Brief regering : Toelichting beleid biogebaseerde en bioafbreekbare kunststoffen

32 852
Grondstoffenvoorzieningszekerheid

Nr. 722
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2021

Een duurzame kunststofketen is een cruciaal onderdeel van een circulaire economie.
Biogrondstoffen spelen hierin een belangrijke rol, aangezien ook met toekomstige technologieën
het de komende decennia niet mogelijk zal zijn om de kunststofketen volledig te sluiten.1 Voor het gedeelte dat niet gesloten kan worden is een duurzaam alternatief nodig
voor fossiele grondstoffen. In deze brief licht ik, mede namens de Minister van Economische
Zaken en Klimaat, het beleid ten aanzien van biogebaseerde (biobased) en bioafbreekbare kunststoffen toe.

Inleiding

In een circulaire economie is het nodig zuiniger met kunststoffen om te gaan, meer
te hergebruiken en meer te recyclen.2 Dit vermindert de vraag naar nieuwe fossiele grondstoffen voor plastic en scheelt
CO2-uitstoot zowel tijdens productie als verbranding. Er zal echter een resterende grondstofvraag
zijn, bijvoorbeeld omdat recycling niet volledig de vraag naar kunststoffen kan dekken.
Hier is de inzet van duurzame biogrondstoffen – en het behoud ervan in de keten –
een belangrijke factor.

Het SER-advies «Biomassa in balans»3 spoort aan om het beleid voor hoogwaardige inzet van biogrondstoffen te versnellen.
Het kabinet heeft dit advies overgenomen in het duurzaamheidskader biogrondstoffen.4 Duurzame toepassingen van biogrondstoffen reduceren CO2 ten opzichte van fossiele grondstoffen, bewerkstellingen de transitie naar een circulaire
economie en hebben een positief effect op de economie.

In deze brief ga ik, na een korte toelichting op de begrippen biogebaseerde kunststoffen en bioafbreekbare kunststoffen, in op minimumaandeel gerecycled kunststof in producten, de toepassing
van bioafbreekbare kunststoffen en recycling van nieuwe typen biogebaseerde kunststoffen.

Biogebaseerde kunststoffen

Kunststoffen die volledig of deels gemaakt worden van biogrondstoffen, zoals maïs
en suikerriet, worden biogebaseerde kunststoffen genoemd (Engels: biobased). In de meeste gevallen – vooral afhankelijk van de gebruikte grondstof en de verwerking
aan het einde van de levensduur – is de klimaatimpact van biogebaseerde kunststoffen
lager dan die van fossiele kunststoffen.5 Er zijn twee soorten biogebaseerde kunststoffen: de eerste soort is chemisch gezien
identiek aan de traditionele kunststoffen gemaakt van fossiele grondstoffen, zoals
PE, PP en PET, de tweede soort betreft (chemisch) geheel nieuwe typen kunststoffen,
zoals PLA, PEF en PHA, die over unieke eigenschappen op het gebied van bijvoorbeeld
stijfheid of sterkte beschikken.

Het aandeel biogebaseerde kunststoffen op de Europese markt is ongeveer 1 procent.6 De Transitieagenda Kunststoffen streeft ernaar om in 2030 15 procent van het totale
volume op de Nederlandse markt te brengen kunststoffen biogebaseerd te laten zijn.7

Het marktaandeel biogebaseerde kunststoffen groeit hard, maar ondervindt nog een aantal
barrières: prijs, onbekendheid, vragen over duurzaamheid en de verwerking na afdanking.
Vooralsnog zijn biogebaseerde kunststoffen (net als gerecyclede kunststoffen) duurder
dan kunststoffen direct gemaakt van fossiele grondstoffen; de lage olieprijs waarin
milieukosten niet verwerkt zijn en schaalvoordelen bij de productie van fossiele kunststoffen
zorgen voor goedkopere productie dan de productie van kunststoffen uit biogrondstoffen.
Ook zorgt de onbekendheid met biogebaseerde kunststoffen ervoor dat inkopers twijfels
hebben over de technische eigenschappen en mate van duurzaamheid, waardoor vaak niet
voor deze kunststoffen gekozen wordt.

Biogebaseerde kunststoffen kunnen in principe gerecycled worden. De kunststoffen die
chemisch identiek zijn aan fossiele kunststoffen kunnen moeiteloos aansluiten bij
de bestaande recycling, maar de nieuwe typen moeten veelal apart gerecycled worden.
Door de kleine volumes is dat niet rendabel. Ook spelen bij afvalverwerkers zorgen
over contaminatie tijdens recycling: vermenging van verschillende typen kunststof
(biogebaseerd of niet) kan afdoen aan de kwaliteit en recyclebaarheid. Dit belemmert
het gebruik van biogebaseerde kunststoffen.

Bioafbreekbare kunststoffen

Sommige kunststoffen kunnen door micro-organismen worden afgebroken tot water en CO2. Dit noemen we bioafbreekbare kunststoffen (Engels: biodegradable).Dit zijn bijvoorbeeld de speciale gft-vuilniszakjes die vaak gemaakt zijn van aardappelzetmeel.
Niet alle biogebaseerde kunststoffen zijn echter bioafbreekbaar. Daarnaast bestaan
er ook fossiele kunststoffen (gemaakt uit aardolie) die bioafbreekbaar zijn. Bioafbreekbare
kunststoffen zijn in de regel enkel goed afbreekbaar in industriële composteerinstallaties,
niet in het milieu of de composthoop thuis.

De afgelopen jaren zijn door de composteerders en recyclers zorgen geuit over de opmars
van bioafbreekbare kunststoffen. De termen «biogebaseerd», dat iets zegt over de oorsprong
van het kunststof, namelijk biogrondstoffen zoals landbouwgewassen, houtige gewassen
en reststromen daarvan, en de onderling uitwisselbare termen «bioafbreekbaar», «biodegradeerbaar»
en «composteerbaar», die iets vertellen over de afbraak van het kunststof, kunnen
begrijpelijk tot verwarring leiden bij de consument. Ik vind het belangrijk het voor
de consument zo helder mogelijk te maken wat in welke bak kan en zo vervuiling van
verschillende afvalstromen tegen te gaan. Daarom licht de Afvalwijzer van Milieu Centraal
expliciet toe hoe om te gaan met bioafbreekbaar plastic.8 Ook de «wel/niet lijst GFT» van VANG besteedt aandacht aan bioafbreekbare kunststoffen.9

Bioafbreekbare kunststoffen verschillen in uiterlijk niet van «reguliere» kunststoffen,
maar ze mogen niet bij het gft of PMD vanwege zorgen over microplastics en risico
op contaminatie. Ook is het geenszins de bedoeling dat de indruk ontstaat dat de kunststoffen
in het milieu kunnen worden achtergelaten. Dit heeft ertoe geleid dat inkopers een
pas op de plaats hebben gemaakt.

Beleid

Naar aanleiding van de hierboven geschetste situatie en mede op basis van het Actieplan
Biobased Kunststoffen10 ben ik voornemens de productie van biogebaseerde kunststoffen en de toepassing van
bioafbreekbare kunststoffen in de gewenste richting te sturen. Het doel is daarbij
om de productie van duurzaam geproduceerde, recyclebare biogebaseerde kunststoffen
te vergroten en de toepassingsmogelijkheden van bioafbreekbare kunststoffen die niet
gerecycled kunnen worden te beperken o.a. vanwege zorgen over microplastics en risico
op contaminatie.

In het Actieplan beschrijft het Transitieteam Kunststoffen drempels die volumegroei
van deze kunststoffen vertragen en doet zij voorstellen voor markt en overheid om
deze drempels te verlagen. Ik kan mij vinden in de probleemanalyse en de richting
van het advies. Ik ben blij dat de partijen uit het transitieteam in gezamenlijkheid
tot dit actieplan zijn gekomen nadat bleek dat een convenant niet haalbaar was. Bij
de verdere uitwerking van de maatregelen blijf ik graag in gesprek met het Transitieteam.

Minimumaandeel gerecyclede en biogebaseerde kunststof in producten

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, zet het kabinet zich in voor een Europees verplicht
minimumaandeel duurzaam geproduceerde en recyclebare biogebaseerde kunststoffen voor
bepaalde producten.11Dit minimumaandeel moet als aanvulling op de recyclaatdoelstellingen komen. Ik ben
van mening dat een goed onderbouwde Europese aanpak wenselijk is met het oog op een
gelijk speelveld. Ik verwacht dat met een verplicht minimumaandeel de prijsbarrière
van biogebaseerde kunststoffen (schaalvoordelen) alsmede de onbekendheid worden aangepakt.

Op dit moment werkt de Europese Commissie aan een beleidskader over het verwerven,
etiketteren en gebruiken van biogebaseerde kunststoffen, op basis van een inschatting
van waar het gebruik van biogrondstoffen resulteert in reële milieuvoordelen, die
verder gaan dan een vermindering van het gebruik van fossiele hulpbronnen.12 Dit verschijnt naar verwachting eind 2021. Hierin zal het Europees verplicht minimumaandeel
gerecycled kunststof in producten uitgewerkt zijn. Ik heb op het World Circular Economy Forum ook andere landen gestimuleerd met een verplicht aandeel gerecycled en biogebaseerd
materiaal in kunststof producten aan de slag te gaan.

Toepassing bioafbreekbare kunststoffen

In een circulaire economie heeft vermindering, hergebruik en recycling prioriteit
boven composteren van kunststofafval. Hoogwaardige verwerking met materiaalbehoud
heeft de voorkeur boven composteren.

In specifieke gevallen levert het gebruik van bioafbreekbare kunststoffen echter wél
voordelen op, bijvoorbeeld wanneer deze gebruikt worden als inzamelmiddelen en er
daarmee meer organisch materiaal in de kringloop wordt gehouden of vervuiling in de
compost wordt verminderd. Voorbeelden van toepassingen met zulke additionele voordelen
zijn fruitstickers, theezakjes en koffiepads13, en gft-zakken. Gft-zakken mogen op dit moment al bij het gft, en ik ben voornemens
theezakjes en koffiepads ook toe staan in het gft indien het overgrote deel daarvan
bioafbreekbaar is. De Koffie- en Theebranche werkt eraan alle koffiepads en theezakjes
composteerbaar te maken en ik heb onlangs hierover met hen een Green Deal gesloten.

Verder wil ik dat bioafbreekbare kunststoffen die niet mee kunnen in de reguliere
kunststofsortering en -recycling enkel worden toegepast waar het additionele voordelen
oplevert. De sector heeft in het Actieplan Biobased Kunststoffen een gezamenlijk beeld
geschetst van welke toepassingen voor bioafbreekbare kunststoffen nuttig zijn en handelt
hier al steeds meer naar. Verplichting van die nuttige toepassingen acht ik daarom
niet nodig. Wel is het wenselijk om een verbod in te stellen op andere toepassingen
die problemen bij recycling en composteren veroorzaken. Daartoe ben ik voornemens
bioafbreekbare kunststoffen enkel toe te staan in bepaalde toepassingen waar het gebruik
additionele voordelen biedt en alle andere toepassingen te verbieden, dit passend
binnen het Europeesrechtelijke kader. Dit werk ik de komende periode verder uit en
ik verwacht uw Kamer hier eind 2021 over te kunnen informeren. Ik houd rekening met
de zogenaamde groene lijst uit het Actieplan Biobased Kunststoffen, met daarop geschikte
toepassingen voor bioafbreekbare kunststoffen. Ook zal ik rekening houden met het
aangekondigde beleidskader van de Europese Commissie over gunstige toepassingen van
bioafbreekbare kunststoffen. Dit verschijnt eind 2021. Daarnaast wil ik voor de gewenste
toepassingen, mits de dekkingsgraad hoog genoeg is, het LAP aanpassen. Zo wordt onzekerheid
bij producenten weggenomen en weten verwerkers waar ze deze producten kunnen tegenkomen.

Recycling van nieuwe typen biogebaseerde kunststoffen

Nieuwe typen biogebaseerde kunststoffen, zoals PLA, kunnen nog niet mee met de bestaande
recycling, terwijl ze vaak een lagere CO2-voetafdruk en soms ook betere materiaaleigenschappen hebben. Uit onderzoek in opdracht
van het Ministerie van EZK en RVO14 is gebleken dat de recycling van PLA technisch kan, mits een aanvullende scheidingsinstallatie
goed wordt geplaatst. Het kan goed worden verwerkt tot nieuw PLA en is economisch
rendabel mits het aandeel groeit tot 5 procent. De Minister van Economische Zaken
en Klimaat en ik zullen met het Transitieteam Kunststoffen in gesprek gaan hoe de
verwerking en recycling van PLA en in de toekomst ook andere nieuwe biogebaseerde
kunststoffen (zoals PEF) in stappen kan worden opgeschaald.

Opschaling productie stimuleren

De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft toegezegd15 flagship-projecten in onder andere de biochemie te willen ondersteunen met subsidie
of financiële instrumenten. Zo wordt nationaal ervaring opgebouwd met innovatieve
grootschalige productie. De ontwikkeling van biogebaseerde kunststoffen is de afgelopen
jaren gestimuleerd via innovatieregelingen van het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat, zoals de subsidieregelingen Topsector Energie (TSE) industrie en de Demonstratie
Energie- en Klimaatinnovatie (DEI+) regeling. Veel bedrijven voorzien nu opschaling,
bijvoorbeeld naar grootschalige commerciële productie van verschillende typen biogebaseerde
kunststoffen of gedeeltelijke vervanging van fossiele nafta (een uit aardolie verkregen
stof die nodig is voor kunststofproductie) door bionafta.

Bij financiële ondersteuning van deze projecten moet rekening gehouden worden met
de zeer lange afschrijftermijnen van industriële investeringen, en moet zo gestuurd
worden dat de investeringen passen in het eindbeeld van een CO2-neutrale industrie in 2050. Dit vraagt ook in de toekomst om investeringen.

Tot slot

Op 12 maart jl. stuurde ik uw Kamer een Roadmap Chemische Recycling 2030 van kunststoffen.16 Chemische recycling en gebruik van biogebaseerde kunststoffen zijn beiden belangrijke
innovaties voor vermindering van CO2 bij de productie van kunststoffen én behoud van grondstoffen voor de circulaire economie.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer