Brief regering : ILT rapport Financierbaarheid investeringsopgave drinkwatersector

Nr. 533
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 mei 2021

Hierbij stuur ik u het rapport «Financierbaarheid investeringsopgave drinkwatersector»,
opgesteld door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en mijn reactie op het
onderzoek1. Dit onderzoek heb ik laten uitvoeren naar aanleiding van het signaal dat drinkwaterbedrijven
geven dat de regulering (WACC) hen belemmert de toekomstige investeringen te financieren.
Het rapport van de ILT gaat in op de oorzaken van de financieringsproblemen en doet
een aantal aanbevelingen. De ILT concludeert dat de WACC tot nu toe voldeed en met
een aantal aanpassingen toekomstbestendig is.

WACC

De drinkwaterbedrijven zijn ondernemingen met overheden (provincies en gemeenten)
als aandeelhouder. Drinkwaterbedrijven hebben een monopoliepositie; van welk bedrijf
een klant het drinkwater afneemt hangt af van de locatie, de klant kan daarin niet
kiezen. Om mogelijke negatieve effecten van deze monopoliepositie tegen te gaan, is
er een wettelijke begrenzing aan de winst gesteld, in de vorm van een maximale gewogen
gemiddelde vermogenskostenvoet, oftewel WACC (Weigthed Average Cost of Capital).

ILT onderzoek

Na de vorige vaststelling van de WACC, heeft de drinkwatersector aangegeven dat de
WACC zou moeten worden verruimd om noodzakelijke investeringen in de drinkwatervoorziening
te kunnen doen. De ILT heeft de opdracht gekregen om de verwachte toekomstige investeringsopgave
in kaart te brengen, de financierbaarheid van de investeringen te onderzoeken en terug
te kijken op de WACC. Dit rapport is nu afgerond en bied ik uw Kamer hierbij aan2, conform mijn toezegging3. De Vewin heeft een reactie gegeven op het rapport, deze is meegenomen in deze brief.
De reactie van Vewin is toegevoegd.

Bevindingen van het ILT

De drinkwatersector verwacht de komende jaren (2020–2029) bijna 8 mrd. euro te investeren.
In 10 jaar tijd zal het geïnvesteerd vermogen van de sector met ongeveer 50% groeien;
van 7,4 mrd. euro in 2020 naar 11 mrd. euro in 2029. De ILT stelt vast dat de investeringen
toenemen, onder andere als gevolg van klimaatverandering. De financiële uitgangspositie
van de drinkwatersector als totaal is volgens de ILT goed, maar de verschillen tussen
de bedrijven zijn groot. De financierbaarheid van de investeringsopgave is niet voor
alle bedrijven vanzelfsprekend. ILT geeft aan dat de WACC slechts één van de elementen
is die de financiële positie van de drinkwaterbedrijven beïnvloedt. Ook de hoogte
en snelheid van de nieuwe investeringen, de rol van de aandeelhouders, eerdere financiële
besluiten, en de eisen van de banken zijn van invloed.

ILT constateert dat het instrument WACC een redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen
biedt in lijn met de wettelijke doelstelling en dat door verbetering aan te brengen
op enkele elementen deze toekomstbestendig is. ILT ziet geen aanleiding de financiering
van de drinkwaterbedrijven fundamenteel anders te organiseren of reguleren.

Belangrijkste aanbevelingen uit het rapport

ILT doet de volgende aanbevelingen:

• Pas de WACC systematiek op onderdelen aan;

• Overweeg kaders op te stellen voor de financiële positie van de bedrijven;

• Specificeer de verantwoordelijkheden van de aandeelhouder;

• Geef uitleg aan de geldverstrekkers over de risico’s en zekerheden van de regulering
van drinkwaterbedrijven.

1. WACC systematiek

Elke twee jaar wordt de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (WACC) voor drinkwaterbedrijven
vastgesteld door de Minister van IenW. Vewin wil een fundamentele herbeschouwing van
de WACC-regelgeving. De ILT concludeert dat de WACC (een redelijk rendement op geïnvesteerd
vermogen) tot nu toe voldeed en met een viertal aanpassingen toekomstbestendig is.
Er is daarom nu geen reden om de WACC-regelgeving in zijn geheel te bezien. Mocht
uit onderstaande overleggen en onderzoeken het tegendeel blijken, dan zal dit opnieuw
worden afgewogen.

De ILT adviseert de volgende aanpassingen met betrekking tot de WACC:

• Verleng de vaststellingsperiode voor het toegestane rendement van 2 naar 3 jaar;

• Pas de berekening voor de bepaling van verwachte rente op leningen aan;

• Breng de veronderstelde verhouding van leningen versus geïnvesteerd vermogen meer
in lijn met wat gebruikelijk is in deze sector. Of als dit niet mogelijk is, creëer
een extra marge in de WACC;

• Toets overschrijdingen van de WACC-norm op basis van 3-jaarlijks gemiddelde in plaats
van op jaarbasis om de kans op verrekeningen in de tarieven in latere jaren te reduceren.

De eerste twee voorgestelde aanpassingen zijn reeds in gang gezet conform het advies:
er ligt een wetswijzigingsvoorstel van de Drinkwaterwet bij de Tweede Kamer om de
termijn van de WACC te verlengen van 2 naar 3 jaar. Ook ligt er een wijzigingsvoorstel
om het Drinkwaterbesluit aan te passen voor de berekening van de WACC; hierin wordt
de risicovrije rente gesplitst, opdat de risicovrije rente voor vreemd vermogen apart
kan worden bepaald.

De derde aanpassing ziet op de «gearing». De gearing is de verhouding tussen het eigen
vermogen en het vreemd vermogen. De gearing van de drinkwaterbedrijven verschilt erg
van de gearing die wordt gebruikt in de WACC-methodiek. De gearing aanpassen naar
de Nederlandse drinkwaterbedrijven, heeft tot gevolg dat de WACC daalt, wat niet gunstig
zou zijn voor de drinkwaterbedrijven. Dit onderdeel van de aanbeveling over de WACC
wordt daarom niet overgenomen.

De vierde voorgestelde aanpassing vraagt nader onderzoek. Deze optie zal nader worden
verkend en vervolgens wordt bezien of en welke aanpassing van wet- en regelgeving
hiervoor nodig is.

De WACC volgt de rente op de kapitaalmarkten. Hierdoor is het niet waarschijnlijk
dat bij de komende vaststelling de nieuwe WACC hoger zal zijn dan de huidige. Vanwege
de huidige problematiek ligt er een wetswijziging van de Drinkwaterwet als onderdeel
van de Verzamelwet I&W in de Tweede Kamer om de huidige WACC met twee jaar te kunnen
verlengen. Deze wijziging dient als vangnet indien de noodzakelijke investeringen
van de drinkwaterbedrijven in gevaar komen. Pas als deze bevoegdheid inwerking is
getreden, kan worden beslist of het noodzakelijk is de WACC te verlengen. Nadat in
september het advies van ACM over de nieuwe WACC er is, ben ik voornemens hierover
te besluiten.

2. Kaders financiële positie en aandeelhouder

In de Drinkwaterwet is een bewuste keuze gemaakt voor decentraal toezicht op de drinkwaterbedrijven
in plaats van centraal toezicht. Decentraal toezicht houdt in dat gemeenten en provincies
als aandeelhouders van drinkwaterbedrijven toezicht houden op de tarieven voor drinkwater.
In een centraal toezichtmodel stelt een nationale toezichthouder periodiek tarieven
vast. In het huidige reguleringsmodel is de winstbestemming vrij; de winst kan worden
gebruikt voor vermogensopbouw of worden uitgekeerd of worden ingezet om de tarieven
te verlagen.

De ILT beveelt aan om vereisten ten aanzien van de financiële positie vast te leggen.
De ILT constateert daarbij dat de aandeelhouders een belangrijke rol hebben in de
financiële positie van een drinkwaterbedrijf, zowel door de hoogte van het tarief
als door te besluiten over het uitkeren van dividend.

Ik ga onderzoeken of opstellen van vereisten voor de financiële gezondheid van een
drinkwaterbedrijf kan borgen dat een drinkwaterbedrijf niet te grote financiële risico’s
loopt en zodoende altijd haar wettelijke taken kan uitvoeren. Voor netbeheerders van
gas en elektriciteitsnetwerken bijvoorbeeld, is hier een kader voor; voor hen worden
eisen gesteld «aan het financieel beheer van een netbeheerder om hiermee te verzekeren
dat een netbeheerder niet te grote financiële risico’s loopt en zodoende altijd zijn
wettelijke taken kan uitvoeren». In dit onderzoek wordt de rol van de publieke aandeelhouders
in het decentrale toezichtmodel meegenomen.

De drinkwaterbedrijven geven aan dat de investeringsplannen de afgelopen jaren opwaarts
zijn bijgesteld door recente inzichten. Ik ga de ILT vragen om de investeringsplannen
te beoordelen en een link te leggen tussen de investeringsplannen en de leveringsplannen.

3. Risico’s en zekerheden

De ILT concludeert dat het van belang is om met de verstrekkers van vreemd vermogen
in gesprek te gaan en deze te informeren over de drinkwatersector (het type organisatie,
wijze van regulering waaronder de rol van de eigenaar, risico’s en het bespreken van
de uitdagingen waarvoor zij gesteld staan). Eisen die geldverstrekkers stellen, worden
gebaseerd op de verwachte risico’s op het kunnen voldoen van de rente en het kunnen
terugbetalen van de lening. Gezien de aard van de regulering van de drinkwaterbedrijven
zijn die risico’s uiterst klein.

Ik ga in gesprek met de banken hierover.

Samenvattend

Met deze acties worden de benodigde onderzoeken en overleggen in gang gezet. En met
een besluit in september 2021 over de WACC komt er duidelijkheid voor de korte termijn.
Het volgende Kabinet zal een besluit nemen over een financieel kader voor de drinkwatersector.

Deze acties geven invulling aan de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk
35 570 XII, nr. 94) welke de regering verzoekt om in overleg te treden met drinkwaterbedrijven en aandeelhouders/overheden
om te komen tot een tijdige herziening van de WACC (ingaande 2022) teneinde continuïteit
van de drinkwaterbedrijven en hun kerntaken te kunnen waarborgen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga