Brief regering : Contouren aanpak herstructurering winkelgebieden in binnensteden en kernen

Nr. 105
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2021

De retail in winkelgebieden in binnensteden en kernen staat sterk onder druk met structurele
leegstand tot gevolg. De oplopende leegstand maakt binnensteden snel minder aantrekkelijk,
waarbij verloedering op de loer ligt en een neerwaartse spiraal dreigt. De Corona-crisis
versterkt en versnelt deze ontwikkelingen.

Met de aanpak herstructurering van winkelgebieden in binnensteden en kernen investeert
het kabinet 100 miljoen euro in het realiseren van toekomstbestendige winkelgebieden
en in vitale binnensteden. Nieuwe functies en investeringen in ruimtelijke kwaliteit
zorgen voor een nieuwe economische en sociale basis. Gemeenten, samen met lokale private
partijen, worden daartoe gestimuleerd delen van hun winkelgebied gebiedsgericht en
integraal aan te pakken, door ze te ondersteunen met kennis en door ze financieel
te ondersteunen. De projecten die hieruit voortkomen dienen als showcases voor andere
gemeenten en andere lokale partijen. De opgedane kennis en ervaring zal actief worden
opgehaald en verbreid.

In deze brief worden de contouren van deze aanpak geschetst en wordt ingegaan op de
bijbehorende regeling, die een belangrijk onderdeel vormt van de aanpak en die door
RVO zal worden uitgevoerd.

Vitaliteit en levendigheid van Nederlandse binnensteden onder druk

De Nederlandse binnensteden staan bekend als compact, levendig en aantrekkelijk voor
bewoners, ondernemers en bezoekers. Het laatste decennium staan vitaliteit en levendigheid
echter onder druk. De oorzaken hiervoor zijn divers. Demografische ontwikkelingen
als bevolkingskrimp en vergrijzing spelen een rol, net als de stijgende populariteit
van online-winkelen en ook de veranderende voorkeuren van consumenten, die winkelen
steeds minder vaak als het ultieme uitje zien. Dit heeft grote gevolgen voor de binnensteden
die de afgelopen tientallen jaren steeds eenzijdiger gericht zijn op retail. Die eenzijdige
invulling maakt de binnensteden kwetsbaar. Met de retail als geheel gaat het goed
in Nederland, met elk jaar iets hogere verkoopcijfers. Maar de verschillen tussen
de verschillende branches zijn groot. Waar de food-branche elk jaar omzetgroei laat
zien, staan de omzetten in non-food en daarbinnen in vooral mode, schoenen en sport
al jaren onder druk. Het retailaanbod in de binnensteden bestaat voor ongeveer 60%
uit juist deze branches. Het ruimtebeslag van de toekomstige, fysieke retail in de
binnensteden zal in de toekomst veel minder groot zijn. Deze trend is al langere tijd
zichtbaar. Zo is het aantal winkels over de afgelopen 15 jaar met 20.000 afgenomen.
De verwachting is dat het aantal winkels in binnensteden de komende jaren gestaag
verder zal teruglopen. Schattingen, nog van voor de coronacrisis, gingen uit van een
afname van ongeveer 20% in de komende tien jaar. De coronacrisis versnelt en versterkt
deze ontwikkelingen. In plaats van 10 tot 15 jaar, zullen deze ontwikkelingen zich,
naar verwachting, binnen enkele jaren voltrekken.1

Deze veranderingen zijn niet evenredig verdeeld over de verschillende steden. De afgelopen
jaren laten zien dat een beperkt aantal steden als winnaar uit de bus komt als het
gaat om funshoppen. Bijvoorbeeld de G4 en steden als Groningen, Maastricht en Den
Bosch. Deze steden hebben een bovenregionale aantrekkingskracht. Ook kleinere steden
die zich richten op de dagelijkse boodschappen houden redelijk stand. De gevolgen
zijn het grootst voor de middelgrote steden die nog niet zo lang geleden een regionale
centrumfunctie hadden, maar die langzaam maar zeker kwijt raken. In deze steden wordt
een proces in gang gezet dat een vast verloop lijkt te kennen: De winkelleegstand
loopt gestaag op, soms tot wel meer dan 25%. Daarbij worden vooral aanloopstraten
geraakt, die verloederen. Op retail gerichte maatregelen blijken hoogstens tijdelijk
effect te sorteren. Deze ontwikkelingen hebben op den duur grote gevolgen voor de
leefbaarheid van de binnenstad, waarbij de economische basis van deze binnensteden
steeds verder erodeert.

Gemeenten en marktpartijen zijn tot nu toe terughoudend met het gebiedsgericht en
vanuit een integrale visie aanpakken van de problematiek van de winkelgebieden in
de binnensteden. Redenen hiervoor zijn de complexiteit van het planproces (verdeeld
eigendom, veel verschillende huurders en hoe maken we samen een goed plan) en de extra
kosten die het verwezenlijken van plannen in de binnenstad met zich meebrengt. Deze
kosten laten zich niet terugverdienen in marktconforme verkoop of verhuur van de gerealiseerde
objecten, zonder afbreuk te doen aan de te realiseren kwaliteit van het plan of de
betrokken objecten. Gemeenten en marktpartijen hebben elkaar nodig om deze opgaven
tot een goed einde te brengen, waarbij het initiatief en de regie bij de gemeenten
zal liggen.

Herstructurering winkelgebieden in binnensteden en kernen

Omdat de maatschappelijke impact van de problematiek van winkelgebieden groter is
dan die van bedrijventerreinen, kies ik ervoor om de focus te leggen op winkelgebieden.
Om dezelfde reden kies ik voor een focus op binnensteden en kernen (en niet bijvoorbeeld
op perifere winkelgebieden). De geschetste aanpak is de afgelopen maanden samen met
experts vanuit betrokken partijen uitgewerkt.

De inzet van de middelen voor de herstructurering van winkelgebieden in binnensteden
en kernen sluit aan op de initiatieven in het kader van de Retailagenda op het gebied
van retail en de vitaliteit van binnensteden en kernen. De afgelopen 5 jaar hebben
de partners achter de Retailagenda allerhande activiteiten ontplooid om lokale partijen
in staat te stellen met de complexe binnenstedelijke problemen rond winkelgebieden
aan de slag te gaan. Hierbij is een goed beeld ontstaan van de problematiek op lokaal
niveau en aan welke instrumenten behoefte is om deze problemen aan te pakken.

Betrokken moties Kamer

Door uw Kamer is regelmatig aandacht gevraagd voor deze problematiek. Tijdens de Algemene
Politieke Beschouwingen in september jl. werd een ondersteunende motie ingediend door
de leden Palland en Amhaouch over het tegengaan van leegstand van winkelgebieden in
gemeenten2. Deze motie is met grote meerderheid van stemmen aangenomen. Evenals de motie van
het lid Moorlag inzake de vitaliteit van binnensteden, ingediend tijdens het VAO Toerisme
3. Met het plan voor de herstructurering van winkelgebieden in binnensteden en kernen
wordt uitvoering gegeven aan beide moties. Tevens wordt hiermee uitvoering gegeven
aan de motie van het lid Van Eijs, ingediend bij de vaststelling van de begrotingsstaten
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar
2021 met betrekking tot het instellen van een transformatiebrigade4.

Contouren van de aanpak

De aanpak bestaat uit drie, elkaar aanvullende onderdelen. Met een bijdrage van het
Rijk op de realisatiekosten van zowel private als publieke partijen wordt de realisatie
van gebiedsgerichte, integrale plannen aantrekkelijk gemaakt en de kwaliteit van de
plannen geborgd. Hiertoe zal onder meer een subsidieregeling voor meerdere jaren worden
opgesteld. Door kennis en expertise beschikbaar te stellen wordt het planproces ondersteund
(transformatiebrigade). Daarnaast worden leerervaringen actief opgehaald en wordt
kennis gedeeld, zodat ook andere steden en geïnteresseerde private investeerders kunnen
profiteren van deze inzichten. De uitvoeringskosten van de aanpak worden ten laste
gebracht van het totaal beschikbare budget.

De gebiedsgerichte aanpak van winkelgebieden is een langjarige opgave voor steden
in het hele land. Met de geschetste aanpak gaan we hiervoor ervaring opdoen met een
beperkt aantal projecten.

Opzet en werking regeling

De regeling wordt in tranches verdeeld over in totaal vier jaren. Partijen kunnen
een subsidieaanvraag met daarbij een projectplan indienen, opgesteld door private
partijen in samenwerking met de gemeente. Het projectplan, als onderdeel van de subsidieaanvraag,
wordt beoordeeld door een Adviescommissie, bestaande uit onafhankelijke experts (bijvoorbeeld
op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, vastgoed, gebiedsgerichte transformatie).
Voor het aanstellen van leden van de commissie geldt een apart benoemings- en vergoedingsbesluit,
dat zal worden gepubliceerd in de Staatscourant.

De beoordeling wordt gebaseerd op vooraf bekende, gewogen kwaliteitscriteria. Deze
zijn onder te verdelen in drie clusters, namelijk gebruikswaarde (o.a. bouwkwaliteit,
integraliteit en samenhang), belevingswaarde (o.a. bevordert leefbaarheid en levendigheid,
geeft creatieve en evenwichtige oplossing lokale problemen) en toekomstwaarde (o.a.
duurzaamheid, klimaat, regionaal afgestemd). De beoordeling van de Adviescommissie
is transparant voor de indienende partij. Op basis van deze beoordeling stelt de Adviescommissie
een advies voor de Minister van EZK op (inclusief ranking). Bij de besluitvorming
zijn de beschikbare subsidiemiddelen voor de betreffende ronde limiterend.

De bijdrage vanuit het Rijk is bedoeld om de extra kosten te compenseren die binnenstedelijke
transformatie met zich mee brengt en die zich niet in de markt laten terug verdienen.
Deze financiële bijdrage wordt gebaseerd op de onrendabele top, zowel publiek als
privaat, tot een maximum van 20% van de realisatiekosten. De bijdrage aan het plan
zal worden verstrekt in de vorm van een reguliere subsidie. Voordat een projectplan
wordt beoordeeld op kwaliteit door de Adviescommissie, zal de begroting, inclusief
de aannamen voor de onrendabele top, extern kritisch worden beoordeeld op validiteit.
Om de onrendabele top te kunnen bepalen is transparantie over de exploitatie harde
voorwaarde (open boek benadering). Plankosten maken geen deel uit van de realisatiekosten.

Om te benadrukken dat de subsidie bedoeld is voor gebiedsgerichte, integrale projecten
en niet voor losse objecten, wordt een relatief hoge ondergrens van 1 miljoen euro
per aanvraag gehanteerd. Om een idee te geven van de beoogde minimale omvang: met
een gebiedsgericht plan van 5 miljoen euro kunnen, uitgaand van een marktprijs van
2.000 euro/m2, ongeveer 25 appartementen gerealiseerd worden, of 12 winkels worden aangepakt. Ongeveer
het niveau van een kleinere aanloopstraat in steden. Door een maximale subsidie van
5 miljoen euro per project te hanteren als bovengrens, wordt voorkomen dat het budget
wordt uitgeput door een beperkt aantal projecten, waardoor maar heel weinig gemeenten
zouden kunnen profiteren van de regeling.

De komende maanden zal de regeling worden uitgewerkt, zal de Adviescommissie worden
aangesteld, zullen begeleidende experts worden gezocht en zullen communicatieplannen
worden uitgewerkt en in gang gezet. Ik zet er op in om net na de zomer van start te
gaan met de geschetste aanpak. De situatie in onze binnensteden vraagt om een urgente
aanpak. Door de regeling snel te openen kunnen nog dit jaar de eerste beschikkingen
worden afgegeven en kunnen de eerste gemeenten met hun partners snel aan de slag.

Ik ben me ervan bewust dat deze planning ambitieus is, ingeval van onvoorziene omstandigheden
zal de planning worden bijgesteld.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer