Brief regering : Aanbieding en appreciatie eindrapport “Individuele afrekenmiddelen klimaatopgave in de landbouw” en hoofdlijnen verkenning Afrekenbare Stoffenbalans

Nr. 686 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 mei 2021

Hierbij stuur ik uw Kamer het eindrapport «Individuele afrekenmiddelen klimaatopgave
in de landbouw» opgesteld door Ecorys en Wageningen Economic Research1. Met de kabinetsbrief van 28 augustus jl.2 is uw Kamer reeds geïnformeerd over de opdracht tot dit onderzoek. Zoals aangekondigd
in die brief, is na het verschijnen van het eindrapport overleg gevoerd met de betrokken
sectoren, wat nodig was om onze beleidsreactie te kunnen bepalen. In deze brief vindt
u een appreciatie van de belangrijkste aanbevelingen in het eindrapport en informatie
over de vervolgaanpak. Vanwege de samenhang met de verkenning van een Afrekenbare
Stoffenbalans, maak ik tevens van deze gelegenheid gebruik om uw Kamer enkele mogelijke
hoofdlijnen van deze verkenning te schetsen, zoals toegezegd tijdens het AO Mestbeleid
op 4 november jl.3

Aanleiding onderzoek

In het Klimaatakkoord is, zoals bekend, voor iedere sector een broeikasgasemissiereductie-opgave
voor 2030 opgenomen en zijn afspraken gemaakt over uit te voeren maatregelen om deze
opgave te realiseren. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
en het Klimaatoverleg Landbouw en Landgebruik volgen nauwgezet de uitvoering van de
afgesproken klimaatmaatregelen en de realisatie van de sectorspecifieke klimaatopgaven,
zowel terugkijkend als vooruitkijkend4.

De focus van de afspraken in het Klimaatakkoord voor de veehouderij en glastuinbouw
ligt op het stimuleren van betere klimaatprestaties middels belonen en faciliteren.

Omdat de uitvoering van de afgesproken klimaatmaatregelen echter niet vrijblijvend
is, is de volgende generieke afspraak voor de veehouderij opgenomen in het Klimaatakkoord:
«De rijksoverheid zal, in overleg met andere overheden, afrekenbaarheid van individuele
bedrijven op klimaatprestaties mogelijk maken teneinde, indien nodig, de sectoropgave
voor broeikasgasreductie te realiseren.»5

Binnen de glastuinbouw worden individuele bedrijven reeds afgerekend op klimaatprestaties
van de sector middels het CO2-sectorsysteem. In het Klimaatakkoord is echter afgesproken dat individualisering
van het CO2-sectorsysteem onderzocht zal worden en is vastgesteld dat de mogelijkheid om free-riders te kunnen binden essentieel is voor een sectorale aanpak van onder andere financiële
bijdragen of bedrijfsnormeringen6.

Om invulling te geven aan bovenstaande afspraken heeft het Ministerie van LNV onderzoek
laten uitvoeren door Ecorys en Wageningen Economic Research naar mogelijke individuele
afrekenmiddelen voor de melkvee- en varkenshouderij7 en glastuinbouw, de sectoren met het grootste aandeel in de totale broeikasgasemissie
van de landbouw en de grootste reductieopgave. De onderzoeksvraag luidde: «Welke beleidsopties
heeft de rijksoverheid om in het geval van achterblijvende resultaten een prikkel
op individueel bedrijfsniveau te geven om betere klimaatprestaties van de landbouw
te bevorderen?»

Aanbevelingen eindrapport en vervolgaanpak

Melkvee- en varkenshouderij

Tussendoelen sectoropgaven

Volgend uit de afspraak in het Klimaatakkoord, zijn het Ministerie van LNV en de melkvee-
en varkenssector het erover eens dat er onderlinge afspraken gemaakt dienen te worden
over tussendoelen met betrekking tot de sectorspecifieke klimaatopgaven voor de periode
2021–2030 en de monitoring daarvan. Dit is noodzakelijk om te kunnen bepalen of de
sectoropgaven voor 2030 gehaald gaan worden en of, en zo ja wanneer afrekenmiddelen
ingezet dienen te worden.8

Benodigde stappen

In lijn met hetgeen in het eindrapport staat, dienen voor de melkvee- en varkenshouderij
tevens de volgende stappen gezet te worden om als rijksoverheid afrekenbaarheid van
individuele bedrijven op klimaatprestaties mogelijk te maken:

1. Door ontwikkelen van monitoringsinstrumenten en bijbehorende protocollen waarmee op
bedrijfsniveau broeikasgasemissies berekend kunnen worden.

2. Vaststellen en juridisch vastleggen van bedrijfsspecifieke klimaatdoelen of -normen,
waarvan de realisatie afgelezen kan worden uit deze monitoringsinstrumenten, en op
basis daarvan definiëren van achterblijvers.

3. Vaststellen en juridisch vastleggen van afrekenmiddelen gericht op achterblijvers,
die de bedrijfsspecifieke klimaatdoelen of -normen niet realiseren.

Omdat de beschikbaarheid van betrouwbare monitoringsinstrumenten een voorwaarde is,
wordt in het eindrapport vooral hierop ingegaan en zijn de vervolgstappen beperkt
uitgewerkt voor de veehouderij. Er is geen onderzoek gedaan naar het benodigde niveau
dat individuele bedrijven moeten halen om de sectoropgave voor broeikasgasemissiereductie
te realiseren, wel wordt in het eindrapport aanbevolen om een duidelijke minimale
norm te kiezen om de achterblijvers te kunnen definiëren en hiervoor een keuzeproces
te starten. Hierover zal het Ministerie van LNV in gesprek gaan met de sectoren. Dit
punt is van wezenlijk belang, aangezien de afrekening zich anders niet specifiek op
de achterblijvers kan richten en voorlopers ook afgerekend zullen worden, indien de
sectoropgave niet gerealiseerd wordt.

Melkveehouderij

Voor de melkveehouderij wordt de KringloopWijzer met de carbon footprint monitor aanbevolen
als monitoringsinstrument. Met de KringloopWijzer is een ver ontwikkeld systeem van
berekening van broeikasgasemissies op individuele bedrijven aanwezig, op basis van
activiteitendata die worden geregistreerd in een centrale database. De onderzoekers
geven aan dat dit instrument al jaren in gebruik is, waarbij continu wordt gewerkt
aan de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de invoerdata op basis van protocollen.
Deze dienen echter op een aantal punten verbeterd te worden om de handhaafbaarheid
te waarborgen. Hierover zijn het Ministerie van LNV, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) in gesprek met de sector.

Overeenkomstig de aanbeveling in het eindrapport, zullen er ook afspraken gemaakt
dienen te worden over a) het mogen gebruiken van de gegevens van de KringloopWijzer
voor de monitoring van de klimaatdoelen op sectorniveau en individueel bedrijfsniveau;
b) het vastleggen van de protocollen en regels die een toepassing mogelijk maken om
bedrijven op af te rekenen en c) het vormgeven van de implementatie van de afrekensystematiek
in de praktijk.

Varkenshouderij

Voor de varkenshouderij wordt aanbevolen om allereerst een inschatting te maken van
het effect van de afname van de varkensstapel als gevolg van de Saneringsregeling
varkenshouderijen (Srv) in 2030. Het Ministerie van LNV, RVO.nl en de varkenssector
schatten het effect op dit moment in op 0,3 Mton broeikasgasemissiereductie op jaarbasis,
hetgeen gelijk staat aan de resultaatverplichting van de varkenssector zoals opgenomen
in het Klimaatakkoord.

Gelet echter op de ambitie van de varkenssector9 is het Ministerie van LNV in gesprek met de sector over de wenselijkheid van individueel
afrekenen en de monitoring die hiervoor nodig is. Het Ministerie van LNV deelt het
standpunt van de varkenssector dat voor de realisatie van de ambitie, de reductie
van broeikasgasemissies uit stallen en mestopslagen essentieel is. Vandaar dat het
advies van de Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen10 wordt meegenomen in deze gesprekken. De informatie die hier in staat met betrekking
tot real-time meten van emissies uit stallen en doelvoorschriften in de vorm van emissieplafonds
op bedrijfsniveau, is mogelijk ook relevant in het kader van individuele afrekenbaarheid.

Glastuinbouw

Tussendoelen sectoropgave

In het glastuinbouw convenant voor de periode 2013–202011 is een CO2-emissieruimte voor 2020, inclusief jaarlijkse tussendoelen, afgesproken. Voor het
nieuwe glastuinbouw convenant voor de periode 2021–2030 zullen, op basis van het emissiereductiedoel
voor 2030, opnieuw tussendoelen worden afgesproken met de sector.

Individualisering CO2-sectorsysteem

Het huidige CO2-sectorsysteem kent geen bedrijfsspecifieke CO2-emissieruimtes, individuele bedrijven worden afgerekend bij overschrijding van het
CO2-sectorplafond naar rato van het aardgasverbruik12. Dit wordt op bedrijfsniveau gemonitord door middel van de jaarlijkse opgave van
het verbruik, gebaseerd op de energierekening. In het eindrapport wordt een individualisering
van het CO2-sectorsysteem aanbevolen. Hierbij is een normering relevant met een sterkere marginale
prikkel voor reductie van de CO2-emissie, waarbij rekening wordt gehouden met de diversiteit in de sector, het intensiveringsproces
c.q. de marktgerichtheid van de sector en de positie van voorlopers bij de reductie
van CO2-emissie. De Ministeries van LNV, Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Financiën
zijn hier samen met de sector mee bezig, in samenhang met de ontwikkeling van het
nieuwe glastuinbouw convenant voor de periode 2021–2030. De huidige verwachting is
dat het convenant is de tweede helft van dit jaar gereed zal zijn.

Verbetermogelijkheden EB en ODE om CO2-reductie te stimuleren

Naast individualisering van het CO2-sectorsysteem, wordt in het eindrapport ook aanbevolen om de energieheffingen Energiebelasting
(EB) en Opslag Duurzame Energie (ODE) aan te passen. Volgens het rapport is er vanuit
de EB en ODE een negatieve prikkel met betrekking tot de inkoop van elektriciteit
als optie om de CO2-emissie te reduceren. Terwijl een randvoorwaarde voor het inzetten van, onder andere,
een geïndividualiseerd CO2-sectorsysteem is, dat de prikkels van deze fiscale regelingen CO2-reductie juist stimuleren.

Bij de uitwerking van aanpassingen van de EB en ODE is het van belang dat er draagvlak
is in de sector, het instrument de energietransitie niet tegenwerkt en dat de energiebelastingdruk
de internationale concurrentiepositie niet aantast. Het rapport benoemt het aanpassen
van de tariefstructuur van de EB en ODE naar een vlak of progressief tarief en het
verlagen van de EB en ODE op inkoop elektriciteit als perspectiefvolle opties om CO2-reductie te stimuleren. Aangezien de tarieven en tariefstructuur van de EB en ODE
van toepassing zijn voor alle sectoren, worden de onderzoeksresultaten ingebracht
in de lopende evaluaties van de EB en ODE onder leiding van respectievelijk de Ministeries
van Financiën en EZK, met betrokkenheid van het Ministerie van LNV. Deze evaluaties
zijn reeds naar de Tweede Kamer gestuurd.

Verkenning Afrekenbare Stoffenbalans (ASB)

Samenhang doelstellingen stikstof, klimaat, mest

Zoals aangegeven in het eindadvies «Niet alles kan overal» van het Adviescollege Stikstofproblematiek
van 13 oktober jl., zou een ASB kunnen zien op verschillende milieuterreinen met verschillende
doelstellingen. Met name komen hierbij naast de stikstofopgave, waarop het Adviescollege
zich primair richtte, de klimaatopgave en het mestbeleid naar voren. Deze drie onderwerpen
kennen voor een belangrijk deel dezelfde aangrijpingspunten in de aanpak van de problematiek.
Het gaat bijvoorbeeld om voermaatregelen, aanpassingen van de mestaanwending, het
mestgebruik (incl. kunstmest) en stalaanpassingen. Vanwege deze samenhang ligt het
voor de hand om te streven naar een, waar mogelijk, geïntegreerd monitorings- en reguleringsinstrument.

Met een ASB kan het voor een ondernemer mogelijk worden gemaakt dat de ondernemer
zelf de afweging maakt welke maatregelen hij neemt om een bepaald doel te bereiken
(doelsturing). Dit kan dan, omdat hij of zij via dit instrument wordt afgerekend (of
gestimuleerd) op het te bereiken doel (bijvoorbeeld een bepaalde norm representatief
voor de te bereiken milieudoelen) en niet op de weg daar naartoe (middelsturing).
Ik zie hierin mogelijkheden ondernemers meer aan te spreken op hun vakkundigheid en
ondernemerschap en om daarmee weg te komen van veel gedetailleerde middelvoorschriften.
Om hier te komen zijn nog vele stappen nodig maar ik wil de eerste verkennende stappen
gaan zetten. Daarom verken ik momenteel de mogelijkheid van een ASB voor het mestbeleid
integraal en in samenhang met de stikstofaanpak en de klimaatopgave.

Registratie- en monitoringssysteem

Zoals hiervoor aangegeven wordt in de melkveehouderijpraktijk de KringloopWijzer gebruikt
op basis van een geïntegreerde registratie in een centrale database van bijvoorbeeld
voer- en meststromen. Het ligt voor de hand hierop voort te bouwen voor de vormgeving
van de ASB. Zoals gezegd zijn de borgingsmogelijkheden van verschillende invoerdata
in de centrale database momenteel echter te beperkt voor een betrouwbare en handhaafbare
regulering van bijvoorbeeld mest- en stikstofnormen. De mate waarin de betrouwbaarheid
versterkt moet worden hangt af van de doelen die worden gesteld en waarop de ASB zich
moet richten en daarmee ook van de inspanningen die voor een ondernemer nodig zijn
om dit doel te behalen. Deze inspanningen zullen verschillen van ondernemer tot ondernemer,
afhankelijk van de uitgangssituatie op zijn bedrijf.

Indien de ASB als stimulerings- en/of reguleringsinstrument moet dienen om zeker te
stellen dat relatief eenvoudige en goedkope managementmaatregelen worden toegepast
op bedrijfsniveau, dan dient de borging en handhaving dan ook in dat kader te worden
bezien en opgezet. Indien de te nemen maatregelen een grotere (financiële) inspanning
van de bedrijven vragen om de doelstellingen van het stikstof- en/of klimaat- en/of
mestbeleid te behalen, dan dient de opzet in dat kader te worden bezien met verscherpte
eisen aan de handhaafbaarheid van de invoerdata. Daarom is een belangrijk onderdeel
van de genoemde verkenning: welke doelstellingen op de genoemde beleidsterreinen behaald
moeten worden, welke eisen daarvoor aan een ASB moeten worden gesteld en welke eisen
dit dus stelt aan de betrouwbaarheid van de invoerdata van een registratiesysteem.

Regulering

Na de verkenning kan een besluit genomen worden over de mogelijkheden voor invoering
van een ASB en de mogelijke vormgeving daarvan. Bedacht moet hierbij worden dat het
opzetten van een registratie- en monitoringssysteem slechts een eerste stap is. Vervolgens
moet worden bepaald op welke wijze men een eventuele regulering wil vormgeven. Wordt
hiervoor bijvoorbeeld een heffingssysteem ingevoerd zoals in de voormalige MINAS,
waar het Adviescollege naar verwijst, of komen andere mogelijkheden in beeld. Ook
dit bepaalt mede aan welke eisen een ASB moet voldoen en welke (fraude)druk het systeem
moet kunnen weerstaan. Hiermee heb ik ook de achtergrond geschetst waarom ik, gezien
de verwachte mogelijkheden en beperkingen van zo een systematiek, in ieder geval in
eerste instantie de verkenning wil richten op de grondgebonden veehouderij, met name
de melkveehouderij.

Motie Harbers

In deze verkenning zal ik ook ingaan op de motie Harbers die is aangenomen in het
kader van de behandeling van de Stikstofwet in de Tweede Kamer op 10 december jl.13. In deze motie wordt een relatie gelegd tussen stal- en managementmaatregelen en
de mogelijkheden die een ASB daarbij zou kunnen bieden.

Ik zal u op de hoogte houden van het vervolg in dit traject. Ik verwacht na de zomer
een eerste resultaat van de verkenning te kunnen schetsen. Ook zal ik in dit traject
meenemen hoe de praktijk aan het uitwerken van deze systematiek gekoppeld kan worden.
Zo zal bijvoorbeeld worden bezien in hoeverre pilots inzicht kunnen geven hoe het
meer doelgericht werken in de praktijk kan uitpakken.

Tot slot

De uitwerking van een systeem om als rijksoverheid afrekenbaarheid van individuele
bedrijven op klimaatprestaties mogelijk te maken vergt tijd en afstemming met de betrokken
sectoren en uitvoeringsinstanties. Vanwege de (financiële) consequenties voor bedrijven
gaat dit niet over één nacht ijs. Met het oog op de realisatie van de sectoropgaven
voor broeikasgasemissiereductie is het echter van groot belang dat we hier gezamenlijk stappen in
blijven zetten. Ik zal uw Kamer nader informeren over de voortgang van de sectorspecifieke
trajecten die in gang zijn gezet.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten