Brief regering : Reactie op het rapport ‘Aanvaring op de Westerschelde' van de Onderzoeksraad voor Veiligheid

Nr. 323 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2021

Per brief van 17 december 20201 heb ik u het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) «Aanvaring op de
Westerschelde» aangeboden, inzake het incident met riviercruiseschip Viking ldun en
chemicaliëntanker Chemical Marketer dat op 1 april 2019 plaatsvond. Ik heb u toegezegd
u te informeren over mijn beleidsreactie aan de OvV. In de voorliggende brief treft
u de beleidsreactie aan, welke eveneens is verzonden aan de OvV.

De nautische veiligheid voor alle typen vaartuigen op de vaarwegen is van groot belang
voor de bescherming van mens en milieu. Ik zet dan ook volop in op de borging van
de nautische veiligheid. Ondanks alle inspanningen zullen er altijd risico’s aanwezig
blijven, waardoor het nooit volledig uit te sluiten is dat er een incident plaatsvindt.
Zoals ik eind november 2020 heb aangegeven in het Beleidskader maritieme veiligheid2 wil ik de nautische veiligheid op de Nederlandse wateren borgen door een proactieve,
risico-gestuurde aanpak. Onderdeel van de uitvoering van het Beleidskader is het leren
van incidenten, opdat soortgelijke incidenten in de toekomst worden voorkomen. Bij
een ongeval met een passagiersschip kunnen de gevolgen zeer ernstig zijn, gezien het
grote aantal passagiers dat aan boord kan zijn en het feit dat deze passagiers niet
altijd in staat zijn om zichzelf en anderen snel in veiligheid te brengen bij een
ongeval. Ik ben de OvV zeer erkentelijk voor dit onderzoek, omdat dit handvatten geeft
hoe we kunnen leren van dit incident. De aanbevelingen van de OvV zullen worden gebruikt
om de nautische veiligheid verder te verbeteren en op die manier het ingezette beleid
te ondersteunen.

Wettelijk kader

In de aanbevelingen vraagt de OvV mij om met regelgeving de veiligheid van de passagiersvaart
beter te garanderen, onder andere door de bevoegdheids- en bekwaamheidseisen voor
de nautische bemanningen van riviercruiseschepen aan te scherpen. Voordat ik meer
in detail inga op de aanbevelingen van de OvV, wil ik twee punten onder de aandacht
brengen:

1. Het internationale karakter van de binnenvaartwetgeving

De kaders voor de Nederlandse binnenvaartregelgeving worden grotendeels bepaald door
internationale regelgeving. Deze internationale regelgeving wordt vastgelegd door
de Europese Unie en de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR). De CCR heeft regelgevende
bevoegdheid op de zogenaamde Aktewateren: de Rijn, de Lek en de Waal en de Akte van
Mannheim stelt dat geen beletsel aan de vrije scheepvaart opgelegd zal worden op de
Rijn en zijn uitmondingen van Bazel tot in de open zee, zoals op de Westerschelde.
Het aanscherpen van eisen aan de bemanning kan op nationaal niveau alleen voor zo
ver de internationale regelgeving daartoe ruimte biedt. Mocht dit onvoldoende mogelijkheden
geven, dan zal ik de gewenste aanpassingen, onder verwijzing naar het OvV rapport,
internationaal inbrengen. Voor de uitvoering ben ik in dat geval ook afhankelijk van
de medewerking van andere lidstaten.

2. Passagiersvaart is onderdeel van de binnenvaart

In de bemanningsregelgeving en in de verkeersregels op het water wordt geen onderscheid
gemaakt tussen riviercruiseschepen en andere binnenvaartschepen. Ik wil dit benadrukken,
omdat het aanscherpen van regels of verplichtingen voor alleen (bemanning van) riviercruiseschepen
veelal niet mogelijk is. De aangescherpte regels zullen dan ook gelden voor alle andere
binnenvaartschepen op de Westerschelde en de overige Nederlandse binnenwateren. De
reikwijdte van de aanscherping is dan ook een belangrijk element in de afweging die
ik zal maken.

Aanbevelingen en reactie

In het vervolg van deze brief ga ik in op de aanbevelingen voor zover deze aan mijn
ministerie (inclusief de Inspectie Leefomgeving en Transport en Rijkswaterstaat) zijn
gericht.

Aanbeveling 2: Aan de Gemeenschappelijke Nautische Autoriteit, de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat en de Vlaams Minister van Mobiliteit en Openbare Werken: Scherp de bevoegdheids-
en bekwaamheidseisen aan voor nautische bemanningen van riviercruiseschepen binnen
het Scheldegebied en benut hierbij de mogelijkheid om in het Scheepvaartreglement
Westerschelde aanvullende bepalingen voor een veilige doorvaart van riviercruiseschepen
op te nemen. Te denken valt aan bepalingen rond bekendheid met het vaargebied en/of
een loodsverplichting bij het ontbreken van deze kennis. Onderzoek aanvullend hierop
of deze maatregelen ook in internationaal verband geborgd kunnen worden.

Richtlijn beroepskwalificaties voor de binnenvaart

Aan deze aanbeveling wordt voor een belangrijk deel tegemoetgekomen door de op 16 januari
2018 in werking getreden Europese Richtlijn beroepskwalificaties3. Ik ben bezig met de implementatie van deze richtlijn. De richtlijn introduceert
een universeel kwalificatiecertificaat in de Europese Unie. Nieuw opgeleide bemanningsleden
voldoen straks aan dezelfde competentie-eisen, ongeacht in welke lidstaat ze hun opleiding
genoten hebben. Naast de aanscherping van de algemene competenties bevat de richtlijn
aanvullende regels voor benodigde vergunningen voor wateren van maritieme aard. Ook
is er de mogelijkheid wateren met specifieke risico’s aan te wijzen, waarvoor schippers
een afzonderlijke vergunning moeten hebben. Ik geef hieronder aan hoe ik de richtlijn
kan benutten voor de uitvoering van deze aanbevelingen.

Universeel kwalificatiecertificaat van de Europese Unie

De richtlijn introduceert EU-breed erkende beroepskwalificaties voor de bemanning
van binnenvaartschepen op de Europese binnenwateren. Met de implementatie van deze
richtlijn wordt de veiligheid op alle Europese vaarwegen, inclusief het Scheldegebied,
bevorderd. Dekbemanningsleden dienen op basis van de richtlijn te beschikken over
een kwalificatiecertificaat van de Europese Unie. Dit ontvangen zij alleen als zij
voldoen aan de minimumeisen inzake competentieniveau (waaronder communicatievaardigheden),
minimumleeftijd, medische geschiktheid en de vereiste vaaruren voor de specifieke
kwalificatie.

Het EU-breed invoeren van geharmoniseerde en aangescherpte kwalificatie-eisen voor
de dekbemanning vanaf begin 2022 zal een verhoging van het veiligheidsniveau voor
de binnenscheepvaart op de Europese waterwegen betekenen. De voor alle dekbemanningsleden
opgenomen zogenaamde essentiële competentievereisten zullen hieraan bij dragen. In
dit verband is het van belang dat o.a. vereist wordt dat de schipper in staat moet
zijn om te allen tijde een goede communicatie te waarborgen. Een soortgelijke eis
is opgenomen voor de stuurman en de matroos. Om hieraan invulling te geven is in CESNI4-verband een lijst met gestandaardiseerde communicatiezinnen in vier talen tot stand
gebracht. Vooralsnog is gebruik van deze lijst vrijwillig: lidstaten mogen ook op
een andere manier invulling geven aan de competentievereisten t.a.v. communicatie.
Omdat ik harmonisatie op dit onderdeel zeer belangrijk acht, zal ik, bij voorkeur
samen met mijn Belgische collega, in CESNI-verband ervoor pleiten kennis van deze
zinnen verplicht te stellen. Ik zal hierover op korte termijn afstemming zoeken met
België.

Specifieke vergunning voor wateren van maritieme aard

In de richtlijn is opgenomen dat wanneer een water voldoet aan de in de richtlijn
opgenomen kenmerken voor wateren van maritieme aard, de betrokken lidstaat verplicht
is dit water als zodanig aan te merken. Daarbij hoort de lidstaat ook een vergunning
in te voeren voor schippers die op dit water varen. De (in de richtlijn opgenomen)
minimumeisen voor het verkrijgen van deze specifieke vergunning zijn bijvoorbeeld
het voldoen aan de competentie om te werken met actuele kaarten, te communiceren met
schippers en zeelieden en om te gaan met getijdenstromingen. In het kader van de implementatie
van de richtlijn zal ik in de komende maanden de Nederlandse wateren toetsen aan de
in de richtlijn opgenomen kenmerken voor wateren van maritieme aard. Vooruitlopend
daarop kan ik stellen dat naar mijn verwachting de Westerschelde in aanmerking komt
om aangewezen te worden.

Specifieke vergunning voor binnenwatertraject met specifieke risico’s

De OvV doet in het rapport de suggestie om te onderzoeken of het mogelijk is om aanvullende
bepalingen op te nemen rond bekendheid met het vaargebied. Hiervoor zou gebruik gemaakt
kunnen worden van de mogelijkheid in de richtlijn dat lidstaten onder bepaalde voorwaarden
en conform de in richtlijn voorgeschreven procedure een voorstel aan de Europese Commissie
kunnen voorleggen om een traject aan te wijzen als binnenwater met specifieke risico’s,
waarvoor een vergunning nodig is. Lidstaten worden dan zelf geacht de noodzakelijke
aanvullende competenties te omschrijven.

Nederland is tot op heden geen voorstander geweest van deze optie: in de onderhandelingen
over de inhoud van de richtlijn heb ik me steeds ingezet voor hoge algemene competentie-eisen
waardoor iedere schipper in staat kan worden geacht alle mogelijke situaties in de
binnenvaart het hoofd te bieden. Aanwijzing van een traject als binnenwater met specifieke
risico’s zou dan niet nodig zijn. Naar aanleiding van het OvV rapport zal ik dit standpunt
heroverwegen en met mijn Belgische collega in gesprek gaan om te bezien of er toch
aanleiding is om de Westerschelde aan te wijzen als binnenwater met specifieke risico’s.
Het feit dat een dergelijk besluit zich uitstrekt tot de volledige binnenvaart op
het aangewezen traject zal ik in mijn afweging betrekken.

Scheepvaartreglement Westerschelde

Het opnemen van aanvullende bepalingen in het Scheepvaartreglement Westerschelde,
zoals u voorstelt, is mogelijk op basis van het verdrag inzake het Gemeenschappelijk
Nautisch Beheer in het Scheldegebied5. Hierin wordt de regelgevende bevoegdheid aan de Permanente Commissie van Toezicht
op de Scheldevaart toegedeeld. Deze commissie bestaat uit vertegenwoordigers van Nederland
en Vlaanderen. Om die reden ben ik in deze Permanente Commissie in gesprek met Vlaanderen
om te zien hoe wij gezamenlijk uitvoering kunnen geven aan deze aanbeveling. Mijn
inzet in dat overleg is er op gericht om het risico op soortgelijke incidenten zoveel
mogelijk te mitigeren. In deze aanbeveling wordt de suggestie van een loodsplicht
gedaan. Ik moet in dit verband wijzen op Artikel 2 van de Akte van Mannheim6, waarin wordt gesteld dat de tot de Rijnvaart behorende vaartuigen het recht hebben
om bij de doorvaart door Nederland de weg te kiezen die hen goeddunkt, teneinde zich
te begeven van de Rijn naar de open zee of naar België en omgekeerd. Dit laat naar
mijn inzicht geen ruimte over voor het instellen van een loodsplicht voor binnenvaartschepen.
Wij zullen in de Permanente Commissie verbeteringen dus in een andere richting moeten
zoeken.

Aanbeveling 3: Aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat: bevorder de effectiviteit van het
toezicht op de riviercruisevaart:

a) Ontwikkel een toezichtarrangement voor een gecoördineerd toezicht op de riviercruisevaart.

Ik volg deze aanbeveling op door met de verschillende toezichthouders en handhavingspartners
een plan van aanpak te maken tot verbetering van de coördinatie en dit vervolgens
in uitvoering te brengen. In de tussentijd zullen we het huidige toezicht continueren.
Het toezicht op de naleving van de Binnenvaartwet en de Arbeidstijdenbesluit Vervoer
vindt risico-gebaseerd plaats. We spreken bij deze inspecties altijd over een regulier
deel, gericht op alle scheepstypes en eventueel een thematische component voor een
specifiek scheepstype. Voor de riviercruisevaart hebben ILT, Politie en ISZW in samenwerking
al thematische inspecties op deze voorschriften uitgevoerd, aangevuld met specifieke
onderwerpen zoals uitbuiting van bemanning. Hoewel inspectiegegevens door de verschillende
diensten worden uitgewisseld ten behoeve van reguliere inspecties, ontbreekt nationaal
gecoördineerd toezicht. Daarom zal dit worden opgenomen in het toezichtarrangement,
waarbij de focus zal komen te liggen op de kwalificatie van de nautische bemanning
en het gedrag(ing) op de vaarwegen voor de riviercruisevaart.

b) Ontwikkel een instrumentarium voor de effectieve handhaving van de voertaaleis.

Deze aanbeveling volg ik op. De gezamenlijke handhavingspartners op de vaarwegen –
op de Westerschelde zijn dit de politie, ILT en Rijkswaterstaat – hebben in hun handhavingsplan
ook speerpunten benoemd zoals de handhaving op vaar- en rusttijden en voldoende gekwalificeerd
personeel op schepen. Rijkswaterstaat heeft daarnaast ook communicatie als speerpunt
benoemd in het jaarplan nautische handhaving. Onderdeel daarvan is handhaving op de
verplichte voertaal. Op de Westerschelde is dit Nederlands of Engels. Daarvoor is
de volgende lijn overeengekomen met alle handhavingspartners:

1. Bij constatering van onvoldoende beheersing van één van de verplichte voertalen maar
waarbij niet sprake is van een evident gevaarlijke situatie, eerst een waarschuwing.

2. Bij herhaalde overtreding proces-verbaal.

3. In geval van een evident gevaarlijke situatie, schip stilleggen op een veilige plaats
en verplichten een persoon aan boord te nemen die één van de voertalen beheerst.

De vraag wanneer er met enige zekerheid is vast te stellen dat er sprake is van onvoldoende
beheersing van de voertaal is in de praktijk niet altijd makkelijk te beantwoorden.
Dit is al langer een probleem. Controle van beheersing van de voertaal gebeurt aan
boord. Overstappen vanaf een patrouillevaartuig naar rivier-cruiseschepen is lastig
en gevaarlijk, nog meer gezien het feit dat riviercruise-schepen vooral in de schemer
en nachtelijke uren varen. Ook beslaat het werkveld van één patrouillevaartuig een
groot gebied. Dit leidt ertoe dat niet altijd handhavend kan worden opgetreden tegen
schepen waarop de voertaal onvoldoende beheerst wordt. Om handhavend op te kunnen
treden, dient er immers een (bijzondere) opsporingsambtenaar aan boord te gaan en
de schipper te horen.

Toch zie ik de noodzaak om ook op de voertaaleis de effectiviteit van de handhaving
te vergroten. Op de Westerschelde worden vooraf lijsten met de te verwachten riviercruiseschepen
opgevraagd bij de aangrenzende havens. Dit biedt de handhavingspartners de mogelijkheid
om deze schepen, voordat ze het werkingsgebied betreden, te controleren op de regelgeving
en op de voertaaleis. Aan de hand hiervan zal Rijkswaterstaat, zodra de passagiersvaart
weer is opgestart, in samenspraak met de handhavingspartners een aantal gerichte controledagen
organiseren waarin deze lijn van vooraf controleren in de passagiersvaart, ook op
voertaal, wordt toegepast. Vervolgens zullen deze controledagen geëvalueerd worden.

c) Onderzoek structureel ongevallen en incidenten met riviercruiseschepen. Neem vervolgens
actie op de geleerde lessen en deel deze lessen en bevindingen met de internationale
partners.

Voor een goede borging van de nautische veiligheid is het van belang om te leren van
incidenten, zodat soortgelijke incidenten in de toekomst voorkomen kunnen worden.
In lijn met de aanbevelingen van de OvV, worden ernstige incidenten op Rijkswateren
ook nu al onderzocht door ILT en Rijkswaterstaat om hier lessen uit te trekken. Het
leren van incidenten is een belangrijk uitgangspunt en is daarom ook benoemd in het
Beleidskader maritieme veiligheid, waarbij is aangegeven dat ik hierin een verbeterslag
wil maken. Dit kan bijvoorbeeld door het maken van afspraken over het binnen de organisatie
onderzoeken van incidenten en near misses en het bespreken van de uitkomsten daarvan
met andere nautisch beheerders. Voortvloeiend uit de risicoclassificatie bij dit Beleidskader
hebben incidenten met passagiersvaart hierbij prioriteit. Aan de onderzoeksmogelijkheden
die ILT en Rijkswaterstaat hebben zitten beperkingen. Zo is er bijvoorbeeld geen bevoegdheid
voor ILT en Rijkswaterstaat om betrokkenen bij een incident (zoals de bemanning) te
horen in het kader van een ongevalsonderzoek. Vaak is er geen bereidheid bij de bemanning
of de reder om hier vrijwillig aan mee te werken, omdat dit gevolgen kan hebben voor
hen in een eventuele strafzaak of civielrechtelijke zaak rond aansprakelijkheid. Door
deze beperkingen kan in deze onderzoeken vaak niet doorgedrongen worden tot de kern
van de zaak. Dit is vooral het geval bij incidenten waar het gaat om menselijk handelen
(zoals vaargedrag en communicatie) en/of de bedrijfsvoering aan boord van schepen.

Daarom ga ik graag met de OvV in gesprek over de mogelijkheden om ernstige incidenten
met binnenvaartschepen structureel door de OvV te laten onderzoeken op zodanige wijze
dat de structurele oorzaken van incidenten beter worden achterhaald met het doel om
er van te leren. De OvV is namelijk bevoegd7 om voorvallen met binnenvaartschepen op de Nederlandse wateren te onderzoeken en
heeft wel de juridische middelen die nodig zijn om alle oorzaken van een incident
boven water te krijgen. Zodoende is de OvV een instantie die onafhankelijk onderzoek
kan doen en over de volledige bevoegdheden beschikt.

Het rapport helpt mijn ministerie en de samenwerkende handhavingspartners om onze
veiligheidsaanpak verder te verbeteren. In deze brief heb ik aangegeven hoe ik met
de aanbevelingen van de OvV omga en welke concrete maatregelen ik daarbij voor ogen
heb.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga