Brief regering : Kabinetsreactie op het lentepakket 2021 van het Europees Semester

Nr. 1702
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2021

Op woensdag 2 juni jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) de voorstellen
gepresenteerd die zij elk voorjaar doet in het kader van het Europees Semester (hierna:
Semester). Dit zogenaamde lentepakket bestaat uit een overkoepelende Mededeling1 over de coördinatie van economisch beleid, voorstellen voor landspecifieke aanbevelingen
en verschillende documenten in het kader van de implementatie van het Stabiliteits-
en Groeipact (SGP).2 Ook heeft de Commissie de uitkomsten van de jaarlijkse diepte-onderzoeken naar macro-economische
onevenwichtigheden gepubliceerd. Het Semester is het jaarlijkse proces waarin EU-lidstaten
hun economisch en begrotingsbeleid coördineren. Het Semester combineert het toezicht
op macro-economische onevenwichtigheden, overheidsfinanciën en het bevorderen van
inclusieve economische groei in Europa en goed arbeidsmarktbeleid. De landspecifieke
aanbevelingen op het gebied van economisch beleid worden dit jaar vervangen door de
beoordeling van de plannen die lidstaten indienen in het kader van de RRF. Uw kamer
is middels de brief over het herfstpakket3 op de hoogte gesteld van deze tijdelijke aanpassing van het Semester om het complementair
te maken aan de implementatie van de RRF. Deze brief geeft een overzicht van de verschillende
onderdelen van het lentepakket en de appreciatie van het kabinet.

Gevolgen COVID-19-crisis en economische vooruitzichten

De Commissie schetst in haar mededeling de economische situatie en de vooruitzichten.
De uitbraak van de COVID-19 pandemie heeft geleid tot een ongekende crisis. Hierbij
hebben landen maatregelen moeten nemen om de noodsituatie in de gezondheidszorg en
hun economieën te adresseren. De activatie van de algemene ontsnappingsclausule van
het SGP, de genomen nationale steunmaatregelen, de toegepaste flexibiliteit in de
staatssteunregels en Europese crisismaatregelen zoals SURE (European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency) hebben bijgedragen aan het mitigeren van de economische schok. De totale omvang
van de steunmaatregelen die in 2020 zijn genomen wordt door de Commissie op meer dan
6,5 procent van het bbp geraamd. Het overheidstekort in de EU en eurozone als geheel
is in 2020 opgelopen tot ongeveer 7 procent van het bbp. De Commissie verwacht dat
de Europese economie sterk zal opveren in de tweede helft van 2021. Desondanks blijven
de economische voorspellingen met veel onzekerheid omgeven. De Commissie wijst op
het belang van coördinatie en de inzet van EU-instrumenten. De Commissie hecht in
het bijzonder veel belang aan de implementatie van de Europese faciliteit voor herstel
en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). Een succesvolle implementatie van de structurele hervormingen en investeringen die
lidstaten in het kader van de RRF uitvoeren, zal bijdragen aan het verhogen van de
potentiële economische groei en onevenwichtigheden verminderen. Over het proces omtrent
de goedkeuring van de herstelplannen van de RRF is uw Kamer op meerdere momenten geïnformeerd
o.a. middels de Kamerbrief over het proces omtrent ingediende herstelplannen, die
op 5 mei jl. is verstuurd.4

Volgens de Commissie verdient de sociale dimensie van het herstel veel aandacht.

De Commissie verwijst in dit verband naar het Actieplan voor de Sociale Pijler en
naar de Sociale Top die op 7-8 mei jl. plaatsvond in Porto.5 De leden van de Europese Raad namen op deze top een verklaring aan. De Porto-verklaring
benadrukt dat de Europese pijler van sociale rechten een belangrijk onderdeel van
het herstel uit de crisis vormt en bijdraagt aan een eerlijke digitale en groene transitie.
In de verklaring6 verwelkomen lidstaten de nieuwe EU streefdoelen voor 2030 uit het Actieplan.7 Bij monitoring van de voortgang op deze doelstellingen via het Sociale Scorebord
dat de prestaties van de lidstaten volgt, als onderdeel van het Europees Semester,
worden nationale omstandigheden in acht genomen.

De verklaring benoemt dat de bestaande bevoegdheidsverdeling en de principes van subsidiariteit
en proportionaliteit gerespecteerd dienen te worden. De verklaring bevat daarmee belangrijke
elementen uit het non-paper dat Nederland voorafgaand aan de top heeft opgesteld samen met tien andere lidstaten8. Tijdens de top heeft Nederland heeft gewezen op het belang van hervormingen en het
versterken van de weerbaarheid van arbeidsmarkten voor het bereiken van economische
groei en opwaartse sociaaleconomische convergentie binnen de EU.

Begrotingsbeleid

De Commissie stelt dat er in 2021 en 2022 in de EU als geheel sprake moet blijven
van stimulerend begrotingsbeleid. Het vroegtijdig intrekken van steun door lidstaten
moet worden vermeden, vanwege het negatieve effect op het tempo van het economische
herstel dat dit kan hebben. De coördinatie van begrotingsbeleid blijft volgens de
Commissie van belang voor het economisch herstel. Omdat volgens de lenteraming in
veel lidstaten de economische activiteiten zullen normaliseren in de tweede helft
van 2021, moet het begrotingsbeleid in 2022 volgens de Commissie meer gedifferentieerd
worden onder lidstaten, waarbij rekening moet worden gehouden met de schuldhoudbaarheid
en de noodzaak om economische, sociale en territoriale divergentie te verminderen.
Dit uit zich in de landspecifieke aanbevelingen (zie hieronder). De Commissie stelt
dat de uitgaven in het kader van de RRF een aanvulling moeten vormen op het stimulerende
nationale begrotingsbeleid, wat voor een substantiële begrotingsimpuls in 2022 en
de jaren erna zal zorgen.

De Commissie stelt daarnaast dat de algemene ontsnappingsclausule van het SGP in 2022
van kracht zal blijven en naar verwachting in 2023 de gebruikelijke toepassing van
het SGP weer zal gelden. Dit moet volgens de Commissie, zoals gecommuniceerd op 3 mei
jl.9, op termijn worden vastgesteld op basis van een integrale beoordeling van economische
indicatoren op Europees niveau. De Commissie noemt daarbij het bereiken van het pre-crisis
(2019) reële bbp-niveau van de EU als belangrijkste graadmeter. Volgens de lenteraming
zal het reële pre-crisis bbp-niveau voor de EU als geheel in het vierde kwartaal in
2021 worden bereikt en in de eurozone in het eerste kwartaal van 2022. Op basis hiervan
zal de algemene ontsnappingsclausule in 2022 van kracht blijven. Ook merkt de Commissie
op dat de landspecifieke situaties van lidstaten in acht worden genomen na de de-activatie
van de algemene ontsnappingsclausule, zoals gebruikelijk bij de toepassing van het
SGP.

Het kabinet kan de voortzetting van de toepassing van de algemene ontsnappingsclausule
in 2022 steunen. Er is nog steeds sprake van een grote mate van economische schade
en onzekerheid, wat de blijvende toepassing van de algemene ontsnappingsclausule rechtvaardigt.
Lidstaten wordt met deze clausule de maximale flexibiliteit binnen het SGP verleend
zolang de schuldhoudbaarheid op middellange termijn niet in gevaar te komt.

Landspecifieke aanbevelingen

Als onderdeel van het lentepakket heeft de Commissie ook haar voorstellen voor de
landspecifieke aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie (hierna: de Raad) aan
de lidstaten gepubliceerd. De landspecifieke aanbevelingen beperken zich dit jaar
zoals eerder genoemd tot het begrotingsbeleid, op basis van de Stabiliteits- of Convergentieprogramma’s
die lidstaten hebben opgesteld. De Raad besluit over deze aanbevelingen met gekwalificeerde
meerderheid.

Zoals eerder werd aangekondigd in de mededeling van de Commissie van 3 maart jl. beperken
de aanbevelingen zich tot het geven van kwalitatieve sturing vanwege de grote mate
van onzekerheid als gevolg van de COVID-19-pandemie.10 Daarbij wordt in de voorgestelde aanbevelingen voor 2022 wel gedifferentieerd tussen
lidstaten. Lidstaten met een hoge schuld worden geadviseerd om RRF-middelen te gebruiken
voor additionele investeringen ten behoeve van herstel en gelijktijdig prudent begrotingsbeleid
te voeren. Lidstaten met een lage schuld, waaronder Nederland, worden geadviseerd
om een verruimend begrotingsbeleid te voeren. Voor een zuiver beeld moeten volgens
de Commissie tijdelijke steunmaatregelen (en de eventuele afbouw ervan) daarbij niet
worden meegerekend, en de impuls vanuit EU-fondsen (zoals de RRF) wel worden meegerekend.
Lidstaten die hun lopende uitgaven sterk hebben zien stijgen, krijgen de aanbeveling
de groei van die lopende uitgaven onder controle te brengen. De overige aanbevelingen
zijn voor alle lidstaten gelijk. Lidstaten worden geadviseerd om in 2022 de nationaal
gefinancierde investeringen op peil te houden. Lidstaten krijgen het advies om, als
de economische omstandigheden het toelaten, een budgettair beleid te voeren dat gericht
is op het bereiken van prudente begrotingsposities en het waarborgen van de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën op middellange termijn. Lidstaten krijgen de aanbeveling
om bijzondere aandacht te besteden aan de samenstelling van de overheidsfinanciën
en aan de kwaliteit van de begrotingsmaatregelen, om te zorgen voor een duurzaam en
inclusief herstel. Lidstaten worden opgeroepen prioriteit te geven aan duurzame en
groeibevorderende investeringen, en aan structurele budgettaire hervormingen die helpen
bij het vinden van financiering voor beleidsprioriteiten en bijdragen aan de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën op lange termijn. Kwantitatieve aanbevelingen voor het begrotingsbeleid
zullen weer in het voorjaar van 2022 gegeven worden, mits de onzekerheid dan voldoende
is afgenomen. Dit is in lijn met de inschatting van de Commissie dat het SGP vanaf
2023 weer op normale wijze kan worden toegepast.

Het kabinet kan zich vinden in de aanbevelingen voor het begrotingsbeleid, zowel het
benoemen van de noodzaak om de economie nu nog te ondersteunen als de aandacht voor
de schuldhoudbaarheid op middellange termijn, en is daarom voornemens om daar mee
in te stemmen in de Raad. Het kabinet acht het in het bijzonder positief dat lidstaten
met een hoge schuld worden opgeroepen om in 2022 een prudent begrotingsbeleid te voeren,
terwijl de investeringen ten behoeve van herstel op niveau blijven mede dankzij de
steun vanuit de RRF.

Implementatie SGP

De Commissie heeft dit jaar bij uitzondering een omnibus 126(3)-rapport opgesteld
voor alle lidstaten, met uitzondering van Roemenië. Een 126(3)-rapport, genoemd naar
het relevante artikel in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU),
wordt opgesteld indien een lidstaat ex-ante of ex-post, de begrotingsdoelstellingen
uit het VWEU overschrijdt of dreigt te overschrijden. In deze rapporten beoordeelt
de Commissie de naleving van de schuld- en tekortnorm en wordt er vastgesteld of het
openen van een buitensporigtekortprocedure (Excessive Deficit Procedure, EDP) voor een lidstaat gerechtvaardigd is. De Commissie heeft bij het opstellen
van de rapporten over de naleving van de begrotingsdoelstellingen door lidstaten in
2020, rekening gehouden met de grote huidige onzekerheid vanwege de crisis, de afgesproken
beleidsrespons op de crisis door lidstaten en de landspecifieke aanbevelingen zoals
aangenomen door de Raad op 20 juli 202011. De Commissie concludeert dat de tekortnorm door 23 lidstaten niet is nageleefd en
aan de schuldnorm niet is voldaan door 13 lidstaten12. De verwachting is dat het overschrijden van de tekortnorm voor een deel van deze
lidstaten slechts tijdelijk is en dat zij in 2022 weer aan de norm voldoen.13 De crisis heeft een uitzonderlijke macro-economische en begrotingsimpact op lidstaten
gehad in 2020, waardoor de onzekerheid bijzonder hoog was en er geen geloofwaardige
begrotingsinspanningen konden worden aanbevolen aan de lidstaten. Om deze reden concludeert
de Commissie dat het openen van EDP’s voor deze lidstaten niet gerechtvaardigd is.
De Commissie zal de overheidsfinanciën van lidstaten opnieuw bekijken bij de beoordeling
van de ontwerpbegrotingen voor 2022, als onderdeel van het herfstpakket komend najaar.

In het geval van Roemenië, welke als enige lidstaat reeds in een EDP zit, adviseert
de Commissie de Raad om het EDP-aanpassingspad zo aan te passen dat er geen sprake
meer is van een buitensporig begrotingstekort in 2024, op basis van artikel 126(7)
VWEU14. De vorige aanbeveling van de Raad, uit april 2020, was om het buitensporig begrotingstekort
in 2022 teruggebracht te hebben15. De Commissie heeft de deadline van 15 oktober 2021 voorgesteld voor Roemenië om
effectieve maatregelen te nemen en te rapporteren over de beoogde strategie om de
nieuwe doelstelling halen, op basis van artikel 3(4a) van verordening 1467/97. Daarna
moet Roemenië elke 6 maanden over de voortgang rapporteren totdat er geen sprake meer
is van een buitensporig tekort. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over
deze Raadsaanbeveling, waarbij de stem van Roemenië niet wordt meegerekend.

Het kabinet kan de communicatie van de Commissie over de implementatie van het SGP
steunen. Er is nog steeds sprake van een grote mate van onzekerheid, wat de blijvende
toepassing van de algemene ontsnappingsclausule en stimulerend beleid door lidstaten
rechtvaardigt. Daarnaast verwelkomt het kabinet het omnibus 126(3)-rapport van de
Commissie. Het niet openen van EDP’s past bij de huidige aanhoudende onzekerheid.
Het kabinet kan instemmen met de nieuwe aanbeveling van de Raad aan Roemenië. Gelet
op de crisis is het billijk dat Roemenië langer de tijd krijgt om het begrotingstekort
terug te dringen.

Macro-economisch onevenwichtighedenprocedure

In totaal heeft de Commissie in de diepteonderzoeken voor twaalf lidstaten (Cyprus,
Kroatië, Frankrijk, Italië, Duitsland, Griekenland, Ierland, Nederland, Portugal,
Roemenië, Spanje en Zweden) macro-economische onevenwichtigheden vastgesteld. Vorig
jaar betrof dit dezelfde twaalf lidstaten plus Bulgarije. Van de twaalf hierboven
genoemde lidstaten ondervinden Cyprus, Griekenland en Italië buitensporige onevenwichtigheden.

Het kabinet kan zich vinden in het handhaven van de indeling van de classificatie
van onevenwichtigheden. Door het ontbreken van landspecifieke aanbevelingen op het
gebied van economisch beleid dit jaar en de grotere onzekerheid omtrent de COVID-19-crisis
blijft het monitoren van de macro-economische onevenwichtigheden en een sterk vooruitkijkend
perspectief van belang.

In het Alert Mechanism Report (AMR), gepubliceerd in november 2020, werd geconcludeerd
dat de Commissie een diepteonderzoek zou gaan uitvoeren naar mogelijke onevenwichtigheden
in de Nederlandse economie die verband houden met het overschot op de lopende rekening
van de betalingsbalans en de hoge private schulden. Uit dit diepteonderzoek blijkt
dat deze kwetsbaarheden blijven bestaan. Het Nederlandse overschot op de lopende rekening
is in 2020 weliswaar gedaald van 9,9 procent van het bbp in 2019 tot 7,8 procent van
het bbp in 2020, maar verwacht wordt dat het overschot hoog blijft. De private schuld
als percentage van het bbp steeg licht van 234 procent in 2019 naar 235 procent in
2020. De verwachting van de Commissie is dat deze ratio hoog blijft in de aankomende
jaren.

Het kabinet heeft de Kamer in een brief over het herfstpakket reeds geïnformeerd over
de maatregelen die zijn genomen om de onevenwichtigheden te mitigeren.16

Vervolgproces

Besluitvorming over de aanbevelingen van de Raad over het budgettaire beleid en de
aangepaste aanbeveling van de Raad voor Roemenië in het kader van de EDP zal naar
verwachting tijdens de Ecofinraad van 18 juni plaatsvinden. Door de aanpassing van
de Semestercyclus in 2021 waren de Commissie en lidstaten in staat om zowel herstelplannen
op te stellen als macro-economische onevenwichtigheden te monitoren. De Europese Commissie
zal met de publicatie van het aankomende Annual Sustainable Growth Strategy de hoofdelementen van het aankomende Semester aankondigen. Hierbij zal de implementatie
van de herstelplannen gemonitord worden binnen het raamwerk van het Semester. Ook
dient de monitoring van de voortgang op de principes van de Europese pijler voor sociale
rechten in het Semester verder geïntegreerd te worden en zal het sociale scorebord
hierop worden herzien.

Alle lidstaten hebben inmiddels het nieuwe Eigenmiddelenbesluit geratificeerd. Dit
stelt de Commissie in staat om obligaties uit te geven en middelen uit te keren onder
de RRF. Naar verwachting zullen de eerste voorstellen voor uitvoeringsbesluiten half
juni gepubliceerd worden. De Raad heeft vervolgens maximaal één maand om hier een
besluit over te nemen.17

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok