Brief regering : Tussentijdse Evaluatie Woningbouwimpuls

Nr. 748
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 mei 2021

De Nederlandse woningmarkt kent een grote krapte. De vraag naar woningen is sterk
toegenomen, terwijl de bouw van woningen is achtergebleven. Vooral in stedelijke regio’s
is het tekort aan (betaalbare) woningen nijpend en naar verwachting loopt dit tekort
de komende jaren nog verder op. De komende tien jaar moeten er circa 900.000 woningen
bijkomen. Deze grote maatschappelijke opgave vereist de gezamenlijke inzet van gemeenten,
provincies, Rijk en marktpartijen.

Een van de middelen die het ministerie inzet is de Woningbouwimpuls, een financiële
regeling voor gemeenten om woningbouw te versnellen en waar mogelijk meer (betaalbare)
woningen te realiseren. Inmiddels zijn er twee tranches van de Woningbouwimpuls geweest,
waarbij 57 verschillende woningbouwprojecten een bijdrage hebben gekregen. De in totaal
600 miljoen euro draagt bij aan de (versnelde) bouw van 96.000 woningen, waarvan het
merendeel (65%) betaalbaar. Een aanzienlijk deel van deze woningen zou zonder de Woningbouwimpuls
waarschijnlijk niet of pas op een later moment gebouwd kunnen worden.

Gebrek aan financiering van het publieke tekort belemmert de realisatie van veel woningbouwprojecten.
Juist daar kan de Woningbouwimpuls het verschil maken en ervoor zorgen dat woningen
(sneller) gebouwd worden. Dit blijkt ook uit de positieve verwachtingen ten aanzien
van het aantal met de regeling te realiseren woningen. Deze positieve resultaten zijn
niet los te koppelen van de inzet en bijdrages vanuit de medeoverheden. De regeling
is daarmee een succesvol voorbeeld van het bundelen van krachten door overheden. Deze
eerste conclusies komen naar voren uit de tussentijdse evaluatie van de Woningbouwimpuls
die de afgelopen maanden heeft plaatsgevonden.

In deze brief informeer ik u over de belangrijkste bevindingen uit de tussentijdse
evaluatie, zoals aangekondigd in mijn brief aan u van 18 februari 20211. Ik schets daarbij eerst de context voor de tussentijdse evaluatie, gevolgd door
een aantal belangrijke bevindingen en de invulling die ik hieraan geef. Onderdeel
hiervan is de beantwoording van de motie van het lid Koerhuis c.s.2 en de motie van het lid Bergkamp c.s.3

Met deze brief kondig ik tevens de start van de derde en vooralsnog laatste tranche
van de Woningbouwimpuls aan. Ik verwacht dat deze wederom voorziet in de grote behoefte
bij gemeenten aan een bijdrage in het publieke tekort om de bouw van voldoende woningen
in de komende jaren aan te jagen.

Context van de Woningbouwimpuls

Het oplopende woningtekort en de voorziene toename van het aantal huishoudens maken
dat de aanpak van het woningtekort onverminderd urgent is. Zoals in mijn brief van
6 november 20204 is uiteengezet, heb ik gefocust op het versnellen en aanjagen van planvorming en
investeringen via vijf sporen, namelijk: 1) generiek beleid, 2) gebiedsspecifiek beleid,
3) het stimuleren van woningbouw door corporaties, 4) het verbeteren van randvoorwaarden
en de aanpak van knelpunten en 5) het stimuleren van woningbouw voor specifieke aandachtsgroepen.

De Woningbouwimpuls is onderdeel van het eerste spoor waarin ik zorg dat gemeenten
gestimuleerd worden tot versnelde planvorming en realisatie van woningen. De Woningbouwimpuls
heeft als doelstelling het versnellen en realiseren van meer betaalbare woningen.
Het richt zich op starters en huishoudens met een middeninkomen aangezien de positie
van deze doelgroepen sterk onder druk staat in de woningmarkt. De belangstelling voor
de Woningbouwimpuls is groot. Er zijn voor de inmiddels afgesloten twee tranches ruim
100 aanvragen voor ondersteuning van woningbouwprojecten ingediend waarvan 57 gehonoreerd.
Uit diverse signalen die ik heb ontvangen van gemeenten, regio’s en provincies, komt
naar voren dat gemeenten ook voor de derde en laatste tranche een aanzienlijk aantal
woningbouwprojecten met een publiek financieel tekort willen aanmelden. Dit onderstreept
voor mij de noodzaak van de Woningbouwimpuls om het woningtekort met urgentie aan
te (blijven) pakken.

Tussentijdse evaluatie

In het Besluit en de Regeling Woningbouwimpuls 2020 is opgenomen dat de evaluatie
van het instrument uit drie onderdelen bestaat: een nulmeting, monitoring en een eindevaluatie.

Alvorens het derde aanvraagtijdvak te openen, heb ik een tussentijdse evaluatie laten
uitvoeren waarin de werking van de Regeling Woningbouwimpuls centraal staat. Met de
toekenning van bijdragen aan 57 projecten van in totaliteit 39 gemeenten heb ik inmiddels
voldoende ervaring opgedaan met de werking van het instrument om een dergelijke evaluatie
uit te kunnen voeren. Mijn doelstelling voor deze tussentijdse evaluatie is een beeld
krijgen van het doelbereik en de selectiviteit van het instrument en van het uitvoeringsproces
(inclusief het aanvraag-, beoordelings- en communicatieproces) zodat ik, indien nodig,
tijdig bij kan sturen.

Voor de tussentijdse evaluatie is zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek uitgevoerd
door een extern adviesbureau (zie bijlage 1: Rapport Tussentijdse Evaluatie Woningbouwimpuls)5. Langs drie lijnen is informatie verzameld, te weten data uit alle ingediende aanvragen,
enquêtes onder alle gemeenten (n=108) en interviews met een aantal gemeenten, regio’s,
experts en belangengroepen. Een klankbordgroep met vertegenwoordigers van de ministeries
van Financiën en BZK heeft toegezien op de kwaliteit van de evaluatie.

Als onderdeel van de tussentijdse evaluatie is ook een nulmeting uitgevoerd voor de
aanvragen uit de eerste en tweede tranche en een basis gelegd voor de nog in te richten
monitor.

Bevindingen van de evaluatie

De belangrijkste bevindingen van de tussentijdse evaluatie ten aanzien van het instrument
zal ik als eerste toelichten. Daarbij zal ik ingaan op de bevindingen met betrekking
tot de werking van de regeling. Het gaat dan specifiek om de drie toelatingscriteria:
500 woningen grens, 50% aandeel betaalbare woningen en maximaal 50% bijdrage aan het
publieke tekort. Ook zal ik stil staan bij de bevindingen die betrekking hebben op
het beoordelingskader en het uitvoeringsproces en hoe ik hiermee wil omgaan.

Doelbereik en selectiviteit

Bij de vaststelling van het Besluit Woningbouwimpuls was de verwachting dat dit instrument
een bijdrage zou leveren aan de realisatie en/of de versnelling van 65.000 woningen.
De tussentijdse evaluatie resulteert in positieve verwachtingen ten aanzien van zowel
het doelbereik als de doelmatigheid (hier geconcretiseerd in de selectiviteit) van
het instrument. Definitieve uitspraken hierover kunnen echter pas gedaan worden bij
de eindevaluatie.

Met de eerste en tweede tranche levert het Rijk een bijdrage aan de ontwikkeling van
in totaal 96.000 woningen waarvan 65% in het betaalbare segment. Dat de Woningbouwimpuls
een bijdrage levert aan meer woningen dan eerder verwacht, heeft diverse oorzaken.
Zo was bij het bepalen van de oorspronkelijke verwachting de eis van cofinanciering
buiten beschouwing gelaten. Daarnaast zijn er op basis van de eerste twee tranches
de volgende specifieke bevindingen:

– Het totale publieke tekort is met gemiddeld € 12.422 per woning lager dan de € 15.000
die initieel was geraamd. Dit levert dus meer woningen op bij gelijkblijvende middelen.

– Gemeenten kunnen tot maximaal 50% cofinanciering aanvragen. In de praktijk vragen
gemeenten gemiddeld een lager percentage (43%) cofinanciering aan waardoor er met
het beschikbare budget meer woningen gerealiseerd kunnen worden.

Een van de doelen van de Woningbouwimpuls is de realisatie van meer betaalbare woningen.
Om een beeld te krijgen van het aantal additionele woningen die de Woningbouwimpuls
oplevert, is de informatie gebruikt die door de gemeenten is opgegeven in hun aanvragen.
Zij melden dat circa 51.600 woningen6 (54% van het totaal) zonder de Woningbouwimpuls niet ontwikkeld zouden worden. De
gemeenten geven aan dat circa 90% van deze additionele woningen in het betaalbare
segment vallen. Oftewel: zonder Woningbouwimpuls zouden veel minder betaalbare woningen
worden gebouwd.

Naast meer betaalbare woningen heeft de Woningbouwimpuls ook de versnelling van de
woningbouw als doelstelling. Volgens de informatie, verkregen uit de aanvragen, is
de gemiddelde versnelling circa twee jaar. De Woningbouwimpuls zorgt voor dynamiek
in de planvorming die vaak tot een doorbraak leidt in het besluitvormingsproces. Wanneer
deze versnelling afgezet wordt tegen een doorlooptijd van projecten van gemiddeld
zes jaar levert de Woningbouwimpuls dus een forse bijdrage aan de versnelling van
de woningbouwproductie indien deze versnelling daadwerkelijk gerealiseerd wordt.

Toelatingscriteria

Grens 500 woningen

In de Regeling Woningbouwimpuls is een ondergrens van 500 woningen opgenomen voor
het aantal woningen dat in een project gerealiseerd moet worden. Hiermee wordt beoogd
de middelen ten goede te laten komen aan complexere projecten die zonder bijdrage
niet gerealiseerd kunnen worden en te zorgen voor voldoende selectiviteit om daarmee
de kans op een succesvolle aanvraag te vergroten.

Een belangrijk deel van de gemeenten heeft in de tussentijdse evaluatie aangegeven
dat ze hebben afgezien van een aanvraag vanwege de ondergrens van 500 woningen per
project. Een derde van deze gemeenten gaf daarbij aan een project tussen de 200 en
500 woningen in voorbereiding te hebben. Circa twee derde van de gemeenten had een
aanvraag willen indienen voor een project tot 200 woningen. Verderop in deze brief
ga ik uitgebreid in op de grens van 500 woningen.

50% aandeel betaalbare woningen

De Woningbouwimpuls heeft tot doel om sneller en meer betaalbare woningen te realiseren
voor starters en mensen met een middeninkomen in een kwalitatief goede leefomgeving.
Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat de Woningbouwimpuls een substantiële bijdrage
levert aan de realisatie van de doelstelling om meer betaalbare woningen te realiseren.
Ook het totaal aantal woningen groeit hiermee. De 50% norm wordt als werkbaar gezien
zowel om een groter aantal betaalbare woningen te stimuleren, als om differentiatie
in wijken te behouden. De tussentijdse evaluatie geeft daarom geen aanleiding tot
wijzigingen ten aanzien van dit criterium.

Maximaal 50% publieke tekort als bijdrage

Met de Woningbouwimpuls draagt het Rijk maximaal 50% bij aan het aangetoonde publieke
tekort voor de woningbouwlocaties. Dit betekent dat de bijdragen aanvullend zijn op
investeringen door gemeenten (en andere publieke partijen). Uit de tussentijdse evaluatie
blijkt dat gemeenten een eigen bijdrage als reëel zien. Dertien procent van de geënquêteerden
die geen aanvraag hebben ingediend geeft aan niet te kunnen voldoen aan de 50% eigen
bijdrage.

Tegelijkertijd blijkt uit interviews dat de opgave groot is en kunnen de gemeentefinanciën
onder druk staan waardoor de eigen bijdrage een knelpunt vormt. Daarnaast zijn volgens
geïnterviewden, bij een aantal projecten, de publieke investeringen substantieel groter
dan toerekenbaar. Hierdoor kan het gebeuren dat ondanks een perspectief op een financiële
bijdrage uit de Woningbouwimpuls de woningbouwontwikkeling toch moeilijk haalbaar
is.

Desondanks blijkt uit de aanvragen dat gemeenten regelmatig een groter deel van het
tekort dekken dan het minimale vereiste. Gemiddeld wordt er een bijdrage gevraagd
voor 43% van het publieke financieel tekort. De regeling maakt het mogelijk om tot
50% van het tekort aan te vragen. De tussentijdse evaluatie heeft hiervoor geen duidelijke
verklaring opgeleverd. Een van de mogelijke verklaringen is dat gemeenten minder aanvragen
dan het maximum om de kans op een hogere rangschikking bij de beoordeling van hun
aanvraag te vergroten. Deze bevindingen leiden, voorafgaand aan de derde tranche,
vooralsnog niet tot wijzigingen ten aanzien van dit criterium.

Beoordelingskader

Het beoordelingskader bestaat uit vier beoordelingscriteria: noodzakelijkheid van
de bijdrage, effectiviteit van het project, efficiëntie van het project en urgentie.

De tussentijdse evaluatie levert een beeld op van een inhoudelijk goed functionerend
beoordelingskader. De transparantie van het beoordelingsproces is door respondenten
als aandachtpunt benoemd. Om te komen tot een beoordeling van een aanvraag heb ik
een onafhankelijke Toetsingscommissie ingesteld. Binnen het kader van het Besluit
en de Regeling Woningbouwimpuls heeft de Toetsingscommissie een proces ingericht met
checks en balances om zorgvuldigheid te waarborgen. Ik verwijs graag naar de bijlage
behorend bij mijn brief aan uw Kamer van 18 februari jl.7 waar de Toetsingscommissie het toetsingsproces toelicht.

Uitvoeringsproces

Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat de informatievoorziening in de 2e tranche door de betrokkenen aanzienlijk beter is beoordeeld in vergelijking met de
1e tranche. Er zijn suggesties gedaan voor de verdere verbetering van het aanvraagproces
zoals het beter betrekken van de marktpartijen. Daarnaast wordt het invullen van het
aanvraagformulier door geïnterviewden als complex en tijdrovend ervaren. Ik zal hier,
voorafgaand aan het openstellen van het aanvraagtijdvak voor de derde tranche, waar
mogelijk verdere optimalisaties in aanbrengen. Dit zal ik doen zonder de mogelijkheden
voor de Toetsingscommissie om tot een goede beoordeling van de aanvragen te kunnen
komen negatief te beïnvloeden.

Wijziging 500 woningengrens

Bij het vaststellen van de regeling heb ik aangegeven de 500 woningen grens na een
jaar te bezien. De aandachtspunten die ik hierbij zou betrekken zijn het aantal projecten
dat in de pijplijn zit en de mate waarin ook de regio’s met kleinere woonplaatsen
en een grote woningbouwopgave worden bediend.

Wat betreft de pijplijn van projecten met minimaal 500 woningen is de inschatting
op basis van signalen vanuit gemeenten, regio’s en provincies dat de derde tranche
een stijging van het aantal aanvragen zal kennen ten opzichte van de eerste en tweede
tranche. Dit is omdat naar verwachting de meeste gemeenten hun aanvraag die eerder
als onvoldoende is beoordeeld na bijstelling opnieuw zullen indienen. Daarnaast hebben
gemeenten nieuwe projecten in voorbereiding voor de voorlopig laatste tranche van
de Woningbouwimpuls.

De toekenning van de tweede tranche heeft er toe geleid dat middelen meer verspreid
zijn over Nederland. Zo zijn in deze tranche bijvoorbeeld aanvragen gehonoreerd uit
de provincies Groningen en Limburg en heeft het landsdeel Oost meer aanvragen (dan
in de eerste tranche) gehonoreerd gekregen. Desalniettemin constateer ik dat de landsdelen
Oost en Zuid tot dusverre minder middelen uit de Woningbouwimpuls hebben ontvangen
dan op basis van de woningbouwopgave verwacht mag worden.

Uw Kamer heeft via de motie van het lid Koerhuis c.s.8 verzocht door middel van een regiotoets de ondergrens van 500 woningen te verlagen
tot 200 woningen voor regio’s met veel kleine woonplaatsen, zolang deze projecten
bijdragen aan de regionale woningbehoefte. Hoewel verlaging van de grens naar verwachting
extra druk zal geven op de derde tranche zie ik hier tegelijkertijd een kans in om
te verkennen hoe de Woningbouwimpuls als instrument zich verhoudt tot dit type middelgrote
projecten. De inzichten die hiermee opgedaan zullen worden zijn bruikbaar voor mogelijke
toekomstige regelingen om de woningbouw verder aan te jagen.

Ik ben dan ook voornemens de motie uit te voeren door aanpassing van de Regeling Woningbouwimpuls
2020 waardoor in de derde tranche voor woningmarktregio’s9 met een bovengemiddeld aandeel kleine gemeenten de grens voor het minimum aantal
woningen op 200 komt te liggen.10 Dit betekent dat gemeenten binnen regio’s met meer dan 75% kleine gemeenten in aanmerking
komen voor de verlaging van de minimale projectomvang. De verlaging zal gelden voor
alle gemeenten binnen deze woningmarktregio’s met uitzondering van gemeenten die reeds
een toekenning hebben gehad uit de Woningbouwimpuls. Zij hebben immers kunnen voldoen
aan de 500 woningengrens. Deze gemeenten kunnen wel een aanvraag indienen voor de
derde tranche voor projecten die voldoen aan de ondergrens van ten minste 500 woningen.

Na afloop van de derde tranche zal ik uw Kamer informeren hoe de verlaging heeft uitgewerkt
op in ieder geval het aantal en type projecten dat een aanvraag heeft ingediend voor
de Woningbouwimpuls. Op basis daarvan zal ik ook bezien welke minimale projectgrootte
wenselijk is bij een eventueel vervolg van de Woningbouwimpuls.

De verlaging van de minimale projectomvang heeft betrekking op 19 van de 31 woningmarktregio’s
waardoor bijna 200 gemeenten (zie bijlage 2) hiervan gebruik kunnen maken11. Voor de resterende 12 woningmarktregio’s blijft de 500 woningengrens gehandhaafd.

Derde tranche

In mijn brief van 18 februari jl. heb ik aangekondigd na ommekomst van de bevindingen
van de tussentijdse evaluatie u te willen berichten over de openstelling van het derde
aanvraagtijdvak. Ik heb besloten het loket voor de derde tranche begin september 2021
te openen. Voor deze laatste tranche is op basis van de thans beschikbare middelen
een bedrag van circa 250 mln. euro inclusief BTW beschikbaar. Ik verwacht de definitieve
aanvraagdocumentatie eind mei 2021 beschikbaar te kunnen stellen. Net als bij de eerdere
tranches zal ik zorgen voor ondersteuning van de gemeenten om tot goede aanvragen
te komen. In dat kader worden onder meer begin juni technische briefings georganiseerd
die zeker voor gemeenten die niet eerder een aanvraag hebben ingediend zeer behulpzaam
kunnen zijn. In december van dit jaar zal ik naar verwachting kunnen besluiten over
de toekenning van de aanvragen voor deze derde tranche.

In de motie van het lid Bergkamp c.s.12 wordt verzocht te onderzoeken of er bij de volgende tranches van de Woningbouwimpuls
een deel vrijgemaakt kan worden voor seniorenwoningen en verpleeghuizen. De afgelopen
periode is er vanuit het budget van de Woningbouwimpuls € 40 mln. beschikbaar gesteld
specifiek voor het stimuleren van geclusterde woonvormen voor senioren. Deze middelen
zijn beschikbaar tot en met 2022. Daarnaast blijft het mogelijk om in het kader van
de Woningbouwimpuls aanvragen in te dienen voor woningbouwprojecten waar de ontwikkeling
van seniorenwoningen onderdeel van uitmaakt. Ik zie op dit moment dan ook geen aanleiding
om nog specifieker de realisatie van seniorenhuisvesting te stimuleren vanuit de Woningbouwimpuls.

Tot slot

Ik ben verheugd vast te kunnen stellen dat uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat
de uitvoering van de Regeling Woningbouwimpuls 2020 op koers ligt om de doelstellingen
te behalen die vooraf zijn geformuleerd. De middelen voor de Woningbouwimpuls voorzien
in een grote behoefte om te verzekeren dat er tijdig voldoende betaalbare woningen
worden gebouwd in een kwalitatief goede leefomgeving.

De woningbouwopgave is groot en vereist de gezamenlijke inzet van gemeenten, provincies,
Rijk en marktpartijen. Door de inzet van de Woningbouwimpuls en cofinanciering door
medeoverheden zijn belangrijke stappen gezet en kan binnen niet al te lange tijd gestart
worden met de bouw van ruim 96.000 woningen: ruim 10% van de totale opgave in de komende
tien jaar. We zijn er echter nog niet. Ook in de toekomst zijn investeringen nodig
en is samenwerking noodzakelijk. Het Kabinet blijft zich tot het uiterste inspannen
om de woningbouw vlot te trekken, het tekort terug te dringen en zo bij te dragen
aan goed en betaalbaar wonen voor iedereen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren