Brief regering : Kabinetsreactie op de Integrale Circulaire Economie-rapportage door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)

Nr. 157
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 mei 2021

Op 21 januari jl. zond ik u de eerste Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER)
die op dezelfde dag door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is uitgebracht.
In de bijbehorende Kamerbrief1 schetste ik uitgebreid de context waarin de ICER is ontwikkeld en welk belang deze
rapportage dient. Kortgezegd, de ICER is een belangrijk tweejaarlijks product van
het monitoringsprogramma Circulaire Economie, waarover PBL als onderdeel van het Uitvoeringsprogramma
Circulaire Economie de regie voert. Monitoring is een belangrijk instrument om de
voortgang richting de 2050 doelstelling, een circulaire economie in Nederland, in
beeld te brengen. Hoewel op monitoringsgebied nog veel zaken moeten worden onderzocht
en ontwikkeld en de kennis over circulaire economie nog in opbouw is, zet de ICER
een grote stap met het inzichtelijk maken waar Nederland staat in de transitie naar
een Circulaire Economie.

In deze brief geef ik mede namens de ministers van Economische Zaken en Klimaat, Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking een reactie op de hoofdboodschappen en aanbevelingen
van de ICER.

Hoofdboodschappen en aanbevelingen ICER

PBL constateert dat de rijksoverheid een basis heeft gelegd en structuur heeft aangebracht
om samen met de betrokken maatschappelijke partijen en regionale overheden vervolgstappen
te zetten. Volgens PBL heeft het nationale circulaire economiebeleid tot nu toe vooral
ingezet op het bij elkaar brengen van partijen en het initiëren en ondersteunen van
circulaire activiteiten en vrijwillige afspraken. Mobiliseren van partijen en faciliteren
van kennis past volgens PBL bij de startfase van beleid.

De ICER laat ook zien dat verscheidene grondstoffentrends, en de daaraan verbonden
effecten, nog niet de goede kant op gaan. Zo is de grondstofefficiëntie weliswaar
toegenomen, maar heeft dit nog niet geleid tot een sterke vermindering van het gebruik
van grondstoffen. De leveringsrisico’s voor de Nederlandse (en Europese) economie
zijn bovendien toegenomen, in het bijzonder voor sommige kritieke grondstoffen2. Nederland behoort weliswaar tot de koplopers in Europa op het gebied van afvalrecycling
en voldoet aan de meeste Europese afvaldoelen, maar toch concludeert PBL dat zes van
de zeven overkoepelende nationale afvaldoelen echter niet worden gehaald.

Om vervolgstappen te zetten naar een circulaire economie in Nederland is het Europees
circulaire-economiebeleid van groot belang. Onder meer het stellen van eisen aan het
grondstoffengebruik in het productontwerp vraagt volgens PBL bij uitstek om een Europese
aanpak. Daarnaast is Europees beleid van belang voor het creëren van een gelijk speelveld
voor bedrijven. Nederland heeft daar meer dan gemiddeld baat bij, vanwege de zeer
open economie en ons ambitieuze (inter)nationale beleid ten aanzien van circulaire
economie.

De ICER laat zien dat de circulaire economie relevant is voor meerdere maatschappelijke
opgaven zoals het tegengaan van klimaatverandering, het verlies van biodiversiteit
door onder andere stikstofdeposities en plasticsoep in oceanen, en het verminderen
van leveringsrisico’s.

PBL concludeert dat de transitie naar een circulaire economie in Nederland nog in
een startfase verkeert. Hoewel er op onderdelen groei zichtbaar is, kan niet worden
geconcludeerd dat de transitie naar een circulaire economie zich in alle geledingen
van de samenlevingen verspreidt en/of substantieel versnelt. Het aantal bedrijven
dat zich bijvoorbeeld richt op circulaire activiteiten neemt toe, maar de Nederlandse
economie als geheel functioneert nog vooral lineair. PBL stelt dat er meer aandacht
nodig is voor sociaaleconomische vernieuwing door nieuwe circulaire businessmodellen,
deelplatformen en ander consumptiegedrag in combinatie met de ombouw en uitfasering
van het bestaande systeem. De overgang naar een volgende fase en intensivering van
beleid zijn nu van belang om de omslag te maken en de ambitie voor 2050 te bereiken.
Het circulaire economie beleid gaat over verschillende productieketens, sectoren en
ruimtelijke schaalniveaus heen. PBL vindt dit niet een zaak van één ministerie, maar
stelt dat dit een kabinetsbrede aanpak vergt waarin ieder ministerie een eigen rol
en taak heeft in een samenhangend geheel.

Naast de hoofdboodschappen bevat de ICER een vijftal aanbevelingen voor intensivering
van beleid:

1. Zorg ervoor dat milieuschade in de prijzen van producten en diensten is verrekend
en dat wet- en regelgeving circulaire initiatieven niet langer op achterstand zetten
ten opzichte van (gevestigde) lineaire praktijken.

2. Maak in het circulaire economiebeleid meer gebruik van «drang en dwang», zoals heffingen
en regulering, inclusief normstelling.

3. Verhoog stapsgewijs de circulariteitseisen bij inkoop en aanbesteding door de overheid,
alsook die in het kader van de producentenverantwoordelijkheid.

4. Ontwikkel een uitgewerkte en door bedrijven en maatschappelijke organisaties breed
gedragen visie op de circulaire economie, en werk deze uit in concrete doelen. Deze
doelen kunnen per transitiethema, keten of productgroep verschillen, wat vraagt om
een gedifferentieerde aanpak.

5. Zorg voor een heldere rolverdeling tussen de verschillende partijen die bij de uitvoering
van het circulaire economiebeleid zijn betrokken.

Aanbevelingen Reflectiegroep en Versnellingshuis

Begin dit jaar zijn, naast de ICER3, ook een brief met aanbevelingen van de Reflectiegroep Circulaire Economie onder
leiding van de SER-voorzitter4 en de Rode Draden 2021 van het Versnellingshuis Nederland Circulair! verschenen5. Aangezien de hierin genoemde aanbevelingen veel raakvlakken hebben met de aanbevelingen
uit de ICER, wordt hierop ook ingegaan in deze kamerbrief. De aanbevelingen van de
Reflectiegroep Circulaire Economie en Versnellingshuis Nederland Circulair! zijn in
de tabel hieronder opgenomen.

Aanbevelingen

Reflectie-groep Circulaire Economie (o.l.v. voorzitter SER) in brief

1. Overheid geef sturing en stel kaders...: de rijksoverheid en medeoverheden stellen
de kaders, bepalen de doelen en geven hiermee richting aan de invulling en uitvoering
van de volgende fase. Overheden hebben de instrumenten in handen om prikkels te geven
om de doelen te realiseren.

2. ...en kies daarbij voor netwerksturing: voor effectieve uitvoering is nodig dat
doelen worden bereikt in samenwerking met de belangrijkste stakeholders, die medeverantwoordelijkheid
nemen voor de uitvoering van de transitieopgaven. De Reflectiegroep komt tot zeven
randvoorwaarden voor een goede governance.

3. Instrumenteer de circulaire economie om de doelen te realiseren:

richt normen, belastingen, subsidies en overheidsinkopen zodanig in dat ze effectief
en coherent bijdragen aan een versnelling van de

transitie naar een circulaire economie door koplopers te belonen en

achterblijvers te activeren.

4. Maak de doelstellingen specifiek en concreet: voor een volgende fase in de transitie
is het noodzakelijk de globale nationale doelstellingen te operationaliseren. Dit
vraagt meerdere, specifiekere en concretere (tussen)doelen.

5. Communiceer met aansprekende en afrekenbare indicatoren: voor het publieke debat
en met het oog op versnelling is het nodig om met enkele aansprekende kernindicatoren
de voortgang te kunnen uitleggen en monitoren aan een brede groep betrokkenen.

Rode Draden 2021 van het Versnellings- huis Nederland Circulair!

1. Zonder afzetmarkt geen circulaire bedrijven: de afzetmarkt ontwikkelt zich niet
voldoende door een gebrek aan launching customers en organisaties die circulair inkopen. De markt mist daarbij de juiste spelregels:
zonder het berekenen van werkelijke kosten komen circulaire bedrijfsmodellen niet
van de grond.

2. Voor de massa ontbeert de transitie legitimiteit: de circulaire transitie uit zich
nog niet in een duidelijk pad naar 2030 en 2050. Ook blijft veel bestaand, lineair
beleid intact. De ontwikkeling van nieuwe normen verloopt traag. Circulariteit is
nu nog vrijblijvend.

3. Inspanningen vragen meer coördinatie: zo is circulair inkopen ook een manier om
richting te geven. Het ontwikkelen van normen helpt vraag en aanbod van secundaire
grondstoffen beter bij elkaar te brengen. Deze dwarsverbanden wijzen op het belang
van coördinatie (niet sturing) in het brede en rijke palet aan inspanningen. Verbinden
van relevante partijen, het continu faciliteren van communicatie, en het terugkoppelen
van ondernomen acties.

Wat doet het kabinet met de aanbevelingen?

Het kabinet herkent de aanbevelingen van PBL, Reflectiegroep Circulaire Economie en
de ondernemers en partners van het Versnellingshuis Nederland Circulair! (verder aangeduid
als PBL, Reflectiegroep en Versnellingshuis).

Zowel door PBL als de Reflectiegroep wordt ingegaan op de beleidsinzet van de afgelopen
jaren. Ik deel de conclusie van PBL dat de rijksoverheid met eerder benoemde stappen
een basis heeft gelegd en structuur heeft aangebracht om samen met de betrokken maatschappelijke
partijen en regionale overheden toe te werken naar een circulaire economie. Daarmee
is de transitie naar een circulaire economie tot een kantelpunt gebracht en is het
nu zaak verder te versnellen en op te schalen.

In de afgelopen jaren is een volwaardige beleidscyclus voor circulaire economie opgezet.
Er is een interdepartementale en maatschappelijke overlegstructuur aangebracht, een
monitoringsprogramma opgezet en het Versnellingshuis is opgericht. Met maatschappelijke
partijen werken we gezamenlijk aan het actualiseren en uitvoeren van het Uitvoeringsprogramma
Circulaire Economie, waarin vijf transitieagenda’s focus geven aan het beleid. Daarnaast
worden op tien dwarsdoorsnijdende thema’s beleidsinstrumenten ingezet en activiteiten
uitgevoerd, zoals ten aanzien van producentenverantwoordelijkheid, wet- en regelgeving,
circulair inkopen en kennis en innovatie. Het Uitvoeringsprogramma bevat een mix aan
instrumenten om de transitie naar een circulaire economie te bevorderen. Het is gericht
op waardebehoud van materialen en producten en creatie van nieuwe circulaire producten
en diensten door in te zetten op hogere circulariteitsstrategieën zoals redesign (anders
denken over producten en productieprocessen), refuse (gebruik van minder materiaal
of grondstoffen), reuse (hergebruik) en repair (reparatie). Doel van deze aanpak is
het verschuiven van de focus van afval naar grondstoffen, waarbij wordt gewerkt aan
het verlagen van de milieudruk inclusief CO2-reductie, de toename van de leveringszekerheid
en verhoging van de toegevoegde waarde.

De ICER laat onomwonden zien dat de ambitie om in 2050 een volledig circulaire economie
te behalen in het huidige tempo niet is te realiseren. Het is goed te vermelden dat
de meest recente actualisatie van het uitvoeringsprogramma (2020–20236) niet kon worden meegenomen in de bevindingen van de ICER omdat dit kort voor de
ICER is uitgekomen. Desalniettemin is er geen twijfel over dat een intensivering van
de beleidsinzet nodig is en dat het tempo van de transitie omhoog moet om de doelen
te behalen.

In dit verband onderschrijf ik de visie dat er een cruciale rol ligt voor de EU om
de transitie naar een circulaire economie te faciliteren; in de eerste plaats in de
EU-lidstaten zelf en in samenwerking tevens daarbuiten. Nederland zal een aanjagende
rol blijven spelen bij de ontwikkeling van ambitieus Europees beleid. Zo heeft het
kabinet bij het door de Europese Commissie gepresenteerde EU Actieplan Circulaire
Economie (CEAP) gesteld het belangrijk te vinden dat de Europese Commissie de aangekondigde
voorstellen en wetgeving voortvarend verwezenlijkt en dat er daadkrachtig wordt opgetreden
om een circulaire economie te realiseren7.

Aangezien in deze kabinetsreactie op de ICER ook de aanbevelingen van de Reflectiegroep,
de aanbevelingen uit de Rode Draden van het Versnellingshuis Nederland Circulair!
en de eerder naar uw Kamer gestuurde Publieke Waarde Scan8 zijn meegenomen, is de reactie op de aanbevelingen gebundeld in vier overkoepelende
clusters van onderwerpen:

• heldere doelen en verantwoordelijkheden;

• reguleren en beprijzen;

• marktontwikkeling;

• kennis en innovatie;

Met de keuze van deze vier clusters doen we recht aan de aanbevelingen die het kabinet
zijn meegegeven en geven we een bredere kijk op wat noodzakelijk is om een circulaire
economie te bevorderen. Voor ieder cluster geven we weer wat is aanbevolen en wat
we nu oppakken.

Heldere doelen en verantwoordelijkheden

PBL, Reflectiegroep en Versnellingshuis bevelen aan een breed gedragen visie te ontwikkelen
om bedrijven, decentrale overheden en maatschappelijke partners duidelijkheid te geven
in welke richting de circulaire economie transitie zich moet gaan ontwikkelen en aan
te geven welke concrete en meetbare doelen daarom worden nagestreefd. Bovendien doen
zij de aanbeveling dat verantwoordelijkheden duidelijker worden toegewezen.

Het kabinet erkent het belang van concrete doelen en een heldere verantwoordelijkheidsverdeling.
Doelen geven richting en zijn daarmee een belangrijk sturingsinstrument voor de transitie.
Tevens helpen doelen om samenhang met andere transities inzichtelijk te maken. Zo
is er sprake van nauwe samenhang met de klimaat- en energietransitie (circulaire economie
draagt bij aan de vermindering van broeikasgassen), de (woning- en infrastructurele)
bouwopgave, de omslag naar een kringlooplandbouw, (grotendeels als onderdeel van de
vorige twee) de stikstofopgave, en in de context van internationale productie en handelsketens
het tegengaan van biodiversiteitsverlies en milieuverontreiniging.

Voor de transitie naar een circulaire economie is samenwerking en een lerende aanpak
cruciaal. Daarom heeft het kabinet in de startfase van het Rijksbrede Programma Circulaire
Economie samen met een breed spectrum aan partijen (bedrijfsleven, onderwijs, wetenschap,
maatschappelijke organisatie en medeoverheden) een netwerk gevormd om te werken aan
een circulaire economie. In dit kader is een tweetal mobiliserende doelstellingen
geformuleerd: Nederland circulair in 2050 en een halveringsdoelstelling om in 2030
te zorgen voor 50% minder gebruik van primaire abiotische grondstoffen. In de eerste
fase van de transitie heeft deze aanpak goed gewerkt en heeft deze ervoor gezorgd
dat veel partijen in actie zijn gekomen.

Inmiddels worden met betrokken partners de algemene doelen voor 2030 en 2050 uitgewerkt
en geconcretiseerd. PBL is gevraagd om opties te geven voor een nadere concretisering
van de circulariteitsdoelen en de bijbehorende effecten en inzichtelijk te maken welke
grondstoffenstromen (en/of productgroepen) daarin het belangrijkst zijn. Het streven
is om deze rapportage voor de zomer aan te bieden aan uw Kamer. Met dit inzicht zal
in het geactualiseerde Uitvoeringsprogramma op die grondstoffenstromen (en/of productgroepen)
worden ingezet die het meeste impact kunnen maken. Relevant daarbij is de inzet van
een nieuw kabinet ten aanzien van de transitie naar een circulaire economie en de
voortgang die in EU-verband wordt geboekt.

Daarnaast zal in de volgende fase een set gedifferentieerde doelen met de bijbehorende
verantwoordelijkheidsverdeling per domein (zoals voor grondstoffenstromen, transitieagenda’s,
productgroepen of sectoren) worden geformuleerd. Deze set doelen zal robuust en flexibel
zijn, omdat de kennis over de transitie ook nog sterk in ontwikkeling is. Dat betekent
dat de doelen eens in de zoveel tijd herijkt zullen worden en wordt bezien of er nog
efficiënt mee gestuurd kan worden.

Tevens wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een roadmap die het mogelijk maakt om
op basis van een langetermijnvisie te bezien wanneer welke tussendoelen bereikt moeten
worden en welke beleidsinterventies daarvoor nationaal en internationaal nodig zijn.
De roadmap zal strategische knooppunten voor alle partners bij de transitie naar een
circulaire economie inzichtelijk maken. De roadmap en de concrete doelen zullen duidelijk
maken welke instrumenten, middelen en intensiveringen9 benodigd zijn om de doelen te halen, en op welke wijze verantwoordelijkheden belegd
moeten worden. Het traject zal tevens benut worden om de relatie tussen verschillende
doelen inzichtelijk te maken. Hierbij kan ook worden gekeken naar eventuele versteviging
van het rijksbrede programma Circulaire Economie. Het volgende kabinet beschikt dan
over de nodige informatie om tot een kosteneffectieve invulling te komen van het verdere
transitiepad. Op basis daarvan kan het volgende kabinet vervolgens keuzes maken ten
aanzien van beleidsintensiveringen, normering en de bijbehorende financiële middelen.

Omdat PBL aangeeft dat 6 van de 7 afvaldoelen niet gehaald worden, wil ik hier graag
nog specifiek op ingaan. Voor afval gelden vele doelen, zowel op Europees niveau als
op nationaal niveau. Nederland voldoet aan de meeste Europese afvaldoelen, ook daar
waar we nationaal de lat hoger hebben gelegd. Daarnaast hebben we nationaal vaak een
hoger ambitieniveau en hebben we dat uitgesproken in doelstellingen. Deze hebben veelal
geen juridisch karakter. Zij moeten vooral worden gezien als beleidsambitie. Streefdoelen
die op zichzelf niet handhaafbaar of afdwingbaar zijn, maar ons wel een duidelijke
richting en ambitie geven en ons op die manier scherp houden. Zo worden wij ook gevoed
en voorzien van informatie over waar extra inzet nodig is. Het is daarbij belangrijk
te beseffen dat deze doelen onderling sterk samenhangen. Als de doelstelling voor
afvalscheiden door huishoudens niet wordt gehaald dan wordt de doelstelling voor restafval
ook niet gehaald. Als de doelstelling voor restafval door huishoudens en bedrijven
niet wordt gehaald, wordt ook de doelstelling voor storten en verbranden niet gehaald.

Voor de komende jaren vormt verbetering van de kwaliteit van de deelstromen van afvalscheiding
een speerpunt. In het Uitvoeringsprogramma CE is een pakket maatregelen opgenomen
om een versnelling te realiseren zoals: bevorderen circulaire ambachtscentra, versterken
producentenverantwoordelijkheid en bevorderen circulair consumentengedrag, onder meer
via de Transitieagenda Consumptiegoederen. Ook de maatregelen uit de Single Use Plastics
Richtlijn die per 1/7/2020 van kracht worden dragen daaraan bij. Daarnaast zijn er
maatregelen gericht op het stimuleren van circulair productontwerp en circulaire producteisen.

In 2021 worden de betreffende voorschriften in het Landelijk Afvalbeheer Plan geactualiseerd
en verduidelijkt en worden verbeteringen van de logistiek van bedrijfsafval bevorderd.
Per 2023 wordt de UPV Verpakkingen uitgebreid tot bedrijfsafval. Ook zullen in 2021
vanuit de Europese Commissie meerdere voorstellen worden gedaan die vorm en inhoud
zullen geven aan het productbeleid, dat wil zeggen de verduurzaming van producten.
Aankomende Europese wetgeving zal een bijdrage gaan leveren aan minder grondstoffengebruik
zoals gebruik van recyclaat, repareerbaarheid en levensduurverlenging.

Reguleren en beprijzen

De stand van zaken die de ICER schetst en de aanbevelingen van PBL, Reflectiegroep
en Versnellingshuis wijzen op het belang van het meer verplichtend maken van de instrumenten.
Ook geven ze de noodzaak weer om in een gelijk speelveld te voorzien binnen de EU,
zonder «free riders». Zo stelt PBL dat er meer verplichtende maatregelen vereist zijn,
in de vorm van wetgevende en normerende instrumenten, beprijzen van milieuschade en
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Met dit soort verplichtende maatregelen
wordt stap voor stap het economische voordeel van lineair-economische activiteiten
beëindigd en investeringszekerheid gecreëerd voor investeerders, banken en ondernemers
die circulair willen ondernemen.

Het kabinet onderkent de noodzaak voor het meer verplichtend maken van instrumenten
en het creëren van een gelijk speelveld en heeft de afgelopen jaren een aantal stappen
in die richting gezet. Zo wordt per 1 juli 2021 statiegeld ingevoerd op plastic flesjes
en per 31 december 2022 op blikjes. En zijn er bijvoorbeeld maatregelen aangekondigd
in de Kamerbrief over de aanpak «Van wegwerpplastics naar praktische oplossingen voor
hergebruik». Ook heeft Nederland in EU-verband gepleit voor het opnemen van een verplicht
aandeel gerecycled materiaal in EU-regelgeving. Productie- en waardeketens kennen
een sterk grensoverschrijdend karakter en de Nederlandse economie is dan ook sterk
verweven met het buitenland. Wet- en regelgeving op EU-niveau is daarom onmisbaar
voor een Europees gelijk speelveld en het beter integreren van circulaire principes
in het economische systeem voor een schoner en concurrerender Europa. Terecht levert
het Europese Circulaire Economie Actieplan10 (CEAP), dat was aangekondigd in de EU Green Deal, hier een belangrijke bijdrage aan
met initiatieven voor de hele levenscyclus van producten, van ontwerp en productie
tot consumptie, reparatie, hergebruik, recycling en het terugbrengen van hulpbronnen
in de economie.

In het kader van de uitvoering van het CEAP heeft de Europese Commissie voor 2021
in haar werkprogramma11 al een aantal wetgevende voorstellen en andere initiatieven aangekondigd, zoals voorstellen
tot versterking van het recht op reparatie en verplichte toepassing van (plastic)
recyclaat in herzieningen van bestaande sectorale regelgeving (zoals verpakkingen,
bouwmaterialen en autowrakken). Daarnaast biedt het initiatief voor duurzaam productbeleid
inclusief de verbreding van de Ecodesign-richtlijn de mogelijkheid om verplichtingen
voor recyclaat in te voeren voor producten waar sectorale regelgeving nog ontbreekt,
bijvoorbeeld bij textiel en meubels. Nederland zal hierbij een actieve rol richting
de EU blijven spelen. Een ambitieuze invulling van de aangekondigde initiatieven is
vereist ter ondersteuning van de Nederlandse ambities. De verplichte toepassing van
recyclaat heeft daarbij voor Nederland bijzondere prioriteit met het oog op het versterken
van de markt voor secundaire grondstoffen. Net als de Europese Commissie hecht Nederland
aan12 het verminderen van de importafhankelijkheid van kritieke grondstoffen door onder
meer het bevorderen van circulair gebruik van grondstoffen en innovatie.

Nationale kaders kunnen, binnen de randvoorwaarden van de Europese vrije markt, ervoor
zorgen dat partijen kunnen pionieren en de Europese en internationale processen met
nationale ervaring ondersteunen. Zo zal worden bezien hoe een CE-wet kan bijdragen
aan de transitie naar een circulaire economie en hoe de acties die uit het CEAP voortvloeien
wettelijk kunnen worden ondersteund. Een CE-wet, gestoeld op de wettelijke kaders
van de Wet milieubeheer, kan bijdragen aan de totstandkoming van een duidelijk en
bestendig kader voor de transitie naar een circulaire economie.

Een andere belangrijke ontwikkeling is bijvoorbeeld de opvolging van het huidige Landelijk
afvalbeheerplan (LAP3 – looptijd tot en met 2023) door een Circulair Materialenplan13 (CMP1). Momenteel is het LAP verankerd in de Wm. De ontwikkeling van het CMP en de
verkenning naar de modernisering van de Wm zijn dan ook met elkaar verbonden. Met
de komst van het CMP wordt de reikwijdte van het huidige LAP uitgebreid, met meer
sturing op de hogere treden van de afvalhiërarchie die van belang zijn voor CE, zoals
hergebruik en preventie. Daarnaast krijgt het CMP een steviger juridische basis, zonder
flexibiliteit te verliezen, zodat het vaker direct juridisch bindend is. Het CMP moet
innovatie op het gebied van CE stimuleren door bedrijven uit te dagen om beter te
presteren dan de minimumstandaard via een ambitieuze normering.

Ook kan het nieuwe kabinet sterker inzetten op producentenverantwoordelijkheid. Regelgeving
hierop speelt een belangrijke rol in de doorontwikkeling naar een circulaire economie.
Beprijzing van milieuschade is een belangrijk instrument om de circulaire economie
te stimuleren. Producentenverantwoordelijkheid is een vorm van beprijzing. Het al
dan niet verder beprijzen van milieuschade met nieuwe instrumenten zoals het belasten
van het gebruik van primaire grondstoffen, virgin plastic taks, tariefdifferentiatie
binnen de UPV en de daarbij passende intensivering van toezicht en handhaving dient
door het volgende kabinet te worden afgewogen.

Ter onderbouwing van dergelijke afwegingen wordt verkend welke regulerende heffingen,
normstellingen en/of voorwaarden in vergunningen ingezet kunnen worden ter bevordering
van de transitie naar een circulaire economie in lijn met de aangehouden motie van
het lid Beckerman van 20 april jl. (Kamerstuk 32 852, nr. 146).

Marktontwikkeling

Een transitie naar een CE vraagt om de ontwikkeling van markten voor vraag en aanbod
van circulaire grondstoffen, producten en diensten. Belangrijke drijfveren voor producenten
om lineair te blijven produceren, houden, naast wet- en regelgeving, verband met (on)voldoende
vraag uit de markt. Om de doelstellingen te halen moet circulair produceren naast
makkelijk, tenminste even lonend worden als lineair produceren.

Daarvoor wil het kabinet dat bestaande regelingen beter de overgang van een lineaire
naar een circulaire economie gaan ondersteunen. Het kabinet bekijkt hoe het bestaande
instrumentarium om bedrijven te laten innoveren beter aan kan sluiten bij de behoeften
van circulaire bedrijven. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de indirecte
milieu-impact elders in de (internationale) ketens die circulair ondernemen met zich
meebrengt. Hiervoor is een belangrijke stap het inzichtelijk krijgen en waarderen
van broeikasgasreductie in de hele waardeketen, zodat het broeikasgasreductiepotentieel
van Circulaire Economie benut kan worden.

Ondanks steeds meer betrokkenheid van de financiële sector, is het op dit moment nog
een uitdaging voor circulaire ondernemers om hun circulaire businesscase gefinancierd
te krijgen. Dit is vooral een probleem bij circulaire projecten met nieuwe en innovatieve
technologieën en projecten met innovatieve bedrijfsmodellen die behoefte hebben aan
risicodragend kapitaal. In 2020 is samen met financiers zoals banken, pensioenfondsen
en andere investeerders een gezamenlijke actieagenda opgestart om concrete en gedeelde
oplossingen te vinden zodat het voor financiers makkelijker wordt in circulaire ondernemingen
te investeren. Door de uitvoering van deze agenda komt er beter inzicht in risico
en impact en komt er commitment voor gezamenlijke oplossingen van knelpunten. Een
belangrijk aspect daarbij is het onder het thema «reguleren en beprijzen» al benoemde
prijsverschil tussen circulaire en lineaire producten en diensten.

Ook samenwerken en innoveren met meerdere partijen in een keten wordt door bedrijven
als uitdagend beschouwd. Aangezien een circulaire businesscase vaak een verandering
van meerdere partijen in een keten vraagt, is het Rijk in 2020 gestart met de subsidieregeling
circulaire ketenprojecten, met hulp van het Versnellingshuis Nederland Circulair!.
Een keten van bedrijven krijgt subsidie bij het veranderen van een lineair naar een
circulair product of dienst. In 2021 wordt deze subsidieregeling geïntensiveerd.

PBL, Reflectiegroep en Versnellingshuis wijzen op de rol die overheden kunnen spelen
in de markvorming voor circulaire producten door circulariteitseisen bij inkoop en
aanbesteding stapsgewijs te verhogen. Het vinden van afnemers of launching customers is een belemmering waar circulaire ondernemers met innovatieve producten tegenaan
lopen. Inkopende partijen kunnen door het inkopen van innovatieve, circulaire producten
deze producten ondersteunen in hun groei in de markt. De rijksoverheid zet actief
in op het stimuleren van circulair inkopen door alle overheden. Zo is in de Maatschappelijk
Verantwoord Inkopen (MVI) criteriatool, waar het Rijk voor zo’n 45 relevante productgroepen
inkoopcriteria beschikbaar stelt, circulair als thema toegevoegd. Bij de periodieke
herzieningen worden die criteria telkens aangepast aan wat de markt kan leveren. Circulaire
producten zijn echter nog lang niet altijd breed genoeg beschikbaar voor een aanbesteding.
Circulariteitseisen moeten met de mogelijkheden van de markt meegroeien. Daarbij is
ook een rol voor de zogenaamde buyer groups circulair inkopen, waarin publieke opdrachtgevers en inkopers samen stappen zetten
om circulair inkopen in een specifieke productgroep te versnellen. Ook wordt gewerkt
aan een internationaal ICT inkoop netwerk. Tijdens de WCEF+Climate conferentie is
een Circulair en Eerlijk Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) Pact (CFIT)
gelanceerd. België, Duitsland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, en
de Circular Innovation Council van Canada zijn hierbij net als Nederland betrokken.
Binnen dit pact wordt een internationaal netwerk van ICT-inkopers opgebouwd om de
overgang naar circulaire ICT te versnellen.

De komende jaren wordt de opgebouwde infrastructuur voor inkoop en opdrachtgeverschap
verder uitgebreid om circulair inkopen sterker te verankeren, zoals beschreven in
het Nationaal plan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen 2021–202514. Een speerpunt daarbij is het borgen van ambities, wijze van rapporteren en monitoren
in nieuwe bestuurlijke afspraken met de overheden en focus op het maken van minder
vrijblijvendheid en extra impact in kansrijke sectoren.

Overheden kunnen overigens niet als enige spelers zorgen voor marktvorming voor circulaire
producten door circulair in te kopen. Ook het bedrijfsleven is een belangrijke, stimulerende
speler op de inkoopmarkt. De in 2020 succesvol afgeronde Green Deal Circulair Inkopen
heeft laten zien dat ook daar groot potentieel is voor circulair inkopen. Het in de
GDCI opgebouwde netwerk wordt in stand gehouden en dit kan verder geïntensiveerd worden
om de afzetmarkt voor circulaire ondernemers te vergroten. Het is aan een nieuw kabinet
om over eventuele intensivering van dit netwerk te besluiten.

Samenwerking in de regio tussen bedrijven, overheid en kennisinstellingen is van groot
belang voor het welslagen van de transitie naar een circulaire economie. Op dit vlak
wordt nauw samengewerkt met onder andere provincies, gemeenten en waterschappen. Met
de provinciale Krachtenkaart, uitgebracht op de Nationale Conferentie op 1 februari,
laat IPO zien waar de kracht van de provincies zit. Naast circulair inkopen gaat IPO
aan de slag met het circulair bestendigen van Omgevingsvisie en VTH-uitvoeringspraktijk,
ontwikkelen en versterken Regionale Circulaire Ecosystemen, ondersteunen van het regionale
bedrijfsleven in de CE transitie en de invulling van monitoring. In dit kader zal
ook worden bekeken hoe het Versnellingshuis hier aan kan bijdragen.

Kennis en innovatie

De transitie naar een circulaire economie gaat gepaard met een grote variëteit aan
vernieuwingen. Kennisontwikkeling, kennisoverdracht en innovatie dragen bij aan de
ontwikkeling van nieuwe verdienmodellen en doorbreken van barrières om circulair te
kunnen produceren en op de markt brengen. Het gaat daarbij zowel om het ontwikkelen
van technologieën die nog niet bestaan, als het breder toepassen van bestaande circulaire
technieken en bedrijfsmodellen. Voor de toepassing is cruciaal dat betreffende technieken
voor ondernemers toegankelijk en betaalbaar zijn.

De kennis- en innovatievraagstukken zijn niet alleen van technologische of economische
aard, maar onder andere ook van juridische, sociologische en psychologische aard.
Bijvoorbeeld als het gaat om welke informatie tussen bedrijven en consumenten en bedrijven
onderling moet worden gedeeld om vertrouwen te krijgen in een nieuw circulair ontworpen
product. Het is van belang om de ontwikkeling van kennis en innovatie op deze vraagstukken
te stimuleren door kennisinstellingen, private partijen en overheden te verbinden,
netwerken te versterken (wat al gebeurd is door circulaire economie een plek te geven
in het Topsectorenbeleid) en door de Topsectoren te koppelen aan de vijf prioritaire
ketens waarvoor eerder Transitieagenda’s zijn opgesteld. Dit gebeurt in het kader
van de Kennis en Innovatieagenda Circulaire Economie (KIA CE), waar momenteel drie
meerjarige Missiegedreven Innovatie Programma’s worden uitgevoerd, gericht op: Ontwerpen
voor circulariteit, Circulaire grondstoffen en processen, en Vertrouwen, gedrag en
acceptatie.

Om aan de kant van de consument kansen en knelpunten voor circulair gedrag bloot te
leggen worden op dit moment gedragsonderzoeken gedaan naar ervaringen van consumenten
op het gebied van tweedehands kopen/verkopen, repareren, delen en lenen, het gebruik
van herbruikbare verpakkingen en het voorkomen van zwerfafval. De uitkomsten van de
onderzoeken kunnen gebruikt worden om circulair consumeren aantrekkelijk te maken
en eventuele belemmeringen zo veel mogelijk weg te nemen.

In een circulaire economie (en op weg er naar toe) zijn andere en/of aanvullende vaardigheden
en kennis van ondernemers en werknemers nodig dan in een lineaire economie. De transitie
zal voor veel mensen een verandering meebrengen van de manier waarop ze werken. Voor
een deel van de reeds werkenden zal dit ook – naast om- en bijscholing – begeleiding
van werk naar werk vereisen. De ICER laat zien dat er op verschillende niveaus van
onderwijs (van praktisch tot wetenschappelijk), en in diverse richtingen (via keuzedelen
en minors) een toenemend aanbod is aan opleidingen in circulaire kennis en vaardigheden.
Ook wordt in het kader van het uitvoeringsprogramma Circulaire Economie ingezet op
«skills» voor werkenden in verschillende posities in het bedrijfsleven, van manager
via ontwerper, inkoper tot marketeer.

Over duurzaamheid en circulaire economie in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
is de laatste jaren al regelmatig gerapporteerd door de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven (SBB) via de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Er worden
keuzedelen aangeboden die voor alle kwalificaties in het mbo relevant zijn zoals «Duurzaamheid
in het beroep», naast beroepsspecifieke keuzedelen zoals «Van afval naar grondstof»
of «Toepassing van biobased principes in de tuinbouw en uitgangsmaterialensector».

Het kabinet blijft erop inzetten dat duurzaamheid en daarmee circulaire economie een
versterkte rol krijgen in de curricula, van het basisonderwijs tot de universiteit,
en dat circulaire vaardigheden onderdeel worden van opleidingseisen, met name in het
beroepsonderwijs. Daarnaast zal het kabinet onderzoeken hoe ook de reeds werkenden
in deze beweging meegenomen kunnen worden.

Tot slot

De aanbevelingen uit de ICER, verrijkt met de aanbevelingen van de Reflectiegroep
CE en het Versnellingshuis Nederland Circulair!, geven aan dat het intensiveren van
beleidsinzet nodig is om de grondstoffentrends daadwerkelijk omlaag te brengen, om
milieu-impact te verminderen en om de leveringszekerheid te borgen. De keuzes hiervoor
zijn aan het volgende kabinet. De komende maanden richt het kabinet zich samen met
de betrokken partijen op het actualiseren van het Uitvoeringsprogramma Circulaire
Economie. De volgende thema’s staan daarbij centraal: hoger op de r-ladder, systeemverandering
van lineair naar circulair en focus op de grondstoffen met de meeste impact. Samen
met de betrokken departementen, de transitieteams en de grondstoffenakkoordpartners
zullen wij daar binnen de huidige kaders invulling aan gaan geven. Dit zal in het
najaar leiden tot het geactualiseerde Uitvoeringsprogramma.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven – Van der Meer