Brief regering : Reactie op de uitvoering van de NEC-richtlijn

Nr. 374
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2021

De NEC-richtlijn1 bepaalt voor een aantal luchtverontreinigende stoffen die in belangrijke mate bijdragen
aan grootschalige grensoverschrijdende luchtverontreiniging, de maximale hoeveelheid
die iedere EU-lidstaat in een jaar mag uitstoten. Met deze brief informeer ik uw kamer
dat Nederland ook in 2019 (het meest recente rapportagejaar) aan de verplichtingen
van de NEC-richtlijn heeft voldaan. Daarnaast ga ik nader in op de uitvoering van
de richtlijn voor de periode vanaf 2020. Tevens plaats ik dit in EU-perspectief aan
de hand van het rapport «Second Clean Air Outlook»2 dat de Commissie begin dit jaar heeft uitgebracht.

NEC-Richtlijn tot en met 2019

Voor de periode tot en met 2019 werkt de NEC-richtlijn met nationale emissieplafonds
voor zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige koolwaterstoffen exclusief methaan (NMVOS) en ammoniak (NH3). Voor fijn stof (PM2,5) geldt tot 2020 geen emissieplafond.

Nederland heeft begin dit jaar de emissiecijfers over 2019 aan de Europese Commissie
gerapporteerd. Tabel 1 geeft voor iedere stof de totale hoeveelheid en het bijbehorende
nationale emissieplafond weer.

Tabel 1: Emissiecijfers NEC-stoffen en NEC-plafond (kton/jr)

2019

SO2

NOx

NMVOS

NH3

PM2,5

Emissie

23

230

238 (184)

123

15,3

NEC-plafond

50

260

185

128

-

De uitstoot van luchtverontreinigende stoffen die onder de NEC-richtlijn vallen was
ook dit jaar weer lager dan het jaar ervoor. De dalende trend van de afgelopen decennia
zet zich daarmee door. Met uitzondering van NMVOS lag de uitstoot in 2019 onder de
overeenkomstige emissieplafonds. Toch is er ook in het geval van NMVOS geen sprake
van overschrijding van de norm, omdat in het uitstootcijfer ook bronnen zijn meegerekend
die in het verleden – bij het vaststellen van de NEC-richtlijn in 1999 – niet bekend
waren. Het gaat met name om de emissiebronnen «kuilvoer» en «mestverwerking» plus
nog een aantal kleinere bronnen, die in totaal 54 kton emitteerden. De NEC-richtlijn
voorziet erin dat deze hoeveelheid met toestemming van de Commissie van de totale
uitstoot mag worden afgetrokken voordat deze wordt vergeleken met het nationale emissieplafond.
Dit correctiemechanisme leidt tot een andere toetswaarde (voor NMVOS 184 kton in 2019).
Het correctiemechanisme is voor het eerst toegepast in 2017 voor zowel NMVOS als NH33. Voor NH3 kon de toepassing van het correctiemechanisme deze keer achterwege blijven omdat
de emissie (123 kton) weer onder het nationale emissieplafond (128 kton) is komen
te liggen. De daling ten opzichte van 2018 toen de uitstoot 129 kton betrof, is onder
andere veroorzaakt doordat er minder vee werd gehouden mede als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel
dat binnen Nederland wordt gehanteerd.

Ten aanzien van de emissie van NH3 kan hierbij nog het volgende worden aangetekend. Op 18 juni 2020 heeft de Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (CDM) een beleidsadvies uitgebracht waarin staat dat de
veronderstelling gerechtvaardigd is dat de NH3-emissies uit emissiearme stallen onderschat worden; de indicatieve berekeningen geven
aan dat het voor heel Nederland om ongeveer 8,8 kton/jr kan gaan. Anderzijds staat
in hetzelfde rapport dat de ammoniakemissie bij mestaanwending, in tegenstelling tot
bij stallen en opslag, overschat is, met globaal berekend 4 kton/jr. In de brief waarin
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, mede namens mij, haar beleidsreactie
op het CDM-advies neerlegt4, staat dat ik de Tweede Kamer in het voorjaar van 2021 zal informeren wat hiervan
de gevolgen voor de NEC-plafonds zouden kunnen zijn. Dat doe ik bij deze. Bovenstaande
punten zijn inmiddels verwerkt in de meest recente cijfers van de Emissieregistratie.
Op basis van verdere metingen die uitgevoerd worden zijn nadere aanpassingen niet
uitgesloten, maar naar verwachting is de grootste correctie uitgevoerd en gaat het
vervolgens om verfijning.

De NEC-richtlijn vanaf 2020

Overeenkomstig de NEC-richtlijn is de systematiek met nationale emissieplafonds met
ingang van het emissiejaar 2020 vervangen door een systematiek met nationale emissiereductieverplichtingen.
De emissiereductieverplichtingen staan in de richtlijn vermeld als een percentage
van de hoeveelheid die in 2005 werd uitgestoten (zie tabel 2).

Tabel 2: Emissiereductieverplichtingen voor de periode 2020–2029 en de periode vanaf
2030 als percentage ten opzichte van basisjaar 2005

Reductie %

SO2

NOx

NMVOS

NH3

PM2,5

2020

28%

45%

8%

13%

37%

2030

53%

61%

15%

21%

45%

Voor het tussenjaar 2025 geldt voor iedere stof een indicatief doel dat overeenkomt
met het rekenkundige midden van de maximaal toelaatbare hoeveelheid in 2020 en dat
van 2030. Lidstaten moeten aan de Commissie uitleg geven en onder bepaalde omstandigheden
aanvullende maatregelen nemen indien dit indicatieve plafond wordt overschreden. Dit
mechanisme moet voorkomen dat lidstaten veel emissiereducties pas in de laatste jaren
van de periode 2020–2029 willen gaan nemen met een verhoogde kans dat de emissiereductieverplichtingen
voor 2030 niet kunnen worden nagekomen.

De reductiepercentages kunnen worden omgerekend naar nationale emissieplafonds in
kton/jr, maar om na te gaan of een lidstaat aan de verplichtingen uit de NEC-richtlijn
voldoet, blijven de emissiereductieverplichtingen ten opzichte van 2005 leidend. Daarbij
kan nog worden opgemerkt dat de emissies van 2005 geen vast gegeven zijn, maar steeds
nog iets kunnen wijzigen, omdat op basis nieuwe wetenschappelijke inzichten of methoden
er ieder jaar een herberekening plaatsvindt van de hele historische reeks, inclusief
het basisjaar 2005.

Van belang is ook dat de nieuwe systematiek de definitie heeft veranderd die aangeeft
welke emissies meetellen om te bepalen of aan de emissiereductieverplichtingen wordt
voldaan. De NEC-richtlijn bepaalt expliciet dat uitstoot van de categorieën «3B mestbeheer»
en «3D landbouwgronden» voortaan niet meer meegenomen worden. Voor de twee onderstaande
categorieën was van het begin al bepaald dat de NEC deze buiten beschouwing laat:

– emissies van vliegtuigen, buiten de landings- en startcyclus. De reden hiervoor is
dat deze emissies op grotere hoogte (boven de 3000 voet) plaatsvinden, dus veel al
boven de grenslaag, waardoor deze in veel mindere mate bijdragen aan gezondheidsschade
en stikstofdepositie.

– emissies van de internationale zeevaart. De reden hiervoor dat de EU-lidstaten ieder
voor zich hier geen zeggenschap over hebben. Deze emissies worden beperkt in IMO verband
door het aanwijzen van «emission control area´s» en de EU Richtlijn 2016/802 betreffende
een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen.

– Daarnaast worden de emissies van het wegverkeer volgens de nieuwe systematiek berekend
op basis van in Nederland verkochte brandstof (Fuels Sold methodiek) in plaats van op basis van in Nederland verbruikte brandstof (Fuel Used methodiek).

De NEC-richtlijn verplicht lidstaten ook om tweejaarlijks emissieramingen te rapporteren
bij de Europese Commissie tot en met 2030. Nederland heeft hierbij de ramingen gehanteerd
die het PBL volgens de nieuwe systematiek heeft opgesteld5. Uit het PBL-rapport blijkt dat de Nederlandse uitstoot van de vijf NEC-stoffen voor
alle jaren vanaf 2020 op basis van de huidige inzichten beneden de nationale emissieplafonds
zal liggen. Hierop is een kleine uitzondering: voor NH3 ligt de raming met voorgenomen beleid in 2030 1 kiloton onder het doel. De raming
met alleen vastgesteld beleid ligt 1 kiloton boven het doel. Als gevolg van de Wet
Stikstofreductie en Natuurverbetering zullen de ammoniakemissies richting 2030 verder
dalen. Dit alles bevestigt het beeld dat Nederland tot en met 2030 blijft voldoen
aan de emissiereductieverplichtingen van de NEC-richtlijn. Dit laat onverlet dat het
kabinet volop blijft inzetten op een verdere emissiereductie om gezondheidsschade
en de aantasting van de natuur verder terug te dringen. Een belangrijk instrument
hierbij is het Schone Lucht Akkoord. Op 26 maart 2021 heb ik uw kamer met een toelichtende
brief6 de Uitvoeringsagenda van het Schone Luchtakkoord toegezonden. Voor NH3 geldt bovendien dat inmiddels de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering in werking
is getreden die ervoor moet zorgen dat (ook) de NH3-emissies flink omlaag zullen gaan om de hoofddoelstelling – in 2030 bevindt de helft
van alle hectares natuur in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden zich op een gezond
stikstofniveau – linksom of rechtsom te halen.

Internationale samenwerking

Naast het terugdringen van de emissies in eigen land, is het zaak om ook de import
van grensoverschrijdende luchtverontreiniging verder te beperken, via de NEC-richtlijn
en ambitieus Europees bronbeleid. Effectieve internationale samenwerking is hiervoor
cruciaal, niet alleen binnen de EU, maar ook in de UNECE, OESO en UNEP. In lijn hiermee
is in het Schone Lucht Akkoord opgenomen dat de inzet in internationaal verband wordt
versterkt door ambitieus luchtkwaliteitsbeleid. In dit kader kan ik melden dat op
18 en 19 maart jl. de Clean Air Dialoque heeft plaatsgevonden tussen enerzijds vertegenwoordigers van de Europese Commissie
en anderzijds tal van betrokkenen die in Nederland aan dit onderwerp werken of er
mee van doen hebben. Centrale vraag in de dialoog was wat er lokaal, nationaal en
Europees nodig en mogelijk is om de lucht in de Europa schoner te krijgen, onder meer
door middel van thematische sessies over houtstook, lokale en regionale luchtkwaliteit,
binnenvaart, veehouderijen en mobiliteit. De conclusies van de Clean Air Dialoog worden
gepubliceerd op de website van de Europese Commissie7.

De Commissie heeft op 8 januari jl. de Second Clean Air Outlook gepubliceerd. Hieruit
blijkt dat veel lidstaten moeite hebben om meteen al vanaf 2020 te voldoen aan hun
nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode 2020–2029. Vrijwel alle lidstaten
moeten de emissies van ten minste enkele verontreinigende stoffen nog flink verminderen.
Dat geldt met name voor ammoniak. In het rapport kondigt de Commissie aan dat zij
steun zal blijven verlenen aan de lidstaten bij hun inspanningen om de richtlijn uit
te voeren, maar ook dat zij zal ook gebruikmaken van haar rechtsbevoegdheden om te
waarborgen dat de wetgeving wordt gehandhaafd.

Hoe effectief en dus belangrijk internationale samenwerking is om luchtverontreiniging
te verminderen komt ook naar voren in de wetenschappelijke analyse8 die werd verricht om deze «Clean Air Outlook» te ondersteunen. De analyse bevestigt
dat in de meeste lidstaten een aanzienlijke bijdrage aan de achtergrondconcentratie
van PM2,5 afkomstig is van andere lidstaten. Nieuw is dat voor iedere lidstaat afzonderlijk
is berekend welke andere landen in welke mate bijdragen aan het verminderen van de
PM2,5-achtergrondconcentratie in 2015 ten opzichte van 2005 en in 2030 ten opzichte van
2015. Voor Nederland geldt dat de buitenlandse bijdrage de eigen Nederlandse bijdrage
een aantal malen overtreft. De EU-landen Frankrijk, België, Polen en Tsjechië dragen
het meeste bij, maar ook de bijdrage van alle andere EU-lidstaten gezamenlijk is significant.
Van de landen buiten de EU draagt het Verenigd Koninkrijk het meeste bij aan de verdere
verlaging van de achtergrondconcentratie van PM2,5 in Nederland.

Het rapport bevat een dergelijke analyse voor alle andere lidstaten en het geheel
bevestigt het uitgangspunt van de NEC-richtlijn dat alle lidstaten gezamenlijk hun
luchtverontreinigende emissies moeten verminderen omdat dit voor alle lidstaten wederzijds
voordeel biedt. Hetzelfde geldt uiteraard ook voor landen buiten de EU, zoals Noorwegen
en Zwitserland die hiertoe emissiereductieverplichtingen zijn aangegaan in het Gothenburg
Protocol. Dit geldt ook voor het Verenigd Koninkrijk wat maakt dat na Brexit er toch
verder in internationaal verband kan worden samengewerkt om verdere emissiereducties
te realiseren.

Verdere planning

De NEC-richtlijn verplicht alle EU-lidstaten om een nationaal NEC-plan op te stellen
waarin wordt aangegeven met welke maatregelen de jaarlijks emissies onder de geldende
NEC-plafonds uitkomen. De indieningsdatum voor het eerste NEC-plan was 1 april 2019.
Omdat de plannen ten minste eens in de 4 jaar moeten worden herzien, is de eerstvolgend
herzieningstermijn 1 april 2023. Bij het opstellen van het herziene NEC-plan zullen
alle betrokken maatschappelijke actoren worden betrokken. Ook de Tweede Kamer wordt
voorafgaand aan indiening van het plan bij de Europese Commissie, over het NEC-plan
geïnformeerd.

Iets verder in de tijd, maar niet minder relevant is dat de NEC-richtlijn in 2025
geëvalueerd zal worden op basis waarvan de Commissie een voorstel tot herziening van
de richtlijn of andere wetgevende voorstellen kan doen. In de NEC-richtlijn zelf staat
dat de evaluatie/herziening zich in ieder geval moet richten op het EU klimaat- en
energiebeleid en op maatregelen die de uitstoot van ammoniak verminderen. De Commissie
zal waarschijnlijk (ook weer) voorstellen dat er een emissiereductie-verplichting
voor methaan in de NEC-richtlijn worden opgenomen.

Nederland is ook partij bij het Gothenburg-protocol onder de Conventie voor grensoverschrijdende
luchtverontreiniging over lange afstand (UNECE Air Convention9). Het Gothenburg protocol bevat voor de periode vanaf 2020 overeenkomstige emissiereductieverplichtingen,
maar anders dan de NEC-richtlijn heeft het (nog) geen vervolgstap voor 2030 en verder.
De meerwaarde van het Gothenburg protocol bestaat erin dat ook Noorwegen, Zwitserland
en het Verenigd Koninkrijk zich moeten houden aan de voor deze landen vanaf 2020 geldende
emissiereductieverplichtingen. Het protocol bevat ook verplichtingen voor de Verenigde
Staten en Canada. Daarnaast staat het protocol open voor toetreding door andere landen
die partij zijn bij de UNECE Air Convention.

Inmiddels is er een begin gemaakt met de evaluatie van het Gothenburg Protocol in
aanloop naar een eventuele tweede herziening die uiteindelijk zou kunnen leiden tot
strengere emissieplafonds vanaf 2030 en aangescherpte maatregelen voor de landbouw
(NH3), en nieuwe maatregelen voor black carbon (BC) als stof die niet alleen negatieve
gezondheidseffecten geeft maar ook een klimaatopwarmend effect heeft.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer