Brief regering : Beleidsreactie op de overkoepelende analyse van de Inspectie van Justitie en Veiligheid over de leerevaluaties naar aanleiding van de aanslag in Utrecht op 18 maart 2019

Nr. 659 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 mei 2021

Op 18 maart 2019 werd Nederland opgeschrikt door een aanslag in een tram in Utrecht.
Er vielen vier dodelijke slachtoffers, meerdere personen raakten (zwaar)gewond of
waren getuige van deze buitengewoon traumatiserende gebeurtenis. De dader Gökmen T
(hierna: «T») is dezelfde dag nog aangehouden en zit inmiddels een levenslange gevangenisstraf
uit.

Gezien de ernst en maatschappelijke impact van deze aanslag en het belang om lessen
mee te nemen voor toekomstig optreden, is uw Kamer toegezegd dat een leerevaluatie
zou worden uitgevoerd. Laatstelijk op 18 december 2020 is uw Kamer door de Minister
van Justitie en Veiligheid geïnformeerd over de stand van zaken (Kamerstuk 28 684, nr. 644). Daarin is aangegeven dat, naast de leerevaluaties, de Inspectie van Justitie en
Veiligheid (hierna: de Inspectie) als kritische en onafhankelijke partij de evaluaties
zou valideren en een overkoepelende analyse zou uitvoeren. Inmiddels zijn alle leerevaluaties
gereed en door de Inspectie gevalideerd. Daarnaast heeft de Inspectie op basis van
de leerevaluaties en eigen onderzoek ook haar eigen overkoepelende analyse afgerond.

De overkoepelende analyse van de Inspectie, alsmede de leerevaluaties naar enerzijds
beslissingen die zijn genomen ten aanzien van de dader in relatie tot zijn strafrechtelijke
verleden en anderzijds naar de mogelijke signalen van radicalisering, psychische problematiek
en geweldsbereidheid bieden wij u hierbij aan.1, 2

De Minister van Justitie en Veiligheid en de burgemeester van Utrecht hebben op meerdere
momenten met verschillende nabestaanden en slachtoffers van de aanslag gesproken.
Dit waren indringende gesprekken die een onuitwisbare indruk hebben gemaakt. Het leed
dat nabestaanden en slachtoffers is aangedaan kan niet ongedaan worden gemaakt; zij
zullen altijd met deze vreselijke gebeurtenis en de gevolgen daarvan moeten leven.
Dit sterkt ons voornemen om alles te doen wat in onze rechtsstaat mogelijk is om soortgelijke
gebeurtenissen in de toekomst te voorkomen. Wij staan als samenleving niet machteloos
tegenover dit geweld. Om het risico op een terroristische aanslag te verkleinen hanteert
Nederland een brede benadering met tal van organisaties en professionals die zich dagelijks inzetten om terrorisme en extremisme te bestrijden en aanslagen
te voorkomen3. Zij trekken lering uit deze gebeurtenis met als doel de aanpak verder te versterken.
De lessen die zijn getrokken en de maatregelen die zijn genomen worden in deze brief
uiteengezet.

1. Opbouw van deze brief

De brief heeft de volgende structuur:

• In paragraaf 2 worden de evaluatieprocessen beschreven die de organisaties naar aanleiding
van aanslag in Utrecht hebben uitgevoerd.

• Paragraaf 3 behandelt de beslissingen die zijn genomen ten aanzien van T. in relatie
tot zijn strafrechtelijke verleden en de uitwisseling en opvolging van signalen waaruit
zou kunnen blijken dat T. mogelijk was geradicaliseerd, psychische problematiek had
en/of geweldsbereid was.

• In paragraaf 4 wordt ingegaan op de vraag van het lid Van der Staaij (SGP) over de
aanpak van extremisme en terrorisme, en personen die een uitgebreid strafblad hebben
en bekend zijn in extremistische kringen. Hier wordt eveneens ingegaan op de vraag
of T. is geradicaliseerd in de gevangenis.

• Paragraaf 5 van deze brief gaat in op het handelen van de crisisorganisaties op de
dag van de aanslag;

• Tot slot gaat paragraaf 6 in op de (gezamenlijke) inspanningen van de betrokken organisaties
om in de toekomst aanslagen te voorkomen.

In de brief ligt voor het overgrote deel de nadruk op die aspecten die aan de orde
komen in het rapport van de Inspectie. De leerevaluaties van de organisaties zelf
(zie onder 2) gaan uitvoeriger in op zaken als de (schorsing van) de voorlopige hechtenis
en de maatregel Inrichting Stelselmatige Daders (ook wel: ISD-maatregel).

2. Evaluatieprocessen

Na de aanslag hebben de betrokken organisaties zelf de gebeurtenissen van 18 maart
2019 en wat daaraan vooraf ging geëvalueerd. De leerevaluaties zien op:

• A. de beslissingen die zijn genomen ten aanzien van T. in relatie tot zijn strafrechtelijke
verleden (onder begeleiding van ABDTOPConsult);4

• B. het onderkennen, uitwisselen en opvolgen van signalen waaruit zou kunnen blijken
dat T. mogelijk was geradicaliseerd, psychische problematiek had en/of geweldsbereid
was (uitgevoerd door de NCTV);

• C. het functioneren van de nationale crisisstructuur (uitgevoerd door de NCTV);

• D. samenvatting evaluatie inzet politie schietincident Utrecht (uitgevoerd door de
politie);

• E. leerevaluatie gericht op de multidisciplinaire crisisrespons en op de raakvlakken
met partners (in opdracht van de gemeente Utrecht uitgevoerd door het Instituut voor
Veiligheids- en Crisismanagement, COT).

De Inspectie heeft alle evaluaties gevalideerd. De Inspectie heeft voor het opstellen
van haar overkoepelende analyse de afzonderlijke leerevaluaties als basis genomen
en deze in samenhang bezien.

Op 10 december 2019 ontving u de validaties over de evaluatie van de politie met betrekking
tot de inzet van de politie en de evaluatie van de NCTV over het functioneren van
de nationale crisisstructuur. Bij die gelegenheid bent u tevens geïnformeerd over
de uitkomsten van deze twee evaluaties.5, 6 De Inspectie beoordeelde deze evaluaties, evenals de leerevaluatie gericht op de
crisisrespons uitgevoerd door de gemeente Utrecht, als betrouwbaar.

De Inspectie constateerde ook dat de evaluatie over mogelijke signalen van radicalisering,
psychische problematiek en/of geweldsbereidheid, betrouwbaar was. In de evaluatie
over het strafrechtelijk verleden van T. zag de Inspectie enkele tekortkomingen. Om
deze reden heeft zij aanvullend onderzoek uitgevoerd. Ook bleek dat de evaluaties
over het strafrechtelijk verleden van T. (A) en mogelijke signalen van radicalisering,
psychische problematiek en/of geweldsbereidheid (B), niet goed op elkaar aansloten.

De evaluaties over het strafrechtelijk verleden van T. (A) en mogelijke signalen van
radicalisering (B) hebben veel tijd in beslag genomen. Hierdoor hebben de slachtoffers
en nabestaanden en uw Kamer lang moeten wachten op een samenhangend beeld van de gebeurtenissen
van 18 maart 2019, de lessen die hieruit zijn geleerd en de maatregelen die naar aanleiding
van de aanslag zijn genomen. Dit betreuren wij. De lange duur van deze evaluatiedelen
houdt verband met onder meer de complexiteit van de materie, het gegeven dat bij de
evaluatie negen organisaties of organisatieonderdelen betrokken waren en de extra
aandacht die als gevolg hiervan noodzakelijk was voor het, conform de regels van de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), delen van informatie tussen deze organisaties.7 Wij onderschrijven de gedachte van de Inspectie dat, indien zich in de toekomst onverhoopt
weer een vergelijkbaar ernstig, grootschalig en complex incident voordoet, het wenselijk
zou zijn dat de Inspectie direct zelf onderzoek verricht.

3. De beslissingen die zijn genomen ten aanzien van T. in relatie tot zijn strafrechtelijke
verleden en het onderkennen, uitwisselen en opvolgen van signalen waaruit zou kunnen
blijken dat T. mogelijk geradicaliseerd, psychische problematiek had en/of geweldsbereid
was

3.1 Aanbeveling Inspectie: Om tot een integrale systematische aanpak te komen beveelt
de Inspectie dringend aan – daar waar de ernst en frequentie van de delicten daar
aanleiding toe geven – actief en structureel gebruik te maken van de daarvoor opgerichte
overleggremia.

In haar centrale conclusie stelt de Inspectie dat voorafgaand aan 18 maart 2019 politie,
Openbaar Ministerie (OM) en de Dienst Justitiële Instellingen (DJI) onvoldoende gebruik
hebben gemaakt van bestaande overleggremia om de multi-problematiek van betrokkene
te bespreken en gezamenlijk aan te pakken. De Inspectie had het logisch gevonden als
op zijn minst het vuurwapenbezit en daarmee de interne classificatie vuurwapengevaarlijk
(2013) en het signaal van radicalisering (het incident met de geestelijk verzorger
in een PI in 2016) in het Zorg- en Veiligheidshuis waren besproken. Dit is niet gebeurd,
omdat het label vuurwapengevaarlijk een interne politieclassificatie is en het signaal
van radicalisering niet bekend is geworden bij het Zorg- en Veiligheidshuis in Utrecht
en bij de reclassering.

De Inspectie is van mening dat er op meerdere momenten (vuurwapenbezit in 2013, perioden
van verblijf in detentie en de recidive gedurende de periode van schorsing) aanleiding
is geweest voor de betrokken partijen (politie, OM, DJI) om contact met elkaar op
te nemen en in gezamenlijkheid op te trekken. Daarbij hadden de partijen de gemeente
Utrecht en ook de reclassering moeten betrekken. Er is onvoldoende gebruik gemaakt
van bestaande overleggremia om tot een gezamenlijke interventie te komen. De Inspectie
concludeert verder dat hierdoor onvoldoende (gezamenlijke) aandacht is geweest voor
de multi-problematiek van betrokkene. De Inspectie benadrukt dat risico’s nooit uitgesloten
kunnen worden, wel is het zaak de risico’s voor de samenleving zo klein mogelijk te
maken. Dat is in dit geval onvoldoende gebeurd; betrokkene had beter in beeld kunnen
zijn.

Alle partijen in de veiligheidsketen zijn zich bewust van het belang van het verkrijgen
van een zo compleet mogelijk beeld van een persoon, waarbij de aansluiting tussen
straf, zorg en sociaal domein belangrijk is. De betrokken organisaties typeren T.
als een veelpleger die, hoewel hij door daad en gedrag regelmatig ronduit lastig was,
niet in bijzondere mate opviel vergeleken met andere veelplegers. Op basis van zijn
patroon van strafbare feiten was dan ook niet te voorzien dat er een geweldsuitbarsting
zou komen zoals die op 18 maart 2019 in Utrecht plaatsvond. Hierbij wordt opgemerkt
dat de totale groep veelplegers in Nederland omvangrijk is, evenals de groep personen
met multi-problematiek. Het belang de risico’s voor de samenleving zo klein mogelijk
te houden onderschrijven wij, maar de realiteit is ook dat niet alle personen met
een veelvoorkomend profiel zoals T. voortdurend en afdoende in de gaten kunnen worden
gehouden.

Tegelijkertijd zien alle betrokken organisaties het tijdig onderkennen van mogelijke
radicalisering als een gezamenlijke opdracht. Het blijft buitengewoon complex om aan
de hand van incidentele en niet altijd eenvoudig te duiden uitlatingen en/of gedragingen
mogelijk toekomstig gedrag te voorspellen. Dat geldt zeker als er geen integraal beeld
bestaat van gedragingen en/of uitlatingen. Betrokken partijen hebben daarom een aantal
concrete verbeteringen doorgevoerd en/of in gang gezet. Het gaat hierbij om (1) een
verbeterde opvolging en overdracht van signalen van radicalisering, zowel binnen detentie
als tussen justitiële inrichtingen en ketenpartners, zoals gemeenten; (2) het zorgdragen
voor een structurele communicatie tussen DJI en het OM over strafbare feiten die in
detentie plaatsvinden en (3) een verbeterde aanpak van de multi-problematiek. Daarnaast
is er onverminderde inzet als het gaat om alleenhandelende daders. Bij al deze onderdelen,
die hieronder kort beschreven worden, staat het optimaliseren van de informatiedeling
centraal. Het uitgangspunt daarbij is dat betrokken organisaties, bij gevallen waarin
sprake is van signalen van radicalisering, alert zijn en adequaat handelen.

Verbeterpunten in de opvolging van mogelijke signalen van radicalisering

De leerevaluatie stelt vast dat er tussen de penitentiaire inrichtingen onderling
en met ketenpartners (zoals gemeenten) buiten de melding aan het Gedetineerden Recherche
Informatiepunt (GRIP) geen informatie is gedeeld over het mogelijke signaal van radicalisering
in 2016 en 2017 vanuit DJI.

De melding van het mogelijke signaal van radicalisering in oktober 2016 werd door
DJI bij het Gedetineerden Recherche Informatiepunt gemeld. Dit conform het destijds
geldende protocol. Aan gemeenten of andere organisaties die betrokken zijn bij (ex-)gedetineerden,
werd in die tijd alleen informatie aangeleverd over de stand van zaken op de vijf
basisvoorwaarden voor re-integratie.8 Voor het delen van signalen van radicalisering was op dat moment bij DJI geen juridische
grondslag.

Het GRIP deed melding van dit signaal binnen bij de Contra-Terrorisme Extremisme Radicalisering
(CTER) infocel van de politie. De Nationale Politie beschikte wel over een grondslag
om informatie te delen. Omdat T. op dat moment niet bekend was in de CTER-systemen
en er binnen de politie-systemen daarnaast geen andere informatie over mogelijke radicalisering
geregistreerd stond die het signaal kon ondersteunen, werd dit signaal door de politie
als een eerste indicatie gezien. De politie oordeelde dat hiermee onvoldoende grond
was om T. aan te merken als CTER-subject. Aan DJI werd wel het advies gegeven om het
gedrag van T. goed te monitoren. De politie heeft T. niet bij het lokale multidisciplinaire
radicaliseringsoverleg9 ingebracht.

De Inspectie concludeert terecht dat deze communicatie aandacht behoeft. Hoewel op
de juiste wijze uitvoering is gegeven aan de geldende procedures en afspraken zijn
naar aanleiding van de aanslag de interne afwegingen en handelingen kritisch bezien
en is de werkwijze aangepast.

De politie heeft de werkwijze zo ingericht dat op dit moment signalen van radicalisering
onder meer via de CT-infobox10, of rechtstreeks met partners waaronder gemeenten gedeeld kunnen worden. Dit geldt
voor personen die zich niet in detentie bevinden. Inzake (TA11-)gedetineerden die signalen van radicalisering vertonen wordt sinds april 2019 voorzien
in het informeren en betrekken van ketenpartners en gemeenten. Deze aanpak wordt hieronder
nader beschreven.

Om gedurende detentie mogelijke signalen van radicalisering beter te onderkennen en
er (na detentie) opvolging aan te kunnen geven is in januari 2019 gestart met het
vormgeven van het Meldpunt Radicalisering en het Multidisciplinair Afstemmingoverleg
Resocialisatie (MAR). Hierover is uw Kamer eerder geïnformeerd.12 Het Meldpunt Radicalisering en het MAR worden aangestuurd vanuit het DJI Programma
Aanpak Radicalisering en Extremisme. Het Meldpunt Radicalisering en het MAR richten
zich niet alleen op gedetineerden op de terroristenafdelingen, maar ook op gedetineerden
in reguliere penitentiaire inrichtingen waarbij (mogelijk) sprake is van signalen
van radicalisering. Het uitwisselen van informatie tussen DJI en het Gedetineerden
Recherche Informatiepunt bij signalen van radicalisering, is in samenwerkingsafspraken
vastgelegd. Thans is juridisch geborgd dat naar aanleiding van iedere melding contact
kan worden opgenomen met het Gedetineerden Recherche Informatiepunt en andere ketenpartners,
om na te gaan of aanvullende informatie beschikbaar is over de betrokken persoon in
relatie tot radicalisering. Langs deze weg wordt de informatie verrijkt waarna terugkoppeling
volgt naar de betrokken inrichting. Sinds april 2019 vindt binnen DJI registratie
plaats van alle meldingen van mogelijke radicalisering. Indien sprake is van een zorgelijk
beeld wordt een MAR georganiseerd. Aan penitentiaire inrichtingen is tevens verzocht
om de informatie die bekend is vanuit eerdere detentieperiodes te raadplegen om zo
een goed beeld te krijgen van de betrokkene.

Om ervoor te zorgen dat deze signalen van radicalisering in detentie ook de betrokken
gemeente bereikt (waar de gedetineerde vandaan komt of na detentie weer naar zal terugkeren)
wordt deze standaard uitgenodigd voor een casusbespreking in het MAR. De gemeente
kan, vanuit de regierol die het vervult in het multidisciplinair casusoverleg radicalisering,
ervoor zorgen dat informatie die in detentie verzameld is, verbonden wordt met hetgeen
rondom de gedetineerde bekend is buiten de penitentiaire inrichting. Andersom gebeurt
overigens ook regelmatig dat gemeenten via de Zorg- en Veiligheidshuizen een casus
aandragen voor bespreking in het MAR.

Het MAR en de ontvangende gemeente vormen hierbij de verbinding tussen penitentiaire
inrichtingen en relevante partners in het Zorg- en Veiligheidshuis. Deze verbinding
zorgt ervoor dat er een goed en integraal beeld beschikbaar is binnen en buiten detentie
waarop een passende vervolgaanpak kan worden ontwikkeld, onafhankelijk van waar een
persoon zich bevindt.

Schematisch ziet het er als volgt uit:

Het Meldpunt Radicalisering en het MAR zijn in april 2019 van start gegaan.

Daarnaast is door de NCTV samen met een aantal ketenpartners het Werkmodel Veilige
Re-integratie ontwikkeld dat naar verwachting vanaf augustus 2021 voor de ketenpartners
beschikbaar is. Dit werkmodel voorziet in een gezamenlijke werkwijze die eraan bijdraagt
dat ketenpartners met betrokkenheid in de casus een integraal beeld krijgen van een
persoon voor, tijdens en na detentie, om aan de hand hiervan re-integratiestappen
te bepalen. Tevens biedt dit werkmodel een basis voor het delen en analyseren van
informatie ten behoeve van een overdracht van een casus binnen de keten, waaronder
van het MAR naar het lokale casusoverleg.

Informatie-uitwisseling DJI – OM

De Inspectie merkt op dat DJI en het OM werken aan een werkwijze om informatiedeling
tussen beide organisaties meer structureel vorm te geven en te borgen. Dan kan informatie
(zoals bijvoorbeeld het kopstootincident in een penitentiaire inrichting) tijdig bij
het OM terecht komen en als mogelijke input dienen voor besluitvorming en advisering
van de rechter. De Inspectie acht het van belang dat hier op korte termijn concreet
invulling aan wordt gegeven en zal dit monitoren.

DJI doet conform haar aangiftebeleid altijd aangifte bij de politie van misdrijven
door gedetineerden. Dit betekent niet altijd dat het OM via deze weg ook zeer snel
in kennis wordt gesteld van een dergelijk misdrijf, zo blijkt uit de leerevaluaties
en het rapport van de Inspectie. Daarom hebben het OM en DJI een tijdelijk proces
ingericht om te borgen dat het OM (en via die instantie ook de zittende magistratuur)
op de hoogte is van – ook zeer recente – misdrijven die zijn gepleegd tijdens detentie.
In de afgelopen periode is onderzocht hoe een structureel, toekomstvast proces kan
worden ingericht. Met name wordt nu onderzocht of een dergelijke taak kan worden ondergebracht
bij het Administratie- en Informatiecentrum voor de Executieketen (AICE) van het Centraal
Justitieel Incassobureau. Dit centrum heeft onder de wet Uitvoering strafrechtelijke
beslissingen een rol gekregen als operationeel ketenregisseur. Momenteel worden de
uitvoeringsgevolgen in kaart gebracht, waarna hierover een definitief besluit genomen
wordt.

Verbeterpunten in de aanpak van multi-problematiek

Bij een groot deel van de verdachtenpopulatie spelen problemen op meerdere leefgebieden.
Het is dan van belang dat de juiste informatie bij alle relevante ketenpartners komt,
waarbij ook het beeld vanuit de zorg en het sociaal domein wordt meegenomen als contextinformatie
in relatie tot het delict en recidiverisico. Uit de verschillende onderzoeken komt
naar voren dat T. een zorgmijder is. Daarmee was er vrijwel geen informatie beschikbaar
vanuit zorgpartners. Ook de contacten met de reclassering en het NIFP werden door
T. stelselmatig vermeden.

Een van de speerpunten uit de Meerjarenagenda Zorg- en Veiligheidshuizen is de gedeelde
ambitie van de Zorg- en Veiligheidshuizen en de strafrechtketenpartners om op ZSM13 te komen tot een betere verbinding en effectievere samenwerking tussen het straf-,
zorg- en sociaal domein. Eén van de afspraken die hiertoe is gemaakt in de Meerjarenagenda
is dat de ZSM-partners een melding doen bij de Zorg- en Veiligheidshuizen in geval
van een casus waarin naast interventies vanuit de strafrechtketenpartners ook interventies
vanuit het zorg- en sociaal domein nodig zijn.

Om bij personen met een hoog veiligheidsrisico, zoals geradicaliseerden, (ex-) justitiabelen
en personen met ernstige psychische problemen, een betere risico-inschatting te kunnen
maken, wordt in de nieuwe Meerjarenagenda Zorg- en Veiligheidshuizen 2021–2024 onder
andere ingezet op het bundelen van veiligheidsbeoordelingen en risicotaxaties zodat
deze informatie beter kan worden geduid. Dit geldt specifiek ook voor de uitvoering
van bepaalde thematische aanpakken, zoals bij radicalisering.14

Het wetsvoorstel gegevensdeling door samenwerkingsverbanden voorziet hierbij in het
juridisch kader voor gezamenlijke gegevensverwerking in het Zorg- en Veiligheidshuis
dat nodig is om een goed beeld van de persoon te krijgen en daarmee tot een goede
aanpak te komen.15 Tevens is het wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein in voorbereiding.
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de mogelijkheden te verruimen om onderzoek te doen
naar de aanwezigheid van multi-problematiek en het vinden van oplossingen daarvoor.

Een ander initiatief waar in het programma Digitalisering Strafrechtketen naar wordt
toegewerkt is de realisatie van de ketenvoorziening «Digitale Samenwerkingsruimte
ZSM». De digitale ketenvoorziening moet leiden tot meer efficiëntie en een betere
samenwerking tussen alle ZSM-ketenpartners ten behoeve van de afdoeningbeslissing
en/of routeringsbeslissing. Dit alles uiteraard voor zover de geldende privacywetgeving
dit toestaat. Realisatie van de Digitale Samenwerkingsruimte is voorzien in 2023.

Classificatie vuurwapengevaarlijk

De Inspectie stelt dat indien de politie een persoon intern classificeert als vuurwapengevaarlijk,
dit fundamentele informatie is die belangrijk is voor de taakuitvoering van justitiële
partijen en ook het sociale en openbare orde en veiligheid domein van de gemeenten.

Het advies van de Inspectie om deze classificatie vuurwapengevaarlijk als criterium
te hanteren voor aanmelding bij (bijvoorbeeld) het Zorg- en Veiligheidshuis wordt
niet als een praktisch werkbare en uitvoerbare verbetering gezien. De classificatie
vuurwapengevaarlijk wordt door de politie gehanteerd als een laagdrempelige interne
waarschuwing, zodat politiemedewerkers bij een aanhouding of staandehouding vooraf
gealerteerd zijn over de mogelijke aanwezigheid van een vuurwapen. Deze classificatie
zegt onvoldoende over de mate van waarin deze persoon bereid is (anderszins) geweld
te gebruiken. Dit interne waarschuwingssysteem is daarmee onvoldoende gevalideerd
om met externe partners te delen.

Een inschatting van de mate van geweldsbereidheid is een beter bruikbaar en te valideren
criterium. Dergelijke signalen van geweldsbereidheid, al dan niet in combinatie met
andere problematiek, kunnen op dit moment al onder de aandacht gebracht worden van
het Zorg- en Veiligheidshuis.

Alleenhandelende daders

Achteraf bezien kan T. worden gekwalificeerd als alleenhandelende dader. Tot het moment
van de aanslag was T. een veelpleger wiens justitiële profiel niet bijzonder afweek
van dat van de vele andere veelplegers die Nederland kent. In al die gevallen worden
op basis van de op dat moment beschikbare informatie elke dag opnieuw beslissingen
genomen over de meest passende en effectieve interventie die recht doet aan slachtoffer,
dader en maatschappij en die is gebaseerd op de geldende wettelijke beginselen.

Het voorkomen van een aanslag door een alleenhandelende dader cq. een potentieel gevaarlijke
eenling (PGE) is en blijft een enorme uitdaging. Zoals het Dreigingsbeeld Terrorisme
Nederland 5416 stelt is het op dit moment waarschijnlijker dat een aanslag wordt gepleegd door (onder
andere) alleenhandelende daders met een jihadistisch motief dan dat er sprake zal
zijn van complexe en grote aanslagen. De noodzaak om de aanpak van deze doelgroep
verder te versterken is dan ook evident.

In Nederland werken de betrokken partijen op nationaal, regionaal en lokaal niveau
in het kader van de lokale persoonsgerichte aanpak al langer nauw samen om signalen
van (gewelddadig) extremisme en terrorisme vroegtijdig te herkennen en op te volgen.
Daarbij hoort een gezamenlijke afweging van de beschikbare informatie en signalen
om te komen tot een inschatting van de dreiging die van een persoon uitgaat. Op basis
van deze gezamenlijke afweging en inschatting wordt al dan niet besloten tot opvolging
in de vorm van concrete acties en/of maatregelen.

Binnen de persoonsgerichte aanpak kan een beroep worden gedaan op de expertise van
het Team dreigingsmanagement (TDM) van de Nationale Politie waarbinnen politie- en
zorgprofessionals samenwerken om het risico op geweld vanuit o.a. (extremistische)
potentieel gewelddadige eenlingen goed te kunnen duiden. Het herkennen van signalen
en toegang tot beschikbaarheid van gespecialiseerde kennis voor professionals draagt
bij aan geweldspreventie. Via het Rijksopleidingsinstituut wordt sinds september 2020
een training PGE beschikbaar gesteld voor professionals. Ook de aansluiting van het
sociaal- en zorgdomein op het veiligheidsdomein is van belang. De komende periode
wordt bezien of de samenwerking tussen deze domeinen versterkt moet worden.

Concluderend

Met de hiervoor beschreven initiatieven zijn stappen gezet die er naar onze inschatting
in belangrijke mate aan bijdragen dat ten aanzien van personen zoals T., bij verschillende
ketenpartijen een completer beeld kan ontstaan ten behoeve van duiding van de problematiek
(op het vlak van radicalisering, geweldsbereidheid en psychische gesteldheid) en risicotaxatie
en bespreking in het Multidisciplinair Afstemmingoverleg Resocialisatie of in een
lokaal casusoverleg.

De vraag dringt zich op of met alle genoemde verbeteringen een aanslag kan worden
voorkomen. Een dergelijke garantie kan niet worden gegeven. Signalen die tot een vermoeden
van radicalisering kunnen leiden moeten worden geduid en gewogen of zijn voorafgaand
aan een daad van terroristisch geweld alleen achteraf als relevante aanwijzing te
interpreteren. Daarnaast rechtvaardigen niet alle mogelijke signalen in onze rechtsstaat
een (ingrijpende en/of langdurige) interventie van de overheid. De betrokken organisaties
hebben in het kader van de evaluatie van de gebeurtenissen uitvoerig stilgestaan bij
het spanningsveld dat zich hier voordoet. Het spanningsveld tussen enerzijds het enorme
leed dat T. heeft toegebracht aan slachtoffers, nabestaanden en de samenleving en
de terechte wens om dit soort gedrag te willen voorkomen. En anderzijds de dagelijkse
realiteit waarin de professionals in de strafrechtketen elke dag op basis van de informatie
waarover zij op dat moment beschikken, vaak op korte termijn passende beslissingen
moeten nemen in de grote hoeveelheid zaken die elke dag om aandacht vragen. De realiteit
is dat, ondanks alle maatregelen en inzet van organisaties en professionals, een aanslag
in Nederland voorstelbaar blijft.

4. Vraag van het lid Van der Staaij en de vraag of T. in de gevangenis is geradicaliseerd.

Het lid Van der Staaij (SGP) verzocht tijdens het vragenuur van 19 maart 2019 (Handelingen II
2018/19, nr. 64, item 3) of de Minister van Justitie en Veiligheid bereid is om breder te bezien of er risico's
zijn met betrekking tot mensen met een behoorlijk strafblad, die in een omgeving verkeren
waar jihadistische of salafistische sympathieën leven en of dat onderzoek ook wordt
uitgevoerd.

Over de relatie tussen criminaliteit en terrorisme wijst onderzoek uit dat door criminaliteit
vaardigheden worden ontwikkeld die van pas kunnen komen bij gewelddadig extremisme.
Het gaat dan bijvoorbeeld om toegang tot wapens en vervalste documenten, maar ook
om bekendheid met (het gebruik van) geweld. In verschillende risico-taxatie instrumenten
wereldwijd komt het eerder betrokken zijn geweest in criminele activiteiten terug
als risicofactor voor radicalisering en/of het gebruik van geweld.

In 2018 heeft er een onderzoek plaatsgevonden door het Nederlands Studiecentrum voor
Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR)17 naar het verband tussen criminaliteit en terrorisme. Uit dit onderzoek blijkt dat
criminaliteit op zichzelf niet als indicator kan worden gebruikt met behulp waarvan
extremistisch geweld kan worden voorspeld. Mogelijke verklaringen voor radicalisering
en bereidheid tot het plegen van extremistische geweld zijn complex. Het NCSR stelt
dat bij het proces van radicalisering, persoonskenmerken, sociaaleconomische kenmerken,
maar ook gebeurtenissen in het persoonlijk leven een rol spelen. Om onder meer deze
redenen focust het Zorg- en Veiligheidshuis niet alleen op mensen met een crimineel
verleden, maar ook op personen met andere problematiek of multi-problematiek.

Indien sprake van complexe problematiek komt het Zorg- en Veiligheidshuis in beeld.
Zij focust zich op mensen die naast bijvoorbeeld een crimineel verleden ook andere
problemen op andere leefgebieden hebben. Binnen het Zorg- en Veiligheidshuis zijn
verschillende casusoverleggen waar personen besproken kunnen worden en bezien kan
worden welke interventies ingezet kunnen worden. Om op het juiste moment tot de goede
interventies te komen is van belang dat de (voor die casus) relevante partners aansluiten
en dat alle beschikbare informatie gedeeld kan worden binnen de juridische kaders
die hiervoor zijn. Indien blijkt dat er kennis nodig is van een deskundige van een
ander casusoverleg bijvoorbeeld rondom verslaving, radicalisering en/of psychiatrie,
dan is het mogelijk om deze deskundige te vragen uitleg te geven zodat zaken in de
juiste context geplaatst kunnen worden. Gezien de veelheid aan veelplegers met complexe
problematiek maken partners gezamenlijk een prioritering op basis van de lokale problematiek.

Tijdens de Regeling van werkzaamheden van uw Kamer van 9 april 201918 is er naar aanleiding van berichten in diverse media gevraagd in te gaan op de vraag
of T. in detentie is geradicaliseerd. Deze vraag is feitelijk niet te beantwoorden,
omdat T. gedurende een periode van jaren slechts enkele relatief korte perioden in
detentie heeft verbleven, maar grotendeels niet gedetineerd was. Juist vanwege de
korte detentieperiode kon geen goed beeld van T worden gevormd. Wat wel duidelijk
is, is dat T. gedurende zijn detenties in 2016 en 2017 op twee verschillende momenten
gedrag heeft vertoond dat door de aandachtsfunctionaris radicalisering van de penitentiaire
inrichting is gemeld bij het Gedetineerden Recherche Informatie Punt. Signalen zoals
deze worden, zoals hiervoor beschreven, thans geregistreerd bij het meldpunt radicalisering
en kunnen aanleiding zijn een persoon te bespreken in het Multidisciplinair Afstemmingoverleg
Resocialisatie.

5. Het handelen van de crisisorganisaties op 18 maart 2019

5.1 Aanbeveling Inspectie: de afgesproken werkwijzen (opschaling conform de Gecoördineerde
Regionale Incidentbestrijdings Procedure (GRIP-structuur)), het hanteren van een eenduidige
commandostructuur en opsporingsprocedure) in crisissituaties naleven ten einde gebrekkige
informatiedeling en communicatie in een acute noodsituatie zo veel mogelijk te beperken,
en de aanbeveling waarmee de Inspectie aan OM en Politie aandacht vraagt voor het
intensief betrekken van de driehoek en veiligheidsregio’s bij de implementatie en
beoefening van verbetermaatregelen ten aanzien van aangescherpte procedures van terroristische
scenario’s.

Vanaf het moment van de aanslag in de ochtend van 18 maart 2019, waarbij uiteindelijk
vier mensenlevens zijn te betreuren en meerdere mensen gewond raakten, volgen ontwikkelingen
en beslissingen elkaar in snel tempo op. De dader(s) zijn voortvluchtig; op dat moment
is nog onbekend om hoeveel mogelijke daders het gaat. Er wordt rekening gehouden met
vervolgaanslagen Alle inzet van de crisisorganisaties is er op dat moment op gericht
de dader zo snel mogelijk te vinden en onder controle te brengen. De driehoek is bijeen
om de crisissituatie te bestrijden en schaalt in het begin van de middag op van GRIP 2
naar GRIP 3. De NCTV verhoogt het dreigingsniveau voor de provincie Utrecht naar het
hoogste dreigingsniveau 5. De gemeente Utrecht roept haar burgers op om binnen te
blijven. De inzet van OM en Politie en andere betrokken diensten leidt ertoe dat rond
15.00u de mogelijke verblijfplaatsen van de dader onder controle zijn en dat T. aan
het begin van de avond kan worden aangehouden.

De Inspectie benoemt dat de betrokken organisaties op de dag van de aanslag zich ten
hoogste hebben ingezet om de dader te vinden en dat deze dankzij het handelen en doorzettingsvermogen
van de politie, de burgemeester van Utrecht en het Openbaar Ministerie nog dezelfde
dag kon worden aangehouden. Ook in het evaluatierapport «Een Stad in Stilte» van het
Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) is een van de overkoepelende
observaties dat er op de dag van de aanslag sprake was van een succesvolle opsporing.
Er zijn echter ook lessen te trekken uit het handelen van de crisisorganisaties op
18 maart 2019.

De Inspectie concludeert dat de opschaling van de regionale crisisorganisatie niet
heeft plaatsgevonden conform de afgesproken en beoefende werkwijze. De Inspectie oordeelt
dat hierdoor er niet goed is samengewerkt op 18 maart 2019. Bij een incident met een
mogelijk terroristisch oogmerk is vrijwel altijd sprake van bestuurlijke vraagstukken
en dilemma’s. De onzekerheden over de vervolgdreiging en de grote maatschappelijke
impact rechtvaardigen een directe opschaling naar GRIP 3 bij een mogelijke terroristische
aanslag. Deze opschaling heeft op 18 maart lang geduurd. De betrokken lokale/regionale
crisisorganisaties onderschrijven dat een snellere opschaling in crisissituaties wenselijk
is omdat de crisisorganisatie bij opschaling in de situatie komt die overeenkomt met
de planvorming en waarmee ook wordt geoefend. Wel constateren de betrokken lokale/regionale
crisisorganisaties dat eerdere afkondiging van GRIP 3 in dit geval niet tot andere
beslissingen zou hebben geleid. Zoals ook hiervoor is opgemerkt, is het gezamenlijk
optreden van de diensten effectief geweest en heeft dit optreden ertoe geleid dat
T. dezelfde dag kon worden aangehouden.

Zoals eerder in reactie van 24 januari 2020 op het rapport van de Inspectie «De voorbereiding
op de hulpverlening na een terroristische aanslag»19 is benoemd, is het belangrijk dat de bij de crisisbeheersing betrokken partners waar
mogelijk toewerken naar standaardisatie en uniformiteit ten aanzien van onder andere
de werkwijzen. Crisispartners dienen op de hoogte te zijn van elkaars werkwijzen en
procedures. Het is daarom vanzelfsprekend dat bij oefeningen in het kader van de crisisbeheersing
– waaronder oefeningen met het scenario «terrorisme» – ook de naleving van de afgesproken
werkwijzen (waaronder opschaling, een eenduidige commandostructuur en procedures)
wordt betrokken. Een voorbeeld hiervan is de procedure «manhunt», die na 18 maart
2019 verder is verbeterd, geïmplementeerd en beoefend. Bij de voorbereiding op crises
heeft het bestuur van de veiligheidsregio de regierol. Het rapport van de Inspectie
over de tramaanslag Utrecht en deze brief zal daarom onder de aandacht worden gebracht
bij de besturen van de veiligheidsregio’s, de politie en het OM. Ik zal hierbij oproepen
de aanbevelingen en constateringen van de Inspectie ten aanzien van «het handelen
van de crisisorganisaties op 18 maart 2019» zowel te bezien in relatie tot de terrorismegevolgbestrijding
als in het bredere perspectief van de taakinvulling en samenwerking bij de crisisbeheersing.

Op 22 maart jl. heb ik met het Veiligheidsberaad gesproken over de noodzaak een landelijk
knooppunt te realiseren dat ondersteuning kan bieden aan Rijk, veiligheidsregio’s
en andere crisispartners op het gebied van informatiemanagement en coördinatie. Het
gaat om een structureel beschikbare multidisciplinaire, operationele en naar behoefte
op te schalen landelijk 24/7 beschikbare voorziening. Het betreft een voorziening
ter ondersteuning van het bevoegd gezag in perspectief van dreigende incidenten en
crises die eraan bijdraagt dat tijdens een crisis iedere betrokken organisatie de
benodigde informatie ter beschikking heeft, zodat eenieder op basis hiervan adequaat
kan optreden. Samen met de veiligheidsregio’s zetten we hiermee stappen in de versterking
van de samenwerking tussen Rijk, veiligheidsregio’s en crisispartners en veiligheidsregio’s
onderling bij de aanpak van bovenregionale c.q. landelijke crisis. Momenteel vindt
een verkenning plaats naar de inrichting en vormgeving van deze voorziening. Bij de
vormgeving hiervan zal geput worden uit de kennis, kunde en mogelijkheden van het
gehele netwerk van betrokken crisispartners.

5.2 Aanbeveling Inspectie: de lessen en verbetermaatregelen ten aanzien van het afkondigen
van een dreigingsniveau 5 zo spoedig mogelijk te implementeren en niet langer uit
te stellen en duidelijke afspraken maken over het delen van relevante (opsporings-)
informatie voor de afkondiging en/of verlenging van het dreigingsniveau 5.

In mijn eerdere brief 10 van december 201920, naar aanleiding van de evaluatie van het functioneren van de nationale crisisstructuur
tijdens deze aanslag, heb ik toegezegd dat de NCTV, in samenwerking met lokale, regionale
en nationale crisispartners, zal zorgen voor een verheldering van de betekenis van
het afkondigen van dreigingsniveau 5 en de rolverdeling voor het treffen van maatregelen
en communicatie daarbij. Dit geldt zowel voor de op- als afschaling.

Voorop staat het gemeenschappelijke doel van goede afstemming van informatie, maatregelen
en communicatie met en tussen alle (lokale) partijen die direct of indirect gevolgen
ondervinden van het afkondigen van een dreigingsniveau 5. Het afkondigen van niveau
5 is op zichzelf een vorm van crisiscommunicatie, waarbij de communicatie is gericht
op drie doelen: a) informeren van de maatschappij, b) schade beperken door het bieden
van handelingsperspectief (zoals: volg de aanwijzingen van de lokale autoriteiten)
en c) het geven van betekenis (duiden van de crisissituatie en die in een breder perspectief
plaatsen).

Op dit moment geldt de afspraak dat bij afkondiging van dreigingsniveau 5 de NCTV
meer afstemming zoekt met het lokaal bestuur. De NCTV werkt aan een, met alle gezagen
afgestemd, stappenplan en handelingsperspectief bij dreigingsniveau 5. Tot die tijd
hanteert de NCTV het als bijlage bij deze brief gevoegde »Stappenplan afkondiging
dreigingsniveau 5»21. Met de meest betrokken crisispartners is afgesproken dat dit stappenplan wordt voorzien
van een duidelijk handelingsperspectief in de vorm van een aanpassing van de Handreiking
Terrorismegevolgbestrijding of een Landelijk Crisisplan Terrorisme en Terrorismegevolgbestrijding.
Inmiddels zijn de fundamenten voor de vormgeving hiervan gelegd. Een verkenning naar
de ontwikkeling van een dergelijk landelijk crisisplan wordt momenteel uitgevoerd
door het COT22 samen met nationale, regionale en lokale crisispartners. Het maken van afspraken
met een groot aantal betrokken partners vergt zorgvuldigheid. Ik streef ernaar u te
informeren over de voortgang van dit plan voor het zomerreces.

6. Tot slot

De dag van 18 maart 2019 zal in onze gedachten blijven als de dag dat er in Utrecht
een vreselijke aanslag plaatsvond. Met deze weerzinwekkende en laffe daad zijn levens
verwoest en is onschuldige burgers ondraaglijk leed toegebracht. De aanslag in Utrecht
confronteert ons met een harde realiteit. Hoe graag wij dit ook zouden willen voorkomen,
ernstige incidenten zullen zich blijven voordoen en de kans op een aanslag blijft
aanwezig. Het garanderen van 100% veiligheid is niet mogelijk. Daarbij zijn er in
onze rechtsstaat grenzen aan wat de overheid aan (vrijheidsbeperkende) maatregelen
kan treffen tegen personen die verdacht worden van een strafbaar feit.

Achteraf bezien is T. te kwalificeren als een alleenhandelende dader. Om de risico’s
voor de samenleving goed te kunnen taxeren is van belang dat zorgelijke signalen over
personen zoals T. snel op de juiste plek landen. Dan kunnen deze signalen vroegtijdig
door professionals worden besproken, verrijkt en geduid met het oog op een adequate
vervolgaanpak. De gebeurtenissen op 18 maart 2019 hebben de noodzaak aangetoond de
informatiedeling tussen partijen inzake belangrijke en relevante signalen nog verder
te verbeteren. Tegelijkertijd is de realiteit dat de populatie van veelplegers met
multi-problematiek in Nederland groot is. De aanpak hiervan vergt een grote mate van
flexibiliteit en aanpassingsvermogen van de betrokken organisaties. Er zullen regelmatig
moeilijke keuzes gemaakt moeten worden en prioriteiten moeten worden gesteld, waarbij
soms pas achteraf vastgesteld kan worden, op basis van de dan beschikbare informatie,
dat een andere beslissing misschien wenselijk was geweest.

Had de aanslag in Utrecht voorkomen kunnen worden als de signalen over T. besproken
waren in het Zorg- en Veiligheidshuis en er ten aanzien van hem passende maatregelen
genomen waren? De Inspectie stelt dat partijen een beter en completer beeld van betrokkene
hadden kunnen hebben, wat mogelijk aanleiding had gegeven tot maatregelen die beter
gepast zouden hebben bij de problematiek van betrokkene. Maar de Inspectie stelt eveneens
dat dit niet wil zeggen dat daarmee de aanslag op 18 maart 2019 voorkomen had kunnen
worden. Zij wijst er wel op dat het zaak is de risico’s voor de samenleving zo klein
mogelijk te maken.

De aanslag in Utrecht heeft de alertheid van de overheid wel verder vergroot. Zoals
in deze brief uiteengezet is zijn geconstateerde knelpunten aangepakt en zijn werkwijzen
aangepast om de uitwisseling van informatie tussen de betrokken organisaties te verbeteren
en de onderlinge samenwerking te versterken, met gebruik van de daarvoor beschikbare
gremia. Voor het daderprofiel van T. – waarvan het DTN stelt dat hiervan op dit moment
de grootste dreiging uitgaat – is een aanpak gericht op het vroegtijdig onderkennen
van signalen van extremisme en terrorisme. Wij realiseren ons dat het dreigingsbeeld
veranderlijk is. Dit betekent dat de ketenpartners betrokken bij de aanpak van terrorisme
voortdurend kritisch kijken naar wat goed werkt en waar verbeteringen nodig zijn,
zodat risico’s zo goed mogelijk beheerst kunnen worden.

Tot slot heeft ook de crisisstructuur lessen getrokken uit de gebeurtenissen op 18 maart
2019. Bestaande operationele procedures van de crisisorganisaties zijn aangescherpt
en de afspraken over de aansturing in een crisissituatie herzien, dit alles met het
doel de respectievelijke functies te waarborgen en tegelijkertijd de onderlinge samenwerking
te optimaliseren. Alle inzet was, is en blijft erop gericht om een terroristische
aanslag te voorkomen. Daar spannen professionals van alle betrokken organisaties zich
iedere dag maximaal voor in.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker