en de oude v.i.-regeling nog van kracht zal zijn
bij een onvoorwaardelijke gevangenisstraf die is opgelegd in laatste feitelijke instantie
vóór invoering van de Wet SenB («oude» straf). Conform de door mij in de Eerste Kamer
gedane toezegging is de afgelopen periode veelvuldig gesproken met onder andere het
Openbaar Ministerie (OM) en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) over de doorwerking
en toepassing van de overgangsbepaling. Met als resultaat de hieronder weergegeven
verdiepte uitwerking ten aanzien van deze overgangsbepaling. Ook met vertegenwoordigers
uit de advocatuur en rechtspraak is contact geweest over vragen aangaande de naderende
inwerkingtreding. Daarbij merk ik nog op dat elke keuze rond overgangsrecht voor-
en nadelen kent. Alles bij elkaar afgewogen en rekenschap gevend van het uitgangspunt
van onmiddellijke werking meen ik dat het getroffen overgangsrecht de beste keus is.

De overgangssituatie met betrekking tot de v.i.-regeling is hiermee overzichtelijk
(voor de uitvoering) bij één «oude» of «nieuwe» straf. Complexer is het bij een gecombineerde
tenuitvoerlegging van een «oude» en een «nieuwe» straf. Nu die gevangenisstraffen
onder een andere v.i.-regeling vallen, moet voor deze straffen afzonderlijk worden
bepaald over welke periode van de straf v.i. kan worden verleend en welke procedures
moeten worden gevolgd bij verlening en herroeping van de v.i. Vanwege een zoveel als
mogelijk aaneengesloten tenuitvoerlegging, kan een gedetineerde op zijn vroegst voorwaardelijk
vrijkomen wanneer van de straffen in kwestie de berekende onvoorwaardelijke gedeelten
aaneengesloten ten uitvoer zijn gelegd. Meer concreet betekent dit: als een «nieuwe»
straf aaneensluitend ten uitvoer wordt gelegd op een «oude» straf zal na ommekomst
van het conform de oude regeling berekende ten uitvoer te leggen onvoorwaardelijk
gedeelte van die «oude» straf een oordeel worden geveld over het al dan niet vorderen
van uitstel of afstel van een v.i. bij de rechter.3 Aaneensluitend zal worden gestart met de tenuitvoerlegging van het onder de nieuwe
regeling berekende op zijn minst uit te zitten gedeelte van de «nieuwe» straf onder
de nieuwe v.i.-regeling. Na ommekomst daarvan zal het OM zelf beslissen of in het
kader van die straf v.i. kan worden verleend. Als v.i. wordt verleend en in het kader
van de «oude» straf niet is overgegaan tot het achterwege laten van v.i. beginnen
de proeftijden van beide straffen (dus oud én nieuw) gelijktijdig te lopen op het
moment dat de gedetineerde daadwerkelijk onder voorwaarden in vrijheid wordt gesteld.
Anders gezegd: de proeftijden worden dan niet bij elkaar opgeteld, maar lopen parallel
aan elkaar.

Op bovenvermelde toepassing wordt, zoals ik eveneens in mijn brief van 2 april 2021
(Kamerstuk 35 122, nr. 39) verwoordde, één uitzondering gemaakt. De uitzondering heeft betrekking op een zogenoemde
combinatiestraf oud-nieuw, inhoudende een op zichzelf genomen niet v.i.-waardige onvoorwaardelijke
gevangenisstraf (een straf korter dan één jaar) die na inwerkingtreding van de Wet
SenB is opgelegd en een eveneens op zichzelf genomen niet v.i.-waardige onvoorwaardelijke
gevangenisstraf die vóór invoering van de Wet SenB is opgelegd, die aaneensluitend
ten uitvoer worden gelegd en tezamen meer dan één jaar bedragen. Bij wijze van uitzondering
worden deze straffen voor (de berekening van) de v.i. wel gezien als één gevangenisstraf
waarop de v.i. overeenkomstig de nieuwe regeling wordt toegepast, nu de mogelijkheid
van v.i. – doordat de «oude» straf en «nieuwe» straf samen meer dan één jaar bedragen
– ontstaat onder de Wet SenB. Het niet maken van deze uitzondering zou betekenen dat
de gedetineerde in het geheel geen aanspraak zou kunnen maken op de v.i., terwijl
dat wel het geval zou zijn als beide gevangenisstraffen onder dezelfde regeling zouden
vallen. Dit zou dermate nadelig uitpakken in het kader van de re-integratie van een
veroordeelde dat ik deze uitzondering gerechtvaardigd acht.

Met de betrokken partners is gesproken over de uitvoering van de verschillende variaties
die bij een door de hierboven beschreven uitzondering ontstane zogenoemde combinatiestraf
oud-nieuw mogelijk zijn. Zowel de «oude» straf als «nieuwe» straf die deel uitmaakt
van de combinatiestraf oud-nieuw kan bijvoorbeeld uit meerdere niet v.i.-waardige
straffen bestaan. Op het moment dat met het onherroepelijk worden van de laatst opeenvolgende
straf de grens van één jaar wordt overschreden is daadwerkelijk sprake van een combinatiestraf
die in aanmerking komt voor toepassing van de v.i.-regeling. Daarnaast is het mogelijk
dat na het moment waarop zich een combinatiestraf heeft gevormd zich nog één of meerdere
straffen aandienen die opeenvolgend ten uitvoer worden gelegd. Om het voor de betrokkenen
niet onnodig ingewikkeld te maken, kan de eerder ontstane combinatiestraf oud-nieuw
dan in stand worden gelaten, wat betekent dat de aaneensluitend ten uitvoer te leggen
straf die zich aandient wordt samengenomen met die combinatiestraf en vervolgens wordt
beschouwd als één «nieuwe» straf. Voor de goede orde bericht ik dat dit niet geldt
voor een zich later aandienende op zichzelf v.i.-waardige straf die vóór de invoering
van de Wet SenB in laatste feitelijk instantie is opgelegd. Hierop is te allen tijde
de oude v.i.-regeling van toepassing.

– Overgangsrecht met betrekking tot de (nieuwe) PP-regeling

De Wet SenB voorziet in het reserveren van deelname aan het PP voor gevangenisstraffen
korter dan een jaar (waarop de v.i.-regeling dus niet van toepassing is) en in het,
evenals bij de v.i. en het re-integratieverlof, hanteren van drie criteria bij een
beslissing over verlening: gedrag van de gedetineerde gedurende de gehele detentie,
risico’s en slachtofferbelang. De nieuwe regeling ten aanzien van het PP en het daarop
getroffen overgangsrecht treden per 1 december 2021 in werking.4 Deze overgangsbepaling houdt in dat de oude regeling van het PP alleen nog van toepassing
zal zijn als op het moment van inwerkingtreding reeds een positief besluit is genomen
tot deelname aan het PP of als met de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
maatregel of gevangenisstraf is aangevangen vóór 1 december 2021 (moment van invoering)
en die tenuitvoerlegging maximaal drie jaar na inwerkingtreding nog gaande is. Hieronder
vallen ook preventief gehechten. De voorlopige hechtenis is namelijk op grond van
de Penitentiaire beginselenwet een vrijheidsbenemende maatregel. Dit betekent dat
indien een gedetineerde zich in voorlopige hechtenis bevindt op het moment dat de
nieuwe PP-regeling in werking treedt de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
maatregel is aangevangen. De – al dan niet geschorste – voorlopige hechtenis kan op
een gegeven moment overlopen in de tenuitvoerlegging van een – onherroepelijk geworden
– gevangenisstraf. Hiervoor geldt dan nog steeds dat de tenuitvoerlegging is aangevangen
vóór 1 december 2021. Daarmee is dus de overgangsbepaling van toepassing mits het
strafrestant op het moment van invoering van de nieuwe regeling niet langer is dan
drie jaar.

– Onmiddellijke werking inzake het (nieuwe) verlofstelsel

De Wet SenB introduceert een nieuw verlofstelsel. Hierdoor wordt verlof minder vrijblijvend
en vanzelfsprekend en komt verlof – meer – in het teken te staan van een concreet
re-integratiedoel dat is opgenomen in een persoonlijk detentie-en re-integratieplan.
Het nieuwe re-integratieverlof wordt gefaseerd opgebouwd en kent ten behoeve hiervan
drie vormen van re-integratieverlof: re-integratieverlof voor extramurale arbeid,
langdurend re-integratieverlof en kortdurend re-integratieverlof. Gedetineerden aan
wie re-integratieverlof voor extramurale arbeid wordt verleend werken en/of leren
overdag buiten de muren en verblijven ’s nachts in een Beperkt Beveiligde Afdeling.
In het kader van langdurend re-integratieverlof van één of een aantal aaneensluitende
nachten en kortdurend re-integratieverlof inhoudende een aantal uur op een dag kan
een gedetineerde tijd buiten de muren doorbrengen om te werken aan zijn re-integratie,
bijvoorbeeld om te starten met het weer invulling geven aan de ouderrol binnen het
gezin of het regelen van een woning voor na detentie. Deze vormen van re-integratieverlof
kunnen eerder, en daarmee ook voorafgaand, aan het re-integratieverlof voor extramurale
arbeid worden toegekend. Hiermee kan het werken aan de re-integratie op basis van
vrijheden buiten de inrichting een aanvang nemen.

Het nieuwe stelsel van re-integratieverlof treedt – evenals alle andere in de Wet
SenB opgenomen bepalingen aangaande de detentiefasering met uitzondering van het bovengenoemde
PP – per 1 juli 2021 onmiddellijk in werking.5 Dit betekent dat deze nieuwe regels per direct gelden voor alle gedetineerden. In
de beantwoording van schriftelijke Kamervragen over de detentiefasering in relatie
tot de invoering van de Wet SenB heb ik uw Kamer in dit verband bericht dat elke door
een gedetineerde ingediende verlofaanvraag wordt beoordeeld aan de hand van de op
dat moment geldende regels, waarbij de nieuwe regels gelden vanaf het moment van invoering
en tot dat moment nog de oude regels van toepassing zijn. Hierover is gedurende het
CD tbs/gevangeniswezen een – aanvullende – vraag gesteld. Die vraag ziet op welke
regels van toepassing zijn bij de specifieke situatie dat een gedetineerde vóór invoering
van het nieuwe verlofstelsel op basis van de dan nog geldende regels een verlofaanvraag
indient, die strekt tot verblijf op een (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichting. Ter
beantwoording merk ik, in aanvulling op en ter verduidelijking van de beantwoording
van voornoemde Kamervragen, op dat als een gedetineerde hier vóór 1 juli 2021 voor
in aanmerking komt zijn ingediende aanvraag op basis van de oude regeling wordt beoordeeld.
Voor gedetineerden die daarvoor na 1 juli 2021 in aanmerking zouden komen geldt de
nieuwe verlofregeling, hetgeen inhoudt dat zij re-integratieverlof kunnen aanvragen.
Die aanvraag wordt logischerwijs op basis van de nieuwe regeling beoordeeld. In het
specifieke geval dat de gedetineerde voor 1 juli 2021 in aanmerking komt voor een
beperkt beveiligingsniveau van wie de aanvraag tot plaatsing in een (Zeer) Beperkt
Beveiligde Inrichting is goedgekeurd, maar daarin niet vóór 1 juli kan worden geplaatst
komt de plaatsing te vervallen. Dit heeft te maken met de onmiddellijke werking die
maakt dat een (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichting per 1 juli 2021 niet meer bestaat.
In plaats daarvan kan een gedetineerde in een Beperkt Beveiligde Afdeling worden geplaatst
wanneer aan hem re-integratieverlof voor extramurale arbeid is verleend. Hierbij verdient
voor de volledigheid nog opmerking dat gedetineerden die bij de invoering van het
nieuwe verlofstelsel op 1 juli 2021 in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting verblijven,
worden ondergebracht in een Beperkt Beveiligde Afdeling. Aan hen wordt van rechtswege
re-integratieverlof voor extramurale arbeid verleend. Voor gedetineerden in een Beperkt
Beveiligde Inrichting wordt aan de hand van de nieuwe verlofregeling beoordeeld of
re-integratieverlof voor extramurale arbeid en plaatsing op een Beperkt Beveiligde
Afdeling geëigend is. In een Beperkt Beveiligde Inrichting wordt weliswaar arbeid
verricht, maar daarbij verlaten gedetineerden – in tegenstelling tot op de Beperkt
Beveiligde Afdeling – niet de inrichting. Daarom staat niet op voorhand vast dat verblijf
op een Beperkt Beveiligde Afdeling kan worden toegestaan.

– Uitvoering overgenomen buitenlandse straf

Ook vroeg uw Kamer gedurende het CD op 20 mei jongstleden naar de manier waarop bij
de invoering van de Wet SenB zal worden omgegaan met een overgenomen tenuitvoerlegging
van een in het buitenland opgelegde gevangenisstraf. De Wet SenB brengt geen veranderingen
aan in de (on)mogelijkheden van het overnemen van de tenuitvoerlegging van een straf
op basis van de WETS of WOTS. Op het moment dat een in het buitenland opgelegde gevangenisstraf
in Nederland ten uitvoer wordt gelegd, gebeurt dit overeenkomstig de regels van het
Nederlandse recht. Dit betekent dat de nieuwe regelingen ten aanzien van onder andere
de v.i., het PP en het re-integratieverlof van toepassing zijn.6 Voor de toepasselijkheid van het overgangsrecht inzake de v.i. is ook hier 1 juli
2021 bepalend als datum voor de buitenlandse uitspraak die op grond van de WETS in
Nederland ten uitvoer wordt gelegd en als datum voor de rechterlijke beslissing in
het kader van de WOTS. Voor beslissingen tot 1 juli 2021 geldt de oude regeling, vanaf
1 juli de nieuwe regeling. Wanneer aaneensluitende tenuitvoerlegging van één of meer
in Nederland opgelegde v.i.-waardige straffen volgt op de tenuitvoerlegging van een
in het buitenland opgelegde gevangenisstraf, wordt daarover evenwel geen v.i. berekend
wegens voornoemde maximumduur van de v.i. Voor het PP en het re-integratieverlof geldt
in principe dat de nieuwe regels na invoering onverkort van toepassing zijn in het
kader van een overgenomen tenuitvoerlegging van de straf, dit conform de hierboven
gegeven beschrijving met aandacht voor inwerkingtredingsdata en overgangsregels. Ten
aanzien van het PP betekent dit dus dat per 1 december 2021 de nieuwe regels van toepassing
zijn, tenzij de tenuitvoerlegging van de overgenomen gevangenisstraf in Nederland
of het land waar deze straf is opgelegd hiervóór is aangevangen en deze tenuitvoerlegging
op het moment van invoering nog maximaal drie jaar duurt.

Tot besluit

Ik besef goed dat de overschakeling naar nieuwe regelingen uitdagingen met zich meebrengt
en vragen oproept. Voor een juiste toepassing is het dan ook van belang dat voor eenieder
helder is wanneer welke regels gelden en hoe die doorwerken. Met deze brief beoog
ik hieraan bij te dragen. Ook zal ervoor worden gezorgd dat informatie hierover op
een toegankelijke manier bekend zal worden gemaakt op de Rijksoverheidswebsite en
geeft het OM toelichting op de v.i. in zijn Aanwijzing.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker