Brief regering : Kabinetsreactie op het promotieonderzoek voor de Rijksuniversiteit Groningen

Nr. 333 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juni 2021

Met deze brief voorzie ik uw Kamer van een kabinetsreactie op het promotieonderzoek
voor de Rijksuniversiteit Groningen waaruit zou blijken dat investeerders in wind-op-land-projecten
meer subsidie ontvangen dan zij nodig hebben (DvhN, d.d. 27 april 2021).

Inzet op voorkomen overwinsten bij wind op land projecten

Het kabinet streeft naar kosteneffectieve uitrol van CO2-reducerende technieken, waaronder wind op land. Op dit moment geldt voor een groot
deel van deze technieken dat investeringen hierin nog niet rendabel zijn. Het kabinet
ondersteunt deze daarom met de SDE+(+). Daartoe is de SDE+(+) erop gericht om de onrendabele
top van wind op land projecten af te dekken en overstimulering zoveel mogelijk te
beperken.

Zoals in het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen wordt benoemd, is er daarbij
sprake van een afruil tussen het realiseren van kosteneffectiviteit en doeltreffendheid.
Een hogere mate van kosteneffectiviteit vertaalt zich in een lager doelbereik en vice
versa. Voor de SDE+(+) wordt daarom voor hernieuwbare energietechnieken het uitgangspunt
gehanteerd dat het merendeel van de projecten gerealiseerd moet kunnen worden met
de betreffende subsidiebedragen zoals deze door het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) berekend worden.

Dit betekent dat een deel van de projecten in potentie aanspraak kan maken op een
subsidiebedrag dat hoger ligt dan het benodigde subsidiebedrag en voor een (kleiner)
deel van de projecten het berekende subsidiebedrag in potentie te laag is. Het benodigde
subsidiebedrag wordt voorafgaand aan elke openstellingsronde van de SDE+(+) opnieuw
berekend door het PBL.

Het PBL doet hiertoe uitvoerig onderzoek naar de projectkarakteristieken en de kosten
van wind op land, waarbij de meest actuele informatie wordt meegenomen. Om overstimulering
verder te beperken werkt de SDE+(+) als een tender, waardoor aanvragen voor een lager
subsidiebedrag meer kans maken op subsidie dan aanvragen voor een hoger subsidiebedrag.
Op deze manier worden projecten gestimuleerd om tegen een lager subsidiebedrag in
te dienen dan door het PBL geadviseerd. Door deze systematiek scoort de SDE+(+) goed
op het beperken van overstimulering in vergelijking met andere subsidieregelingen.
Dit blijkt onder andere uit de evaluatie van de regeling door CE Delft. Daarom wekt
de regeling ook in landen om ons heen veel belangstelling.

Nadere duiding van de gehanteerde cijfers

Uit het onderzoek volgt dat de overwinsten tussen 2003 en 2018 in absolute cijfers
zijn afgenomen, maar relatief gezien gelijk gebleven, namelijk 32% van het subsidiebedrag
in 2018. Omdat gebruik is gemaakt van een simulatiemodel is het echter niet goed mogelijk
om vast te stellen in hoeverre de berekeningen in het onderzoek een afspiegeling zijn
van de werkelijkheid. Met dit model worden namelijk de benodigde subsidiebedragen
berekend voor potentiële investeringen, in plaats van daadwerkelijke investeringen.
Daartoe wordt rekening gehouden met een beperkt aantal projectkenmerken, namelijk
vollasturen, economische levensduur, en aandeel en rendement op eigen vermogen. Omdat
de onderzoeker geen inzicht heeft in deze kenmerken van Nederlandse projecten, maakt
de onderzoeker gebruik van inschattingen en aannames. Het onderzoek laat hiermee met
name zien dat er in potentie overstimulering kan plaatsvinden. Het afleiden van de
werkelijke mate van overstimulering is niet goed mogelijk.

Aanbevelingen voor wind op land subsidies

De onderzoeker concludeert dat overwinsten verder beperkt kunnen worden door de daadwerkelijke
windsnelheid op locatie mee te wegen in de berekening van het subsidiebedrag. Ik deel
de veronderstelling dat dit het risico op overstimulering verder kan beperken. Om
die reden heeft de toenmalige Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) in een
brief op 17 februari 2020 (Kamerstuk 31 239, nr. 312) aangekondigd om met ingang van de openstellingsronde in het najaar van 2020 de windviewer
te gebruiken voor het bepalen van de windsnelheid van projecten. Daarmee zou de gemeentelijke
indeling voor winsnelheden vervallen en de windsnelheid worden bepaald aan de hand
van KNMI-data per coördinaten. In de uitwerking van de onderliggende regelgeving bleek
echter dat dit tot onduidelijkheid zou leiden en tot grote risico’s op fouten in de
regelgeving, omdat alle betreffende windcoördinaten opgenomen moesten worden in de
regeling. Er is geen goede manier gevonden om dit risico te mitigeren, waarna is besloten
van de eerdere systematiek uit te blijven gaan (Kamerstuk 31 239, nr. 326). Daarbij speelde op de achtergrond mee dat een dergelijke aanpassing zou hebben
geleid tot een grote verzwaring van de uitvoeringslast. Deze was disproportioneel,
gelet op het feit dat dit slechts één van de relevante parameters is voor het bepalen
van het subsidiebedrag.

Daarnaast stelt de onderzoeker voor om de hoogte van de windturbine mee te nemen in
de berekening. Ook dit is al eerder overwogen, maar niet meegenomen vanwege het volgende
dilemma. De SDE+(+) is erop gericht om de meest kosteneffectieve projecten op locatie
te realiseren, ongeacht de ashoogte van een windturbine. Als de ashoogte meegenomen
zou worden, geeft het de aanvrager een extra parameter om mee te optimaliseren. Oftewel,
de aanvrager kan een ashoogte kiezen die optimaal is voor het rendement van het project,
maar mogelijk niet voor de windopbrengst. Het differentiëren naar ashoogte zou daarom
juist kunnen leiden tot overstimulering en minder kosteneffectiviteit van de SDE+(+)
regeling.

Tot slot stelt de onderzoeker voor om een veilingsysteem in te voeren waarbij investeerders
concurreren om een windmolenpark te bouwen tegen het laagste subsidiebedrag. Dit wordt
opgevoerd vanwege de veronderstelde mismatch tussen het aantal investeerders en de
potentie qua wind op land projecten, waardoor investeerders kunnen kiezen voor een
windmolenpark met de laagste kosten en de meest gunstige business case. Bij een dergelijk
veilingsysteem hoeft geen inschatting te worden gemaakt van de kosten en opbrengsten
van projecten, en hoe dit verschilt tussen projecten. Tegelijkertijd is een dergelijke
veiling alleen mogelijk als er een aparte regeling komt voor windenergie, zonder concurrentie
met de andere technieken. Dit kan negatieve effecten hebben op de kosteneffectiviteit
van het energie- en klimaatbeleid als andere projecten goedkoper blijken of er maar
een beperkt aantal biedingen in de tender wordt gedaan. Daarnaast kan het zo zijn
dat er budget onbenut blijft als er weinig aanvragen voor windenergie zijn. Tegenover
een mogelijk voordeel, staan daarmee verschillende nadelen. Omdat de inschatting is
dat dit per saldo leidt tot een verslechtering van energie- en klimaatbeleid, kies
ik hier niet voor.

Concluderend

Het onderzoek onderstreept nogmaals dat het belangrijk is om de kosteneffectiviteit
van de SDE+(+) regeling te blijven monitoren en aanscherpen. Tegelijkertijd zal het,
mede vanwege de brede wens om hernieuwbare energieprojecten te ondersteunen zolang
deze nog niet kunnen concurreren met het fossiele alternatief, niet mogelijk zijn
om overstimulering volledig uit te sluiten. Mede vanwege het belang van een betaalbare
transitie en voor maatschappelijk draagvlak streef ik er wel naar het risico hierop
klein te houden.

Daarom blijf ik met het PBL samenwerken om de SDE+(+) subsidiebedragen en de regeling
met actuele informatie te verbeteren en waar mogelijk aan te scherpen. Daarbij zullen
ook de resultaten van dit onderzoek worden meegenomen. De regeling zal bovendien dit
jaar opnieuw geëvalueerd worden, waarbij de mate waarin overwinsten optreden en verder
kunnen worden beperkt ook zal worden onderzocht.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius