Brief regering : Update stand van zaken Herstellen, Verbeteren, Borgen (HVB)

Nr. 852
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2021

Op 13 oktober 2020 hebben wij het plan van aanpak «Herstellen, Verbeteren, Borgen»
(HVB) aan uw Kamer toegezonden.1 Dit plan is de uitwerking van de acties die we sinds maart 2020 hebben ingezet om
problemen op te lossen in de wijze waarop de Belastingdienst is omgegaan met (persoons)registraties,
risicomodellen en het gebruik van persoonsgegevens zoals nationaliteit.

Op 22 april jl.2 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de stand van zaken. Met deze brief informeer
ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, Toeslagen en Douane, voorafgaande
aan het Commissiedebat van 22 juni aanstaande over een aantal acties uit het plan
van aanpak HVB ten aanzien van de Fraude Signaleringsvoorziening (FSV), projectcode
1043 en het onderzoek naar de producten van de voormalige afdeling Expertise en Handhaving
Intelligence (EHI).

Ik zal u informeren aan de hand van de volgende indeling:

A. Stand van zaken uitvoering moties FSV

B. Uitzonderingen informeren burgers over vermelding in FSV

C. Minderjarigen in FSV

D. In kaart brengen van effecten op burgers en bedrijven

1. Onderzoek door externe partij

2. Onderzoek naar gebruik FSV-signalen door convenantpartners

3. Analyse door Belastingdienst van de impact van FSV-registratie en de kwalificatie
Opzet Grove Schuld bij een aanvraag van minnelijke schuldsanering

E. Onderzoek en maatregelen m.b.t. de werking van projectcode 1043

F. Onderzoek producten Expertise en Handhaving Intelligence

A. Stand van zaken uitvoering moties FSV

De Fraudesignaleringsvoorziening (FSV) was een applicatie waarmee medewerkers van
de Belastingdienst meldingen over belastingplichtigen konden opslaan; bijvoorbeeld
signalen die duidden op een verhoogd risico op onjuistheden. De Belastingdienst en
Toeslagen verwerken per jaar miljoenen belastingaangiften en aanvragen van toeslagen.
Om dit werk goed uit te kunnen voeren, is het belangrijk om te kunnen beoordelen of
de aangifte of aanvraag juist en volledig is. De Belastingdienst kan dat toetsen met
de gegevens die hij tot zijn beschikking heeft of ontvangen gegevens en signalen van
derden. Voor de registratie van deze gegevens en signalen diende FSV. Hierin registreerde
de Belastingdienst signalen die wezen op afwijkingen in een belastingaangifte, bijvoorbeeld
als iemand hoge reiskosten opgaf, terwijl hij dicht bij zijn werk woonde. Daarnaast
werden er in FSV verzoeken geregistreerd van bijvoorbeeld een gemeente of UWV waarbij
het inkomen van iemand opgevraagd werd. FSV werd daarbij als logistiek systeem ingezet
om te zorgen dat de aanvragen tijdig afgehandeld werden. De FSV was dus een systeem
om verschillende signalen te registreren, niet alleen signalen van een mogelijk risico
in een aangifte of mogelijke fraude. Op 27 februari 2020 is FSV uitgezet omdat de
voorziening niet aan de AVG voldeed, onder andere omdat te veel medewerkers toegang
hadden. Bovendien was het gebruik van bijzondere persoonsgegevens niet goed gemeld
en onderbouwd en werden gegevens niet tijdig geschoond. Onduidelijk is nog wat de
gevolgen van een registratie in FSV voor burgers en bedrijven waren. Dit wordt nog
onderzocht.

Uw Kamer heeft de motie van het lid Marijnissen c.s.3 aangenomen waarin de regering wordt verzocht om de mensen in FSV over hun registratie
te informeren. Op 5 februari, 25 maart, 22 april jl.4 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de uitvoering van deze motie; burgers in FSV
ontvangen een brief over hun registratie. Per 16 juni zijn er in totaal ruim 200.000
brieven verzonden aan burgers. Het speciale telefoonnummer voor vragen over FSV is
ca. 10.000 keer gebeld, ca. 2.500 mensen hebben zich bij het meldpunt FSV gemeld en
er zijn ca. 1.200 inzageverzoeken gedaan (stand 14 juni jl.).

Met de tweede gewijzigde motie van het lid Marijnissen5 heeft uw Kamer de regering verzocht om de mensen die in FSV stonden de reden te vertellen
waarom ze hierin stonden en met wie de gegevens uit FSV zijn gedeeld. Op 26 mei jl.6 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de uitvoering hiervan. Op dit moment bekijkt de
Belastingdienst in hoeverre de reden van registratie in FSV op individueel niveau
is te achterhalen. Omdat de oorsprong en de context van een registratie in FSV niet
systematisch en uniform werden vastgelegd, duurt deze analyse tot na de zomer. De
verwachting is dat de reden voor opname in FSV ook na analyse voor een groot deel
van de geregistreerde mensen niet meer te achterhalen is. Alle mensen – behalve de
uitzonderingensgroepen die ik verderop in deze brief zal toelichten – ontvangen na
de zomer een tweede brief. In deze brief staat, als dit achterhaald kan worden, de
reden voor opname in FSV. Als de reden niet achterhaald kan worden zal dit worden
aangegeven. Mensen hoeven hiervoor geen actie te ondernemen. Wie in de tussentijd
vragen heeft of een inzageverzoek in zijn persoonsgegevens wil doen, kan bij het speciaal
telefoonnummer FSV terecht dat in de brief aan de mensen in FSV is opgenomen.

Deze motie verzoekt tevens om mensen te informeren met wie de gegevens uit FSV zijn
gedeeld. Onder D.2 ga ik in op de resultaten van een pilot met convenantpartners.
Wij zullen opdracht geven aan een externe partij om de gegevensdeling uit FSV met
andere overheidsinstanties te onderzoeken en streven ernaar dit in september gereed
te hebben. Burgers die in FSV zijn opgenomen, zullen naar aanleiding van dit onderzoek
worden geïnformeerd over het delen van de gegevens. Indien mogelijk wordt deze informatie
vermeld in de brief die de zij na de zomer over de reden van registratie ontvangen.

Op 15 juni jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 88, Stemmingen) heeft uw Kamer de motie
van het lid Azarkan (Kamerstuk 31 066, nr. 840) aangenomen. Deze motie verzoekt de regering om inzage in FSV op een laagdrempelige
manier mogelijk te maken, bijvoorbeeld door een verzoek via mail of telefoon.

Zoals de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane in reactie op de motie
reeds heeft aangegeven, wordt bezien of het juridisch mogelijk is de motie uit te
voeren en wat de gevolgen voor de uitvoering zijn.

B. Uitzonderingen op informeren FSV

Zoals we hebben aangegeven7 zijn er twee uitzonderingen gemaakt op het informeren van burgers in FSV: een uitzondering
voor de veiligheid van medewerkers en derden, en een uitzondering in geval van zwaarwegende
juridische of toezicht- en opsporingsbelangen. We maken bij deze groepen een belangenafweging
per geval. Zoals aangegeven op 22 april jl.8 vindt dit werk (gedeeltelijk) handmatig plaats en neemt het zeker enkele maanden
in beslag. De mensen waarvan bepaald wordt dat we ze wel kunnen informeren, krijgen
na de zomer een brief over hun registratie. Daarbij informeren wij ze tegelijkertijd
over de informatie die we met data-analyse hebben kunnen achterhalen over de reden
van registratie.

Er is nu duidelijkheid welke groepen onder deze uitzonderingen vallen. Het betreft
de (gedeeltelijk overlappende) volgende groepen:

– Dossiers met een zwaarwegend opsporingsbelang zijn uitgezonderd. Mensen in FSV die
in deze dossiers staan worden niet geïnformeerd vanwege het potentiële gevolg voor
strafrechtelijke onderzoeken;

– Tips en kliks. Wie vanwege een gegeven tip in FSV stond, zou mogelijk kunnen herleiden van wie de
tip afkomstig is. De kans is klein, maar de gevolgen voor de veiligheid van burgers
kunnen ernstig zijn. Daarom is besloten bij geregistreerde tips en kliks geen brief
te sturen.

– In de volgende situaties dient een zorgvuldige afweging gemaakt te worden:

• Informatieverzoeken van andere organisaties

Voor registraties met als oorsprong een verzoek van een andere instantie is wellicht
de uitzonderingsgrond zwaarwegend toezicht- of opsporingsbelang van toepassing. De
verzending van brieven dient daarom eerst afgestemd te worden met de relevante organisaties,
met als mogelijk resultaat dat niet in alle gevallen een brief zal worden verstuurd.

• Intensief Toezicht en Externe Overheidssamenwerking (ITE) en Aanpak Risicovolle Netwerken
(ARN)

Bij registraties met een relatie tot het werk van de teams ITE en ARN gelden mogelijk
de uitsluitingsgronden «toezicht- of opsporingsbelangen» en «veiligheid van medewerkers».
We onderzoeken welke van deze registraties uitgezonderd dienen te worden.

Daarnaast is op 5 februari jl.9 aan u gemeld dat ouders in de hersteloperatie kinderopvangtoeslag geen brief ontvangen;
zij zullen door hun persoonlijk zaakbehandelaars worden benaderd. Doordat de Uitvoeringsorganisatie
Herstel Toeslagen (UHT) nog steeds nieuwe aanmeldingen krijgt, zijn er inmiddels ca.
7.000 mensen in beeld die zich bij UHT hebben gemeld en in FSV voorkomen.

Op 26 mei jl. (Kamerstuk 31 066, nr. 826) schreven wij uw Kamer dat het maximaal aantal te verzenden brieven op 270.000 uitkomt.
Met de verzending van de ruim 200.000 brieven tot 16 juni resteren er nog maximaal
70.000 te verzenden brieven voor na de zomer waarin mensen worden geïnformeerd dat
ze in FSV stonden. Omdat voor deze groep (grotendeels) een uitzondering geldt, zal
het werkelijke aantal nog te verzenden brieven aanzienlijk lager liggen dan 70.000.

C. Minderjarigen in FSV

Bij het versturen van brieven naar de in FSV geregistreerde burgers is recent aan
het licht gekomen dat er minderjarigen zelfstandig geregistreerd stonden in FSV.

Uit de eerste analyse is gebleken dat er 1.023 personen in FSV stonden die op dit
moment nog minderjarig zijn en daarnaast nog 759 personen die op het moment van opname
in FSV minderjarig waren, maar nu niet meer. Er is een aantal mogelijke verklaringen
waarom minderjarigen zelfstandig in FSV kunnen staan, bijvoorbeeld als er sprake is
van vakantiewerk of een bijbaan die heeft geleid tot een risicosignaal. De Belastingdienst
voert momenteel een analyse uit om meer duidelijkheid te krijgen over de opname van
minderjarigen in FSV en waarom ze in FSV stonden.

Bij minderjarigen dient de wettelijke vertegenwoordiger geïnformeerd te worden. Inmiddels
is ook duidelijk dat een aantal minderjarigen – jonger dan 16 jaar – een brief heeft
ontvangen over de registratie in FSV. Deze brief had aan de wettelijke vertegenwoordiger
gestuurd moeten worden. We zullen deze fout herstellen door – als we die kunnen achterhalen
– de wettelijk vertegenwoordigers een brief te sturen en we zullen daarbij ook excuses
maken voor deze fout. Ten aanzien van de minderjarigen die nog geen brief hebben ontvangen,
dient de wettelijke vertegenwoordiger geïnformeerd te worden en dat zullen wij ook
doen. Het is nog niet gelukt om van alle minderjarigen de wettelijke vertegenwoordiger
te achterhalen. Hiervoor wordt nog naar een oplossing gezocht.

Als we na de analyse meer helderheid hebben, zullen wij uw Kamer hierover informeren.
We verwachten dit bij de volgende voortgangsrapportage HVB mee te kunnen nemen.

Op basis van de nu bekende informatie zijn er in het verleden vier minderjarigen zelfstandig
in FSV geregistreerd die inmiddels bij UHT bekend zijn. Allen zijn inmiddels ouder
dan 16 jaar. Er zijn geen brieven aan deze minderjarigen verzonden. Die vier betrokkenen
zijn inmiddels benaderd.

D. In kaart brengen van effecten op burgers en bedrijven

De gewijzigde motie van het lid Snels c.s.10 verzoekt de regering in kaart te brengen hoeveel mensen door een vermelding in FSV
ten onrechte geschaad zijn en welke schade deze mensen ondervonden hebben en op basis
hiervan een mogelijke compensatieregeling uit te werken voor onterecht geraakte slachtoffers.
De eerste stap is het bepalen van eventueel onrechtmatig handelen. Er lopen nog verschillende
onderzoeken om de gevolgen van het gebruik van FSV voor burgers en bedrijven in beeld
te brengen. De stand van zaken hiervan zal ik hieronder toelichten. Na duidelijkheid
over de uitkomsten van deze onderzoeken zullen we de mensen die in FSV stonden hier
ook over informeren.

D.1 Onderzoek door externe partij

Het eerste deel van het onderzoek naar de effecten voor burgers van het gebruik van
FSV door Toeslagen wordt uitgevoerd door PwC. Het tweede deel van het onderzoek, dat
betrekking heeft op de effecten van het gebruik van FSV door de Belastingdienst op
burgers en bedrijven, is gestart in mei 2021 en wordt ook door PwC uitgevoerd. Zoals
aangegeven in de brief van 22 april jl.11 streven we ernaar dat de onderzoeken in september 2021 zijn afgerond. We zien geen
mogelijkheid om de doorlooptijd lopende het onderzoek te verkorten zonder de kwaliteit
van de bevindingen te schaden. De bevindingen zullen met de Kamer worden gedeeld.

D.2 Onderzoek naar gebruik FSV-signalen door convenantpartners

In samenwerkingsverbanden worden met convenantpartners gegevens gedeeld op grond van
wet- en regelgeving.12 De Belastingdienst kan in bepaalde samenwerkingsverbanden informatie uit FSV hebben
gedeeld met convenantpartners. Op 5 februari jl. hebben wij uw Kamer medegedeeld dat
de Belastingdienst contact heeft opgenomen met de convenantpartners om hen te informeren
over het mogelijk gebruik van informatie uit FSV.13

De vraag was of en in welke mate informatie uit FSV is gedeeld en hoe die informatie
binnen het desbetreffende samenwerkingsverband is gebruikt. De Belastingdienst heeft
voor peiljaar 2019 met een pilot onderzocht of, en zo ja in welke mate, gebruik is
gemaakt van informatie uit FSV. Binnen de pilot zijn in relatie tot de onderzochte
convenantpartners14 geen aanwijzingen gevonden dat informatie uit FSV is gedeeld.

Zoals wij hebben aangegeven geven wij, naar aanleiding van de motie Marijnissen15, opdracht aan een externe partij om de gegevensdeling uit FSV met andere overheidsinstanties
te onderzoeken. Daarbij zal breder worden gekeken dan in de pilot is gedaan. We streven
ernaar om de uitkomsten van dit onderzoek – tegelijkertijd met het onderzoek naar
de effecten van het gebruik van FSV – in september dit jaar afgerond te hebben. De
bevindingen zullen met de Kamer worden gedeeld.

D.3 Analyse door de Belastingdienst van de impact van FSV-registratie of de kwalificatie
Opzet Grove Schuld (O/GS) bij een aanvraag van minnelijke schuldsanering

Op 27 januari jl. hebben wij u geïnformeerd dat tot maart 2020 een werkinstructie
is gehanteerd waarin stond dat bij individuele schulden boven de € 10.000,– een verzoek
tot minnelijke schuldsanering natuurlijke personen (MSNP) werd afgewezen indien in
FSV de registratie «melding fraudepost» stond.16

De Belastingdienst analyseert van welke burgers de verzoeken als gevolg hiervan mogelijk
onterecht zijn afgewezen. Hieronder licht ik de stand van zaken van deze analyse toe.
Van belang is om daarbij op te merken dat de analyse nog loopt en dat mensen die geïnformeerd
worden over hun registratie in FSV en vermoeden dat dit gevolgen heeft gehad voor
een verzoek tot minnelijke schuldsanering zich bij het meldpunt MSNP kunnen melden.

Deze analyse bestaat uit twee fases:

1. In de eerste fase zijn de afwijzingsbrieven MSNP in beeld gebracht. Op 22 april jl.
hebben wij u gemeld dat er op basis van 430.000 brieven circa 50.00017 mensen in beeld zijn aan wie mogelijk onterecht geen MSNP is verleend.18

2. In de tweede fase worden de brieven van de circa 50.000 mensen aan wie mogelijk ten
onrechte geen MNSP is verleend inhoudelijk beoordeeld om te bezien of ze daadwerkelijk
een afwijzingsbeschikking MSNP hebben gehad. Van deze circa 50.000 mensen hebben er:

• Ruim 26.000 een afwijzingsbeschikking MSNP gehad. Zij hebben in totaal 35.000 afwijzingsbeschikkingen
gekregen. Mensen kunnen meer dan één afwijzingsbrief hebben ontvangen.

• Ruim 18.000 blijken geen afwijzingsbeschikking MSNP te hebben gehad.

• De beschikkingen van ongeveer 4.300 mensen dienen nog te worden onderzocht.

Nadat de Belastingdienst heeft kunnen vaststellen wat de afwijzingsgronden zijn geweest,
wordt beoordeeld of de afwijzing ten onrechte was. Hierbij kijkt de Belastingdienst
naar de volgende afwijzingsgronden:

1) Formele afwijzingsgronden op basis van de wet;

2) Een O/GS-kwalificatie;

3) Een FSV-registratie;

4) Hoogte schuld;

5) Combinatie van de verschillende afwijsgronden.

Vervolgens bekijkt de Belastingdienst welk nadeel burgers hebben ondervonden door
de afwijzing aan deelname tot MNSP. Hierbij speelt onder andere een rol of iemand
ondanks de afwijzende beschikking alsnog tot MSNP of wettelijke schuldsanering is
toegelaten, of de burger is overgaan tot betaling en of de MSNP-afwijzing een persoonlijk
faillissement tot gevolg heeft gehad.

Als deze stappen zijn doorlopen, ontstaat er inzicht in de gevolgen die een onterechte
afwijzing MNSP heeft gehad. Op basis van dit inzicht en de conclusies van het ADR-onderzoek
naar de gevolgde werkwijze bij de beoordeling van een O/GS-kwalificatie zullen wij,
in lijn met de motie van het lid Snels c.s.19 oplossingsrichtingen verkennen voor passend herstel als er sprake is van een nadeel
als gevolg van een onterechte afwijzing MSNP.

Ik informeer uw Kamer over de uitkomsten van de bovengenoemde analyse naar onterechte
afwijzingen MSNP in de volgende brief over de voortgang van HVB.

E. Onderzoek en maatregelen m.b.t. de werking van projectcode 1043

Op 31 maart jl.20 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stapsgewijze hervatting van projectcode 1043
binnen de inkomstenbelasting na onderzoek van de Auditdienst Rijk (ADR) naar de opzet
en het bestaan van de aanwezige waarborgen en de versterking van enkele daarvan. Met
de gedeeltelijke hervatting kunnen onbewuste fouten en vergissingen in aangiften weer
verbeterd worden. Ook worden weer AKI-codes21 gekoppeld aan aangiften IH die mogelijke onjuistheden bevatten. De hervatting van
het intensief toezicht vindt pas plaats wanneer uit de gegevensbeschermingseffectbeoordeling
(GEB) op het proces «analyse aan de Poort» – waar de doorgeleiding naar intensief
toezicht plaatsvindt – blijkt dat de privacy voldoende gewaarborgd is, en nadat ik
uw Kamer heb geïnformeerd. Deze GEB wordt momenteel opgesteld en is naar verwachting
na de zomer gereed. Nu het proces weer operationeel is, onderzoekt de ADR de werking
van de waarborgen in de praktijk. Afhankelijk van de oplevering streef ik ernaar het
rapport voor de zomer met uw Kamer te delen. Daarbij ontvangt uw Kamer tevens de uitkomsten
van de onderzoeken naar de fiscale behandeling van aangiften in projectcode 1043 en
de analyse van ontvangen klachten en signalen.

F. Onderzoek oud Expertise en Handhaving Intelligence

Zoals wij in de brief van 27 januari jl.22 hebben aangegeven heeft de Belastingdienst in het najaar 2020 aan KPMG opdracht gegeven
onderzoek te doen naar de producten (zoals lijsten en applicaties) die in 2018 vanuit
de voormalige afdeling EHI (Expertise en Handhaving Intelligence) bij de directie
Datafundamenten & Analytics (DF&A) van de Belastingdienst zijn ondergebracht. Het
gaat daarbij om de producten die op peildatum 1 september 2020 operationeel waren.

Het onderzoek van KPMG geeft geen volledig beeld van de naleving van de AVG en de
Archiefwet omdat niet is gekeken naar de gegevensverwerking door de gebruikers van
deze producten. Momenteel wordt dit laatste nog intern onderzocht.

Tot slot

Zoals ik in de brief van 26 mei jl. heb aangegeven wil ik uw Kamer één keer per kwartaal
met een voortgangsrapportage informeren over de uitvoering van het plan van aanpak.
Indien nieuwe informatie daartoe aanleiding geeft, zal ik uw Kamer tussendoor informeren.
Na de zomer zal uw Kamer de volgende voortgangsrapportage ontvangen. Daarin wordt
u waar nodig ook geïnformeerd over de budgettaire ontwikkeling.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief