Brief regering : Stand van zaken vaccinatiebewijzen

Nr. 1176 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 mei 2021

Het kabinet treft voorbereidingen voor de mogelijke inzet van vaccinatiebewijzen,
voor nationale toepassing en in internationaal verband. Uw Kamer is van de voortgang
hiervan al enkele malen op de hoogte gehouden in de stand van zakenbrieven covid-191, 2, 3.

Ik hecht aan zorgvuldige besluitvorming rond de toepassing van dit instrument. In
deze brieflicht ik dit toe.

In recente contacten met uw Kamer, onder meer tijdens het debat over het Wetsvoorstel
tot wijziging van de «Wet publieke gezondheid vanwege de invoering van aanvullende
maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding
van de epidemie van covid-19» en in het nader verslag inzake het wetsvoorstel «Tijdelijke
wet covid-19 toegangstesten» (Kamerstuk 35 807, nr. 16), zijn verschillende vragen gesteld over de inhoudelijke inzet en de technische ontwikkeling
van vaccinatiebewijzen. Ook waren er vragen over de planning van de besluitvorming
over dit onderwerp. Dit mede in relatie tot adviezen van het Europees Centrum voor
ziektepreventie en -bestrijding (ECDC), de Gezondheidsraad en het OMT en de ontwikkelingen
in het kader van de Europese verordening met betrekking tot een Digitaal Groen Certificaat
(DGC) ten behoeve van het vrij verkeer van personen in de EU deze zomer.

Graag wil ik in deze brief met uw Kamer delen hoe ik het besluitvormingsproces over
vaccinatiebewijzen zie, gelet op de stand van zaken en op wat er nog moet gebeuren.
Ik ben mij ervan bewust welke belangen op het spel staan en de ethische en juridische
discussies die hier aan de orde zijn.

In het onderstaande zal ik eerst een korte terugblik geven op de besluitvorming tot
nu toe. Ik zal daarna in gaan op de mogelijke toepassingen en wat nog nodig is in
de voorbereiding en welke afhankelijkheden er zijn. Vervolgens ga ik in op het besluitvormingsproces.

Besluitvorming tot nu toe

Naar aanleiding van het advies van de Gezondheidsraad van 4 februari jl. over het
ethisch en juridisch afwegingskader ten behoeve van de inzet van vaccinatiebewijzen,
heb ik op 8 maart jl. een kabinetsappreciatie met uw Kamer gedeeld4. Zoals ik in mijn vorige Kamerbrieven heb aangegeven, zijn vaccinaties onze troef
om uit deze crisis te komen, en bieden daarom veel perspectief om de samenleving weer
op een voorzichtige en gecontroleerde wijze open te kunnen stellen. Daarbij is het
expliciet niet de bedoeling om te komen tot een (indirecte) vaccinatieplicht. Vaccineren
moet wat het kabinet betreft altijd een vrije keus blijven, zodat geen drang of dwang
ontstaat. Mensen moeten zich dus nooit verplicht voelen te bewijzen dat ze gevaccineerd
zijn. Echter, in het kabinetsstandpunt in de Kamerbrief van 8 maart jl. is ook aangegeven
dat wanneer voldoende mensen in de samenleving zijn gevaccineerd en wanneer er duidelijkheid
is over de mate van transmissiereductie, vaccinatiebewijzen ingezet kunnen worden
om de samenleving weer open te kunnen stellen. Over de kabinetsappreciatie is tijdens
het debat van 10 maart jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 60, item 2) met uw Kamer gesproken met als uitkomst dat gestart zou worden met de technische
voorbereidingen van een vaccinatiebewijs om internationaal reizen deze zomer te faciliteren.
Ook heb ik met uw Kamer besproken dat een besluit zou volgen over een mogelijke nationale
toepassing van het vaccinatiebewijs, mits aan twee voorwaarden is voldaan. De eerste
voorwaarde is dat duidelijk moet zijn dat vaccinatie daadwerkelijk bijdraagt aan vermindering
van de virustransmissie. Als tweede voorwaarde werd genoemd dat een aanzienlijk deel
van de bevolking moet zijn gevaccineerd. Randvoorwaarde voor eventuele inzet was dat
geen sprake zal zijn van een (in)directe vaccinatieplicht. Belangrijk is wel dat een
vaccinatiebewijs een bijdrage kan leveren aan het heropenen van de samenleving en
het mogelijk maken van internationaal verkeer. In de wetsvoorstellen voor testbewijzen
en quarantaine zijn daarom grondslagen opgenomen om de inzet van vaccinatiebewijzen
te kunnen regelen zodra aan deze voorwaarden wordt voldaan.

Op 17 maart jl. heeft de Europese Commissie een voorstel voor een verordening van
het Europees Parlement en de Raad gepubliceerd voor een kader waarin de afgifte, de
verificatie en acceptatie van vaccinatie-, test- en herstelcertificaten wordt vastgelegd.
Dit wordt het Digitaal Groen Certificaat genoemd (DGC). Op 26 maart jl.5 heeft uw Kamer een Kabinetsappreciatie ontvangen over dit voorstel. In de conceptverordening
worden lidstaten verplicht tot de uitgifte en erkenning van een interoperabel certificaat
op basis van een vaccinatie-, test- en herstelbewijs ter bevordering van het vrij
verkeer van personen in de EU tijdens de covid-19 pandemie.

Met eerder genoemd debat en beantwoording van de vragen uit het schriftelijk overleg
naar aanleiding van deze Kabinetsappreciatie ben ik ook tegemoet gekomen aan de motie
van het lid Segers c.s.6 om geen onomkeerbare stappen te zetten voor een Europees «vaccinatiepaspoort», voordat
de Kamer hierover heeft gesproken.

Op 14 april jl. bereikten de lidstaten overeenstemming over de Raadspositie aangaande
het certificaat. Het voorstel is voorbereid door de Europese Commissie om te zorgen
dat alle EU-lidstaten hun certificaten op dezelfde manier inrichten (harmonisatie),
zodat de onderlinge erkenning technisch wordt vergemakkelijkt (interoperabiliteit).
Dit vraagt veel nationale en Europese uitwerking en afstemming en uiteindelijk ook
mondiale afstemming. De voorgestelde verordening schrijft niet voor welke rechten
mensen krijgen die een DGC kunnen tonen. Welke certificaten door lidstaten worden
voorgeschreven en of lidstaten versoepelingen van maatregelen toekennen aan reizigers
die binnenkomen met één van deze certificaten, bijvoorbeeld een uitzondering op de
quarantaineplicht, is aan de lidstaten zelf. Dit wordt niet via deze verordening geregeld.
Op dit moment zijn de onderhandelingen tussen de Europese Commissie, de Raad en het
Europees Parlement gaande. Er wordt naar gestreefd dat de verordening op 21 juni aanstaand
van kracht wordt met een overgangsperiode van zes weken voor de nationale implementatie
van het DGC. Op 28 april jl. bepaalde het Europees Parlement zijn standpunt. Het voorstel
van de Europese Commissie is positief ontvangen. Het is de inzet van het Portugese
EU-voorzitterschap om de onderhandelingen zo snel mogelijk af te ronden.

Toepassing vaccinatiebewijs

Voor de toepassing van vaccinatiebewijzen zie ik op dit moment de volgende drie mogelijkheden:

1. Voor inkomende reizigers, als mogelijke vrijstelling op de quarantaineplicht of mogelijk
de verplichte negatieve test voor reizigers uit hoog-risicogebieden (al dan niet als
onderdeel van het DGC).

2. Voor uitgaande reizigers, wanneer zij een vaccinatiebewijs nodig hebben ten behoeve
van een internationale reis (al dan niet als onderdeel van het DGC).

3. Binnen Nederland, als alternatief voor een testbewijs indien verplicht voor toegang
tot bepaalde activiteiten en voorzieningen in Nederland (gelijkstelling).

Voor de toepassing van vaccinatiebewijzen zie ik drie belangrijke afhankelijkheden:

– conform de eerder genoemde voorwaarden moet deze medisch verantwoord zijn;

– het moet technisch uitvoerbaar zijn en

– de benodigde juridische grondslagen dienen goed te zijn vorm gegeven.

Hieronder ga ik nader in op elk van deze afhankelijkheden.

Medisch verantwoord

Over de vraag of het medisch verantwoord is een vaccinatiebewijs in te voeren hecht
ik eraan te benadrukken dat ik dit op een verantwoorde manier wil doen. Daarom heb
ik op 2 maart jl. de Gezondheidsraad gevraagd mij te adviseren over wat de verwachting
is over het effect van vaccinatie op de transmissie van SARS-CoV-2 in Nederland, en
hoe dit beoordeeld moet worden in de internationale context waarin verspreiding kan
blijven plaatsvinden. In dit advies, dat in de week van 17 mei wordt verwacht, zal
de Gezondheidsraad zoveel mogelijk resultaten uit internationale studies en ontwikkelingen
meenemen.

Op 21 april jl. heeft het ECDC een tussentijds richtsnoer gepubliceerd. Daarin wordt
aangegeven dat er eerste signalen uit wetenschappelijke onderzoeken aangeven dat volledig
gevaccineerde personen, indien geïnfecteerd, minder kans hebben om SARS-CoV-2 door
te geven aan niet-gevaccineerden. In het richtsnoer geeft het ECDC aan dat het restrisico
voor besmetting en transmissie van een volledig gevaccineerde reiziger als zeer laag
beoordeeld wordt. Daarom wordt aanbevolen dat lidstaten kunnen overwegen een uitzondering
te maken op de test- en quarantaineverplichting voor reizigers die volledig zijn gevaccineerd.
Het ECDC geeft hierbij wel aan dat de verspreiding van zorgwekkende varianten, waarvoor
opgebouwde afweer minder effectief is, in acht genomen dient te worden. Uit het rapport
van het ECDC maak ik op dat deze adviezen bezien moeten worden in de nationale context.
Daarom ben ik van mening dat het pas verstandig is een uitzondering te maken op de
test- en quarantaineplicht voor reizigers die volledig zijn gevaccineerd, als dit
op basis van bovengenoemde adviezen van de Gezondheidsraad en OMT (zie hieronder)
kan worden besloten.

In antwoord op recente vragen van uw Kamer heb ik gemeld dat de resultaten van onderzoeken
naar virustransmissie na vaccinatie slechts gedeeltelijk beschikbaar zijn en vaak
nog niet collegiaal getoetst door een onafhankelijke partij (peer-review). Gezien
het feit dat asymptomatische patiënten een mogelijke bron van overdracht van SARS-CoV-2
zijn, is voorzichtigheid gewenst bij aannames over de mate waarin vaccinatie de overdracht
van het virus tegengaat. Gebaseerd op de voorlopige resultaten is de verwachting dat
vaccinatie het aantal dagen dat iemand besmettelijk is sterk inkort. Bovendien wordt
verwacht dat de transmissie wordt beperkt door de verminderde klachten, zoals hoesten
en niezen. Aannemelijk is dat vaccinatie leidt tot een reductie van transmissie, maar
niet tot steriele immuniteit (dat wil zeggen dat het besmetten van een ander persoon
niet meer mogelijk is). Transmissie hangt verder ook samen met het vaccin, leeftijd,
virusvariant, lokale omstandigheden, vaccinatiegraad en bijvoorbeeld het seizoen.
Ik heb het RIVM gevraagd de meest recente (onderzoeks)ontwikkelingen te monitoren.

De vraag welke epidemiologische randvoorwaarden er moeten zijn in het kader van de
hierboven genoemde derde toepassing van vaccinatiebewijzen, dus binnen Nederland,
om gevaccineerde personen van maatregelen uit te zonderen (waaronder de vaccinatiegraad
van de populatie), wil ik aan het OMT voorleggen. Dit doe ik direct na het beschikbaar
komen van het advies van de Gezondheidsraad, in de tweede helft van mei. Bij de besluitvorming
over de inzet van vaccinatiebewijzen zal het kabinet het maatschappelijke belang dat
hiermee gemoeid is uiteraard sterk meewegen.

Technisch uitvoerbaar

Over de technische realisatie schets ik hieronder de stand van zaken. Zoals ik in
mijn Kamerbrief van 13 april jl.7 heb aangegeven, zal het beoogde vaccinatiebewijs onderdeel worden van de CoronaCheck
app. Hierdoor hoeft de burger maar één enkele applicatie te gebruiken om een test-,
herstel- of vaccinatiebewijs te genereren. Daarnaast zal het ook mogelijk worden gemaakt
om het vaccinatiebewijs aan te vragen via de website Externe link:www.coronacheck.nlen op papier. Het uitgeven van een vaccinatiebewijs is in de technische uitwerking
complex. Zo vindt het vaccineren plaats door verschillende uitvoerders (o.a. GGD,
huisartsen, zorginstellingen). Al deze zorgverleners hebben een eigen decentraal bronsysteem,
waarin zij vaccinatiegegevens registreren. De gegevens van mensen die daarvoor toestemming
hebben gegeven komen in het COVID19-vaccinatie Informatie en MonitoringsSysteem (CIMS)
van het RIVM.

Het ontwerp voor het onderdeel vaccinatiebewijzen van de CoronaCheck app en de website
gaat uit van een volledig geautomatiseerde hoofdroute die gebruik maakt van het CIMS
en daarnaast van enkele decentrale bronsystemen van de uitvoerders. Gebruikers kunnen
vervolgens via de app en/of website inloggen met hun DigiD, zodat zij hun vaccinatiegegevens
kunnen ophalen uit het CIMS of, indien beschikbaar, de gekoppelde decentrale bronsystemen.
Vervolgens vertaalt de app en/of website de vaccinatiegegevens in een vaccinatiebewijs.
Dit zullen feitelijk twee verschillende QR-codes zijn: een QR-code voor nationaal
gebruik (indien ook wordt besloten tot nationale implementatie van het vaccinatiebewijs)
en een QR-code voor internationaal reizen. Bij de QR-code voor nationaal gebruik zal
niet herleidbaar zijn of sprake is van een test-, vaccinatie- of herstelbewijs. Dit
is wel het geval bij de QR-code voor internationaal reizen, zodat voldaan wordt aan
de interoperabiliteitseisen conform de eisen die de Europese verordening aan het DGC
stelt.

Er zullen personen zijn van wie de gegevens niet in het CIMS aanwezig zijn. Dit betreft
onder meer personen die geen toestemming hebben gegeven om de vaccinatiegegevens met
het RIVM te delen en die door een uitvoerende partij zijn gevaccineerd waarvan het
bronregistratiesysteem (nog) niet gekoppeld is aan de app en/of website. Ook zijn
de vaccinatiegegevens van personen die in het buitenland zijn gevaccineerd niet beschikbaar
via het CIMS. Voor deze groepen mensen (en voor mensen die niet beschikken over een
smartphone of computer) zal een alternatieve route worden ontwikkeld. Bij de invulling
van de alternatieve route zal een oplossing worden gezocht, waarbij de vaccinatiegegevens
op een betrouwbare en veilige manier door de burger kunnen worden opgevraagd en omgezet
in een vaccinatiebewijs. Hierbij wordt voorzien dat er sprake zal zijn van handmatige
handelingen, aangezien er (nog) geen sprake is van een automatische koppeling (zoals
dat wel het geval is in de hoofdroute). We zijn in gesprek met de uitvoerende partijen
van het vaccinatieprogramma om het proces van deze alternatieve route verder uit te
denken en zo goed mogelijk in te richten.

Er komen mogelijk nog wijzigingen voort uit het besluitvormingsproces waarmee de Europese
verordening tot stand komt, waardoor de eisen aan de technische vormgeving van het
DGC mogelijk nog worden aangepast. Daarnaast zullen naar verwachting niet alle bronregistratiesystemen
van de uitvoerders direct gekoppeld kunnen worden aan de CoronaCheck app en de website.
De vaccinatiegegevens die beschikbaar zijn via het CIMS zullen beschikbaar zijn vanaf
1 juni aanstaande. Het CIMS is voor de korte termijn de belangrijkste bron voor de
aanlevering van vaccinatiegegevens ten behoeve van het vaccinatiebewijs omdat de gegevens
direct beschikbaar zullen zijn en het overgrote deel van de vaccinatiegegevens van
burgers in het CIMS terecht komen. Belangrijk hierbij is dat het RIVM voor de beschikbaarheid
en juistheid van de vaccinatiegegevens afhankelijk is van een correcte levering door
de eerdergenoemde uitvoerders.

Zoals hiervoor aangegeven zal het vaccinatiebewijs bestaan uit twee QR-codes. De QR-code
ten behoeve van internationaal reizen zal, vanwege de eisen die de Europese verordening
stelt, meer persoonsgegevens bevatten en is daarom privacygevoelig. De verwerking
van persoonsgegevens dient veilig en AVG-conform te zijn. In de onderhandelingen over
de verordening wordt nog over deze dataset nog gesproken.

Voor de controle van het vaccinatiebewijs nationaal en bij grensoverschrijdend verkeer,
zal zoveel mogelijk aangesloten moeten worden bij bestaande structuren. In samenwerking
met de vervoerders wordt samen met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
bekeken hoe deze controle zal plaatsvinden.

Juridische grondslagen

De benodigde juridische grondslagen voor de genoemde toepassingen worden als volgt
mogelijk gemaakt.

De juridische basis voor het uitgeven, verifiëren en accepteren van vaccinatie-, test-
en herstelcertificaten wordt geschapen met de Europese verordening. Hierboven in de
paragraaf Besluitvorming tot nu toe is de totstandkoming daarvan geschetst. Met een nota van wijziging is aan het wetsvoorstel
«Tijdelijke wet testbewijzen covid-19» een grondslag toegevoegd om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur de implementatie van de verordening te regelen8. Het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur zal aan uw Kamer worden voorgelegd
alvorens advies wordt gevraagd aan de Raad van State. Wanneer onmiddellijke inwerkingtreding
nodig is, kan de invoering ook tijdelijk, voor een periode van maximaal drie maanden,
bij ministeriële regeling worden geregeld. Voor zover niet met toestemming kan worden
volstaan, bieden de Europese verordening en de nationale voorschriften ter uitvoering
daarvan de juridische grondslag voor de verwerking van de persoonsgegevens voor de
certificaten.

Verder bevat het wetsvoorstel «Tijdelijke wet testbewijzen covid-19» de grondslag
om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur een vaccinatiebewijs gelijk te
stellen aaneen testbewijs voor de toegang tot activiteiten en voorzieningen waarvoor
een testbewijs is voorgeschreven 9. De grondslagen voor het verwerken van persoonsgegevens ten behoeve van testbewijzen,
zijn van overeenkomstige toepassing op vaccinatiebewijzen. Voordat tot het vaststellen
van een dergelijke algemene maatregel van bestuur wordt overgegaan, dient voldaan
te worden aan beide, in deze brief al eerder vermelde voorwaarden, te weten dat er
duidelijkheid bestaat over transmissie en een aanzienlijk deel van de bevolking is
gevaccineerd. Bij deze besluitvorming zullen ook de eveneens al genoemde adviezen
van de Gezondheidsraad en het OMT worden betrokken. Vervolgens wordt het ontwerp van
de algemene maatregel van bestuur aan uw Kamer voorgelegd voordat advies wordt gevraagd
aan de Raad van State. Ik benadruk dat een vaccinatiebewijs met deze gelijkstelling
naast een testbewijs komt: men zal zich niet hoeven laten vaccineren om toegang tot activiteiten
of voorzieningen te krijgen. Daarvoor volstaat een correcte testuitslag.

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet publieke gezondheid vanwege de invoering
van aanvullende maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met
de bestrijding van de epidemie van covid-19 voorziet er in dat gevaccineerde personen
bij ministeriële regeling kunnen worden aangewezen als categorie van personen voor
wie de quarantaineplicht en de testverplichting niet geldt. De voorwaarde daarvoor
is onder meer dat uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat het restrisico voor
besmetting en transmissie bij gevaccineerde personen als zeer beoordeeld wordt en
dat afdoende verifieerbaar is dat een persoon inderdaad gevaccineerd is. Hiervoor
zijn de eerdergenoemde te verwachten adviezen van de Gezondheidsraad en van het OMT
van grote betekenis. Op de hiervoor bedoelde ministeriële regeling zullen de procedurevoorschriften
uit artikel 58c van de Wet publieke gezondheid van toepassing zijn, dit betekent dat
de regeling bij uw Kamer zal worden nagehangen.

Gesprekken met stakeholders

In verschillende overleggen zijn onder andere op hun verzoek de sociale partners op
de hoogte gehouden van de voorbereidingen voor het vaccinatiebewijs en het DGC. Ook
ben ik samen met de Ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Infrastructuur
en Waterstaat regelmatig in gesprek met VNO-NCW, de vervoerders en de reisbranche.

Het bedrijfsleven hecht aan een spoedige maar verantwoorde invoering.

Besluitvormingstraject

Ik verwacht dat het kabinet begin juni een besluit kan nemen over het invoeren van
vaccinatiebewijzen, op basis van:

– de adviezen van achtereenvolgens de Gezondheidsraad over het effect van vaccinaties
op transmissie in de week van 17 mei en een advies van het OMT over de epidemiologische
randvoorwaarden voor volledig gevaccineerden op de test- en quarantaineverplichting
voor inkomende reizigers eind mei en

– het grotendeels afgerond zijn van de technische en juridische voorbereidingen.

Dit uitgaande van definitieve Europese besluitvorming over het DGC in juni.

Mijn streven is dit kabinetsbesluit begin juni aan uw Kamer voor te leggen, zodat
u zich hierover kunt beraden. De eerste drie weken van juni kunnen dan tevens worden
benut om een ontwerp van de algemene maatregel van bestuur over de gelijkstelling
van het vaccinatiebewijs aan het testbewijs aan uw Kamer aan te bieden en voor advies
aan de Raad van State voor te leggen, eventuele pilots uit te voeren en de laatste
technische hobbels te nemen en zoveel mogelijk aanvullende bronsystemen met vaccinatiegegevens
te koppelen. Een eventuele vrijstelling van de quarantaine- en testverplichting voor
gevaccineerde reizigers geschiedt bij ministeriële regeling, waarvoor een nahangprocedure
bij uw Kamer geldt.

In Europees verband wordt ernaar gestreefd de EU-verordening op 21 juni 2021 van kracht
te laten worden. Na het van kracht worden van de Europese verordening hebben de lidstaten
nog een overgangsperiode van zes weken om de verordening uit te voeren. Gezien het
begin van de zomervakanties, vrij snel na 21 juni, acht ik het echter van belang geen
tijd te verliezen en van start te gaan zodra dat medisch en technisch verantwoord
is. Hiermee kom ik mede tegemoet aan de Europese verordening en aan de motie van het
lid Jetten die het kabinet verzoekt om de vaccinatiebewijzen en het coronapaspoort
zo spoedig als verantwoord mogelijk in te voeren en hiermee in ieder geval niet te
wachten tot in de zomer10. In aanloop naar de zomerperiode heeft de Commissie op 3 mei een voorstel gedaan
tot wijziging voor Raadsaanbeveling 2020/912 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële
reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking. Uw Kamer wordt hierover
zo spoedig mogelijk geïnformeerd.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge