Brief regering : Kabinetsreactie resultaten Nederlands-Vlaamse bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen en grenseffecten in IAK

Nr. 72 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 april 2021

Bij eerdere gelegenheden heb ik uw Kamer bericht dat de aanpak van grensbelemmeringen
voor het kabinet een belangrijk onderwerp is, omdat daarmee de ontwikkeling van de
grensregio’s een impuls kan krijgen. Dat is ook de mening van de Vlaamse regering.
Daarom hebben beide regeringen tijdens de Vlaams-Nederlandse Top van 2018 besloten
verder onderzoek te doen naar de instrumenten die we daarvoor kunnen inzetten. De
toenmalige Vlaamse Minister-President en ik hebben in navolging daarvan in mei 2019
een bestuurlijke werkgroep voor de aanpak van grensbelemmeringen ingesteld. De werkgroep,
onder leiding van mw. Berx en dhr. Donner, heeft twee sporen bewandeld. Een traject
waarbij een wetenschappelijke studie naar grensoverschrijdende infrastructuur werd
begeleid. In het andere traject heeft de werkgroep een methode toegepast voor de aanpak
van grensbelemmeringen als gevolg van verschillen in regelgeving. De aanpak zet in
op het realiseren van oplossingen door af te wijken in plaats van het aanpassen van
de regelgeving. Begin december 2020 hebben de Vlaamse Minister-President, dhr. Jambon
en ik, de resultaten van beide trajecten mogen ontvangen. Op 14 december 2020 heb
ik uw Kamer de rapporten van de bestuurlijke werkgroep toegezonden.1 Met deze brief geef ik uw Kamer namens het kabinet een reactie daarop.

Met deze brief bericht ik u ook namens het kabinet dat het Integraal afwegingskader
voor beleid en regelgeving (IAK) is uitgebreid met een nieuwe verplichte kwaliteitseis,
namelijk Grenseffecten. Een toelichting daarop staat verderop in deze brief. Ik ga
hieronder allereerst in op de resultaten van de bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen
aan de hand van beide sporen.

Bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen (spoor 1):

Methode aanpak grensbelemmeringen: «Niet aanpassen, maar afwijken»

De bestuurlijke werkgroep constateert dat grensoverschrijdende samenwerking in de
grensregio’s steeds verder intensiveert. Het kabinet is daar zeer verheugd over, omdat
een en ander laat zien dat inwoners, bedrijven en overheden in de grensregio’s zich
in toenemende mate bewust zijn van de ontwikkelingskansen van hun gebied door meer
grensoverschrijdende samenwerking. Tegelijkertijd leidt meer samenwerking ertoe dat
de verschillen in regelgeving tussen Nederland en Vlaanderen meer zichtbaar worden.
Als gevolg daarvan zullen ook meer grensbelemmeringen worden ervaren. Dat vraagt om
een aanpak met betrokkenheid van meerdere overheden aan beide kanten van de grens.

De rapporten van de bestuurlijke werkgroep bieden concrete handvatten waarmee zowel
grensregio’s als de centrale overheden in Den Haag en Brussel grensbelemmeringen bij
de grensoverschrijdende samenwerking in specifieke gevallen kunnen aanpakken. De bestuurlijke
werkgroep laat zien dat het mogelijk is om via afwijkingen of uitzonderingsbepalingen
oplossingen voor specifieke grensbelemmeringen te realiseren. De bestuurlijke werkgroep
maakt daarvoor duidelijk dat bijvoorbeeld in Benelux-verband op veel terreinen al
(juridische) mogelijkheden beschikbaar zijn. Het toepassen daarvan vergt inzet van
expertise en vaak politieke besluitvorming, evenals de erkenning van het belang van
de aanpak van grensbelemmeringen.

Aanpak van grensbelemmeringen is belangrijk

Op afstand van de landsgrenzen speelt het dagelijks leven zich overwegend op het nationale
grondgebied af. Daardoor zullen mensen die daar wonen zich doorgaans weinig bewust
zijn van de verschillen met de buurlanden op allerlei terreinen. In het grensgebied
daarentegen, waar het leven – wonen, werken, winkelen, familiebezoek, gebruik voorzieningen –
welhaast per definitie grensoverschrijdend is, zullen de verschillen dagelijks opgemerkt
worden. Voor veel mensen in grensregio’s zijn grensbelemmeringen en -voordelen daarom
een belangrijk dagelijks fenomeen. Ook de actualiteit van de coronapandemie maakt
voor iedereen zichtbaarder dat verschillen tussen nationale coronaregels tot belemmeringen
in grensregio’s leiden omdat daar het maatschappelijk leven onderling, en dus grensoverschrijdend,
verweven is. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar bij sluiting en opening van horeca en winkels,
de beperkingen voor grensverkeer en het al dan niet instellen van een avondklok. Inmiddels
is rond corona de grensoverschrijdende afstemming en informatievoorziening met de
buurlanden goed ingeregeld. Toch kunnen zich ook dan – juist in de grensregio – als
gevolg van nieuwe, ingrijpende coronamaatregelen in eigen land of in het buurland
praktische problemen voordoen, zoals recent langs de Duits-Nederlandse grens. Die
leiden vervolgens weer tot nader overleg en waar mogelijk tot aanvullende maatwerkoplossingen.
Een en ander illustreert hoe belangrijk het is dat bestuurders elkaar aan weerszijden
van de grens goed weten te vinden en oplossingsgericht kijken naar de gevolgen van
verschillen in maatregelen en regelgeving. Dat betekent overigens niet, dat alle verschillen
in maatregelen of wet- en regelgeving altijd kunnen worden weggenomen.

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de bestuurlijke werkgroep dat belemmeringen
als gevolg van verschillen in regelgeving nadelig kunnen zijn voor de leefbaarheid
en de ontwikkeling van grensregio’s. Het versterken van de leefbaarheid, het scheppen
van de juiste voorwaarden voor verdere ontwikkeling van grensregio’s en het wegnemen
van grensbelemmeringen zijn bepalende pijlers waarop het beleid van het kabinet voor
de grensoverschrijdende samenwerking is gebaseerd.2 Het kabinet vindt dat de gevolgen van de belemmeringen moeten worden teruggedrongen,
waar mogelijk door de verschillen in regels voor specifieke gevallen in de grensregio’s
te voorkomen of weg te nemen.

Het kabinet is van mening dat de focus niet alleen op het wegnemen van belemmeringen
moet liggen. Het grijpen van kansen door intensievere grensoverschrijdende samenwerking
voor de verdere ontwikkeling van de grensregio’s is minstens net zo belangrijk. Diverse
regionale initiatieven zijn in gang gezet om die kansen ook te identificeren en vervolgens
te pakken. Daarbij constateert het kabinet dat in toenemende mate gebruik wordt gemaakt
van de mogelijkheid om ook grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden op te richten.
Dat leidt niet alleen tot een doelgerichte aanpak en bestuurlijk commitment, maar
ook tot een versterking van de identiteit in grensoverschrijdende gebieden. De ontwikkelingskansen
kunnen zo ook in de gebieden zelf meer gaan leven. Zowel in de grensregio’s met België
als met Duitsland bestaan daar verschillende aansprekende voorbeelden van, zoals de
euregio’s en het territoriale samenwerkingsverband van het North Sea Port District
(tussen Gent, Terneuzen en Vlissingen). In toenemende mate vinden die initiatieven
in goede samenwerking tussen Rijk en regio plaats, zoals de aanpak van NOVI-gebieden
en de Regio Deals. Hierbij is nadrukkelijk aandacht voor grensoverschrijdende initiatieven
omdat ook daar kansen liggen voor aanpak van relevante opgaven.

Doordat de intensieve grensoverschrijdende samenwerking over de hele breedte toeneemt,
zullen grensbelemmeringen in de toekomst blijvend opkomen. België, Duitsland en Nederland
hebben nu eenmaal hun eigen jurisdictie waarvoor de landgrens altijd een markering
zal blijven. Het belang van een continue aanpak van grensbelemmeringen, samen met
de buurlanden, is derhalve evident.

Niet aanpassen, maar afwijken van regelgeving

Een grensbelemmering is een probleem dat zich doorgaans op lokaal of regionaal niveau
manifesteert. Voor het oplossen van een lokaal probleem is de bereidheid om daarvoor
nationale regelgeving aan te passen daarentegen meestal gering. Daarom is voor grensbelemmeringen
die het gevolg zijn van verschillen in regelgeving, het aanpassen van die regelgeving
vaak geen haalbare kaart, zo stelt de bestuurlijke werkgroep. Vanuit de veronderstelling
dat een oplossing van een lokaal probleem aanvaardbaarder is als de regelgeving niet
hoeft te worden aangepast, is de werkgroep gaan kijken of een aanpak realiseerbaar
is door voor specifieke gevallen van regelgeving af te wijken.

De aanpak start met een concretisering en analyse van geconstateerde grensbelemmeringen.
Dat is erg arbeidsintensief en vergt inzet van veel betrokkenen en experts. Het is
echter nodig om oplossingen te kunnen vinden en een inschatting te kunnen maken of
een oplossing überhaupt realiseerbaar is. Voorzien van een afweging van belangen moeten
oplossingen vervolgens voor besluitvorming op de tafel landen van de Minister(s) die
verantwoordelijk is (zijn) voor het desbetreffende probleem en de bijbehorende oplossing.
Belangrijk onderdeel van de aanpak is een schakel met gezag tussen Rijk en regio,
zodat grensbelemmeringen en geanalyseerde oplossingen besproken kunnen worden op het
juiste niveau in de politieke hoofdsteden. Belangrijke kanttekening is evenwel dat
de aanpak niet voor alle knelpunten een oplossing kan bewerkstelligen. Veel knelpunten
hangen samen met regelgeving die in één of beide betrokken landen zo wezenlijk wordt
geacht, dat afwijken daarvan geen optie is. Bovendien is het goed mogelijk dat personen
of burgers meer baat hebben bij de bestaande regelgeving en de daartussen bestaande
verschillen dan bij het wegnemen daarvan, omdat men bij de nieuwe oplossing erop achteruit
gaat.

Stappenplan bij aanpak van grensbelemmeringen

Selecteren, concretiseren, analyseren, (al dan niet bestaande) oplossingen zoeken,
expertise inzetten, belangen opstellen en afwegen en agenderen bij verantwoordelijke
beleidsmakers. Dit zijn in het kort de stappen die genomen moeten worden om een oplossing
te kunnen bereiken. Een stappenplan, inclusief een overzicht van instrumenten die
in Benelux-verband reeds bestaan om afwijkingen te realiseren zijn door de bestuurlijke
werkgroep in de rapportage «Niet aanpassen, maar afwijken» opgenomen.

Conclusies en aanbevelingen

De methodiek die de bestuurlijke werkgroep voorstelt – «niet aanpassen, maar afwijken»,
biedt voor de aanpak van grensbelemmeringen perspectief, weliswaar in het volle besef
dat grensbelemmeringen altijd zullen blijven bestaan. Niet alle soorten belemmeringen
kunnen via afwijkingen worden opgelost. De toepassing van deze methodiek kan als uitkomst
hebben dat gevraagde oplossingen politiek of juridisch niet altijd haalbaar zijn.
Het kabinet onderschrijft de analyse en de uitkomsten van de bestuurlijke werkgroep.
Het kabinet is het ook inhoudelijk eens met de afgeronde aanbevelingen (zie bijlage)3.

Het toepassen van de methodiek is een zeer arbeidsintensief proces dat veel overleg
met meerdere partijen en experts vergt. Het besluit over de totstandkoming van de
nieuwe sluis bij Terneuzen laat dat bijvoorbeeld zien. Dit voorbeeld laat ook zien
hoe zowel bij de voorbereiding als uitvoering van zo’n project goede samenwerking
nodig is. In dit geval heeft het secretariaat van de Benelux Unie een behulpzame rol
kunnen spelen. Een goede gezamenlijke voorbereiding en overleg met experts en partijen
is altijd nodig, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de voorbereiding van de randweg bij
Baarle, die over zowel Nederlands als Belgisch grondgebied loopt.

Het al dan niet realiseren van een afwijking vergt politieke besluitvorming. Dat is
volgens de bestuurlijke werkgroep ook alleen maar goed toepasbaar als de regeringen
in België (met name de Vlaamse en federale regering) en Nederland erkennen dat grensbelemmeringen
moeten worden opgelost. Tevens is een (opschalings)mechanisme nodig waarin de voor
grensoverschrijdende samenwerking bevoegde bewindslieden met de vakministers en Staatssecretarissen
besluiten kunnen nemen over het oplossen van specifieke grensbelemmeringen. Het kabinet
erkent dat grensbelemmeringen moeten worden opgelost, maar niet ten koste van alles.
Het nemen van besluiten is zoals altijd een afweging van belangen. Het helpt dat daarbij
voor specifieke grensbelemmeringen door de bestuurlijke werkgroep inzichtelijk is
gemaakt dat er afwijkingsmogelijkheden bestaan. Daarvoor is het cruciaal dat specifieke
grensbelemmeringen zeer concreet worden beschreven en eventuele oplossingen van een
goede belangenafweging worden voorzien. Het is zeer behulpzaam als daarbij expertise
wordt ingeschakeld, zowel van binnen als buiten de rijksoverheid.

Het kabinet is verheugd dat de bestuurlijke werkgroep concludeert dat de aanpak van
grensbelemmeringen tussen Nederland en Vlaanderen binnen de bestaande governancestructuur
voor grensoverschrijdende samenwerking moet worden opgepakt. Er is bij geen enkele
betrokken partij behoefte om een nieuwe structuur in het leven te roepen. De Vlaamse
Minister-President en ik hebben de leden van de bestuurlijke werkgroep echter gevraagd
om in overleg met alle relevante stakeholders een nadere precisering te geven, zodat
zowel het Nederlandse kabinet, de Vlaamse regering als de betrokken regionale overheden
een afgewogen advies krijgen over de precieze versterking van de governance die aanbevolen
is. Doel is de aanpak van de grensbelemmeringen conform de methodiek van de bestuurlijke
werkgroep en de voorgestelde oplossingen voor de snellere totstandkoming van grensoverschrijdende
infrastructuur zo effectief mogelijk te kunnen doorvoeren. Ik verwacht tegen de zomer
van 2021 de resultaten. Het kabinet kan dan besluiten op welke wijze de aanbevelingen
geïmplementeerd moeten worden.

Bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen (spoor 2):

Academische studie grensoverschrijdende infrastructuur

Het kabinet heeft de academische studie naar de gevolgen van verschillen in regelgeving
voor de totstandkoming van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten met belangstelling
gelezen. De conclusies en oplossingsrichtingen die in deze studie worden gepresenteerd
geven uitstekend invulling aan het motto van het kabinet «geen grenzen aan de groei,
maar groeien aan de grens».4 Met deze studie wordt immers beoogd een impuls te geven aan goede, toekomstbestendige
en duurzame grensoverschrijdende infrastructuurverbindingen voor alle modaliteiten.
Dat leidt tot een versterking van de sociaaleconomische samenwerking van Nederland
en België. Het kabinet vindt dat van groot belang, niet alleen voor onze nationale
economieën, maar ook voor de ontwikkeling van onze grensregio’s.

Nederland en België liggen beide in de Noordwest-Europese delta waarin onder meer
de rivieren Maas, Rijn en Schelde uitmonden in de Noordzee. De ligging aan de monding
van deze grote rivieren – die dwars door een dichtbevolkt achterland lopen – biedt
al eeuwenlang vele kansen voor welvaart, handel en economische ontwikkelingen. Om
de internationale concurrentiepositie van de delta te behouden en uit te bouwen, moeten
we deze kansen uiteraard wel goed blijven benutten. Door geopolitieke ontwikkelingen
– waaronder de wereldhandel met China, de Brexit en de sterke concurrentie met andere
(lucht)havens of verkeersknooppunten – staat de handelspositie van de Lage Landen
voortdurend onder druk. Om onze concurrentiepositie te behouden en waar mogelijk te
versterken, is goede samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen van groot belang.
Dit geldt met name voor het versterken van goede bereikbaarheid. Daarnaast levert
de uitvoering van diverse grensoverschrijdende projecten tussen Nederland en Vlaanderen
idealiter een bijdrage aan de kernprioriteiten op het gebied van verduurzaming en
digitalisering van transport. Het kabinet onderschrijft daarom de noodzaak om die
samenwerking verder uit te bouwen.

De voornaamste resultaten van de studie

De bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen onder voorzitterschap van Donner en Berx
heeft in zijn rapport «Niet aanpassen, maar afwijken»5 (p. 30–31) de voornaamste resultaten van de studie naar grensoverschrijdende infrastructuur
samengevat in vijf punten. Die geven volgens de bestuurlijke werkgroep de kern van
de aanbevelingen en oplossingsrichtingen van de onderzoekers weer. Deze reactie gaat
allereerst in op deze vijf punten en vervolgens op de overige oplossingsrichtingen
van de onderzoekers.

1. Verschillen in wetgeving zijn aanwezig, maar deze zijn geen significante belemmering
voor de totstandkoming van grensoverschrijdende infrastructuur. Verschillen in de
wet- en regelgeving tussen Vlaanderen en Nederland zitten voornamelijk in vergunnings-,
inspraak-, medebeslissings- en beroepsprocedures. Door de complexiteit hiervan kan
dit vertragend werken, maar voor de uitvoering hoeft dit niet tot grote belemmeringen
te leiden wanneer tijdig juridische expertise geraadpleegd wordt.

Het kabinet onderschrijft de hoofdconclusie van de onderzoekers dat verschillen in
wet- en regelgeving er wel zijn, maar dat die niet belemmerend hoeven te zijn voor
de realisatie van infrastructuurprojecten over de grens. Dan moeten de procedures
aan beide kanten van de grens echter wel zorgvuldig op elkaar zijn afgestemd. De onderzoekers
stellen in het rapport verschillende oplossingsrichtingen voor die vooral betrekking
hebben op tijdige inschakeling van juridische en andere expertise, zodat bij de voorbereiding
en uitvoering van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten terdege rekening wordt
gehouden met zorgvuldige afstemming. De onderzoekers noemen (oplossingsrichtingen
16 en 18) een aantal mogelijkheden om te komen tot maatwerkoplossingen. Wel plaatsen
zij (in oplossingsrichting 17) een kritische kanttekening bij de interpretatie van
het afwijken van wettelijke normen. Het kabinet neemt die kritische kanttekening ter
harte en zal bij de voorbereiding van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten
van geval tot geval bekijken welke mogelijkheden tot afwijking de Nederlandse wetgeving
biedt en in welke situaties de Benelux-Conventie inzake natuurbehoud en landschapsbescherming
ruimte laat voor gezamenlijke interpretaties van normen en toepassingen tussen Nederland
en België c.q. Vlaanderen.

2. Nederlandse en Vlaamse bestuursorganen kunnen meer en beter anticiperen op concrete
grensoverschrijdende opgaven door op voorhand, aan beide zijden van de grens en op
strategisch niveau, lange termijn doelstellingen voor grensoverschrijdend ruimtelijk
beleid en de prioritering daarvan overeen te komen en periodiek tegen het licht te
houden zoals voor infrastructuur ook geschiedt in het kader van EU-TEN beleid. Deze
doelstellingen en prioriteiten zouden in ruimtelijke beleidsplannen moeten worden
verankerd. Bestaande of te revitaliseren samenwerkingsverbanden (zoals de Bijzondere
Commissie voor Ruimtelijke Ordening van de Benelux en de subcommissies VLANED en OOST)
kunnen hierbij een rol spelen

.

Ruimtelijk beleid stopt niet aan de landsgrens. De rijksoverheid, provincies, gemeenten
en waterschappen zijn zich daar in de dagelijkse praktijk volledig van bewust. Het
kabinet erkent echter dat met het oog op langetermijndoelstellingen voor grensoverschrijdend
ruimtelijk beleid – voor specifieke gebieden langs de grens en voor het gehele grensgebied –
verbeteringen nodig zijn, in lijn met de oplossingsrichtingen (1 en 2) uit de studie.
Zowel tussen de Nederlandse overheden en in samenwerking met de Vlaamse bestuursorganen
kan het helpen dergelijke langetermijndoelstellingen samen met elkaar op te stellen
en die te verankeren in beleidsplannen aan weerszijden van de grens. Dan kan behulpzaam
zijn om de in dat ruimtelijke beleid passende grensoverschrijdende infrastructuurprojecten
sneller te kunnen realiseren.

In het verleden speelden de Bijzondere Commissie voor de Ruimtelijke Ordening van
de Benelux en de daaronder vallende subcommissies op dit punt een actieve rol. Het
kabinet zal in overleg met Vlaanderen bekijken hoe deze fora opnieuw kunnen worden
ingezet. Vlaanderen en Nederland hebben zitting in beide subcommissies, terwijl in
de grenscommissie OOST ook Wallonië en Noordrijn-Westfalen vertegenwoordigd zijn.
Bij een nieuwe verkenning van de mogelijkheden moet uiteraard rekening worden gehouden
met de bevoegdheidsverdeling tussen de bestuurlijke entiteiten in de betrokken landen.

3. Voor aanvang van een grensoverschrijdend infrastructuurproject is politiek commitment
op hoog niveau altijd noodzakelijk. Bestuurlijk/financieel commitment en een vroegtijdige,
goede afstemming inzake de te volgen procedures langs beide kanten van de grens zijn
van cruciaal belang, voordat een projectprocedure in beide landen wordt opgestart.
Via een gezamenlijke startbeslissing, die in Nederland buitenwettelijk is, kan uitdrukking
worden gegeven aan de gezamenlijk intentie en prioritering om een concrete grensoverschrijdende
opgave en de mogelijke oplossingen daarvoor gezamenlijk te onderzoeken. Leg afspraken
hierover vast in een bestuursakkoord, convenant of verdrag.

In de Tracéwet is in zijn algemeenheid voor infrastructuurprojecten bepaald dat de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) een beslissing neemt – de zogenaamde
startbeslissing – om een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaand of toekomstig
probleem op of door het ontbreken van hoofdwegen, landelijke spoorwegen of hoofdvaarwegen.
Met het in werking treden van de Omgevingswet komt de Tracéwet te vervallen, maar
ook de Omgevingswet voorziet in een verplicht onderzoek naar de opgave en oplossingen
daarvan.

Het kabinet onderschrijft de opvatting van de onderzoekers dat voor het slagen van
grensoverschrijdende infrastructuurprojecten politieke overeenstemming over nut en
noodzaak aan beide kanten van de grens essentieel is. Voor alle partners aan weerszijden
van de grens moet er voldoende voordeel zijn. Het proces rond de nieuwe sluis bij
Terneuzen heeft naar het oordeel van het kabinet laten zien dat voor aanvang van een
grensoverschrijdend infrastructuurproject in beide landen politiek engagement op hoog
niveau in feite altijd nodig is. Een gezamenlijk bestuurlijk en financieel engagement
en een vroegtijdige, goede afstemming over de te volgen procedures langs beide kanten
van de grens zijn van cruciaal belang, voordat een projectprocedure in beide landen
wordt opgestart. De onderzoekers adviseren dat beide partijen afspraken hierover vastleggen
in een bestuursakkoord, convenant of verdrag. Ook stellen zij voor in dat verband
dat per grensoverschrijdend project een gezamenlijk grensoverschrijdend projectteam
op ambtelijk niveau wordt ingesteld. Dat team is verantwoordelijk voor de ambtelijke
voorbereiding van de besluitvorming, inclusief de organisatie van gezamenlijke participatieprojecten.
Gelet op de ervaringen met de nieuwe sluis bij Terneuzen onderschrijft het kabinet
op hoofdlijnen de voorgestelde oplossingsrichtingen 7, 8 en 9.

4. Een expertisecentrum kan overheden helpen om zicht te krijgen op de bevoegde overheidslagen
aan weerszijden van de grens. Ook kan dit expertisecentrum verduidelijking bieden
voor procedures en termijnen die gevolgd moeten worden bij het opzetten en uitvoeren
van een infrastructuurproject aan beide kanten van de Nederlands-Vlaamse grens. Idealiter
wordt het expertisecentrum een «dynamisch geheugen» waar informatie over geslaagde
(en minder geslaagde) voorbeelden van grensoverschrijdende projecten beschikbaar blijft
voor overheden en besturen.

Het effectiever inzetten van expertise om de complexiteit van grensoverschrijdende
infrastructuurprojecten goed en tijdig te kunnen doorgronden, kan vanzelfsprekend
op steun rekenen. In feite bestaan dergelijke governancestructuren al. Projectteams
werken nu al grensoverschrijdend samen. Het kabinet vindt dat het beter is om de bestaande
governancestructuren te versterken en beter te benutten waar dat nodig is. Het opzetten
van nieuwe projectorganisaties ligt hierbij in eerste instantie niet voor de hand.
Pas als blijkt dat bestaande structuren voor een bepaald project, ondanks de politieke
wil van beide kanten, niet afdoende werken, kan het opzetten van nieuwe structuren
mogelijk wel soelaas bieden.

De onderzoekers trekken het vastleggen van kennis en expertise overigens breder dan
louter grensoverschrijdende infrastructuurprojecten. Omdat deze vraag ook speelt in
de discussie over versterking van de grensoverschrijdende governancestructuur en het
kabinet daarover een nader advies krijgt, zal het kabinet op basis van dat advies
in overleg met de Vlaamse regering en andere betrokkenen bepalen of, en zo ja, op
welke manier de bestaande expertise beter toegankelijk te maken is. Om die reden wordt
nu geen standpunt ingenomen over oplossingsrichtingen 10 en 11.

5. Ten slotte doen de onderzoekers een aantal suggesties om de verschillen tussen Nederland
en België c.q. Vlaanderen waar het gaat om werkwijze en doorlooptijden bij geschilbeslechting
bij de hoogste rechterlijke instanties meer op elkaar af te stemmen. Met name waar
het complexe infrastructuurprojecten betreft. Deels zou dit via wetgeving kunnen,
deels ook via uitwisseling van ervaringen of eventueel het maken van praktische werkafspraken
tussen de hoogste rechtscolleges (de beide Raden van State en de Vlaamse Raad voor
de Vergunningsbetwistingen).

De suggesties van de onderzoekers hebben betrekking op de verschillen tussen Nederland
en België dan wel Vlaanderen waar het gaat om werkwijze en doorlooptijden bij geschilbeslechting
bij de hoogste rechterlijke instanties meer op elkaar af te stemmen. Met name waar
het complexe infrastructuurprojecten betreft. Het kabinet zal in overleg met de Raad
van State bepalen of, en zo ja, welke vervolgstappen gelet op deze oplossingsrichtingen
(19 tot en met 22) kunnen worden genomen.

Overige oplossingsrichtingen

Hierboven is een aantal oplossingsrichtingen van de onderzoekers nog onbesproken gebleven.
In concreto betreft het de oplossingsrichtingen 3 tot en met 6 en 12 tot en met 15.
De eerste set van oplossingsrichtingen betreft oplossingsrichtingen voor bestuurlijk-organisatorische
knelpunten. De tweede set betreft juridische knelpunten. Hierbij kan worden aangetekend
dat oplossingsrichting 13 specifiek op de situatie in Vlaanderen slaat, zodat deze
hier buiten beschouwing kan worden gelaten.

A. Overige oplossingsrichtingen voor bestuurlijk-organisatorische knelpunten

Oplossingsrichting 3 (Gezamenlijk prioriteiten stellen)

(3) Beslis gezamenlijk voor welke geïdentificeerde grensoverschrijdende ruimtelijke opgave(n)
tijd en middelen worden vrijgemaakt voor (verder onderzoek naar) mogelijke oplossingen
voor deze opgave(n) zodat bestuurlijk commitment ontstaat voor de ontwikkeling van
een grensoverschrijdend project.

Het kabinet vindt dat pas bij voldoende zicht op financiering en daarmee realisatie
van een project, een gezamenlijke MIRT-achtige verkenning6 zoals door de onderzoekers genoemd in oplossingsrichting 5, wordt gestart. Reden
daarvoor is het niet onnodig activeren van de schaarse financiële middelen en capaciteiten
van belanghebbenden voor het doen van bijbehorende analyses en onderzoeken. Als er
aan beide kanten van de grens voldoende bestuurlijk engagement is en voldoende zicht
op financiering, kan een gezamenlijk geformuleerde beslissing beter werken dan als
elk land dit afzonderlijk doet. Het kabinet kan zich daarom goed in deze oplossingsrichting
vinden en zal de implementatie daarvan oppakken. Daartoe zal het kabinet dit jaar
contact opnemen met de Vlaamse regering om te bekijken of daartoe verdere afspraken
moeten worden gemaakt. Het kabinet zal daarover uw Kamer te zijner tijd nader informeren.

Oplossingsrichting 4 (Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse – NMCA)

(4) Laat in Nederland niet uitsluitend het NMCA leidend zijn voor Rijksinvesteringen in
infrastructurele projecten, maar heb daarbij ook oog voor grensoverschrijdende en
trans-Europese knelpunten en ambities (...)

Het kabinet merkt op dat in de afweging voor infra-investeringen in MIRT-verband drie
criteria van belang zijn: het regeerakkoord, de NMCA en cofinanciering. In het Regeerakkoord
staat dat NMCA (samen met cofinanciering) in principe leidend is bij de afweging van
nieuwe infrastructuurinvesteringen. In het regeerakkoord staat daarnaast ook dat grensoverschrijdende
trajecten buiten de NMCA (bijvoorbeeld Hamont-Weert, Eindhoven-Düsseldorf) prioriteit
hebben. Ook aan andere grensoverschrijdende treinverbindingen wordt gewerkt zonder
dat dit uit de NMCA komt. Zo werkt Nederland op basis van gemaakte afspraken in EU-verband
aan de ontwikkeling en realisatie van trans-Europese netwerken. In de Kamerbrief over
het MIRT van 26 november jl.7 hebben de Ministers van IenW en BZK en de Staatssecretaris van IenW aangegeven dat
het instrument NMCA wordt aangevuld. Onderdeel hiervan is dat grensoverschrijdende
verplaatsingen van en naar buurlanden worden meegenomen.

Los van de NMCA, afspraken in regeerakkoord en Europese afspraken in TEN-T-verband,
worden besluiten over grensoverschrijdende infrastructuur ook genomen op basis van
informatie afkomstig uit diverse andere trajecten. Daarbij valt te denken aan de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI), omgevingsagenda’s, nota’s (zoals de goederenvervoervisie en
luchtvaartnota), ambities op het vlak van mobiliteit en ambities voor opgaven in de
grensregio’s. Samen met de opvolger van de NMCA zijn dat belangrijke pijlers voor
de aanpak van het kabinet. Met deze ontwikkeling wordt in feite al invulling gegeven
aan de voorgestelde oplossingsrichting.

Voor de financiering van projecten noemen de onderzoekers de mogelijkheden van de
trans-Europese Transport Netwerken (TEN-T) en het financieringsinstrument Connecting
Europe Facility (CEF). Dit beleid levert de Europese lidstaten een aantal verplichtingen
en mogelijkheden op om het TEN-T-netwerk tijdig gerealiseerd te hebben en te laten
voldoen aan een set van technische vereisten. Zo zijn lidstaten verplicht om een aantal
van de belangrijkste verbindingen te laten voldoen aan bijvoorbeeld vaarwegklasse
IV en op het spoor de toepassing van ERTMS.8 Vlaanderen en Nederland kunnen bij het realiseren van grensoverschrijdende infra-projecten
gebruik maken van deze instrumenten als er zicht is op een besluit ter realisatie
en op financiering. Het benutten van deze instrumenten zal in de toekomst een belangrijke
rol spelen, zo verwacht het kabinet.

Oplossingsrichting 5 (Gezamenlijke trechtering van alternatieven)

(5) Een gezamenlijke oplossing voor de opgave in de fysieke leefomgeving wordt gevonden
door bij voorkeur gezamenlijk de maatschappelijke kosten en baten van het project
aan beide kanten van de grens in kaart te brengen aan de hand van integrale grensoverschrijdende
voorstudies, bijvoorbeeld door middel van een MIRT-achtige systematiek. Zo wordt trechterend
tot een voorkeursalternatief gekomen.

Bij de financieringsopgave hoort een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).
De onderzoekers doen hier de aanbeveling om deze analyse gezamenlijk aan beide kanten
van de grens uit te voeren door integrale grensoverschrijdende voorstudies, bijvoorbeeld
door middel van een MIRT-achtige systematiek. Het toepassen van de MIRT-systematiek
(kortweg: gezamenlijke opgave definiëren – oplossingen verkennen – keuze maken – plan
uitwerken – vaststellen & juridisch toetsen – realiseren) onderschrijft het kabinet
voluit. Het kabinet zal met de Vlaamse regering bepalen of daartoe verdere afspraken
moeten worden gemaakt.

Om grensoverschrijdende projecten te laten slagen is tijdige afstemming van ruimtelijke
beleidsplannen, politieke overeenstemming op hoog niveau en vastlegging van afspraken
rondom tijdspad, financiering en procedures van groot belang. Een louter nationaal
gerichte kosten-batenanalyse geeft per definitie een onvolledig beeld van de toegevoegde
waarde van een grensoverschrijdend project voor het gehele grensoverschrijdende gebied.
Maatschappelijke kosten-batenanalyses dienen daarom idealiter grensoverschrijdend
te worden uitgevoerd. Hiermee kan invulling gegeven worden aan deze oplossingsrichting.

Oplossingsrichting 6 (Integrale MER en effectenonderzoeken)

(6) Bij voorkeur wordt gezamenlijk een integrale MER en mogelijke andere voorgeschreven
effectenonderzoeken uitgevoerd, zodat de milieugevolgen van het voorkeursalternatief
op strategisch niveau aan beide zijden van de grens in kaart worden gebracht (de grens
weggedacht). Als een gezamenlijke m.e.r.-procedure niet mogelijk is, kan wel een integrale
MER worden opgesteld, die vervolgens kan worden gebruikt voor de m.e.r.-procedures
in Nederland en Vlaanderen. De inhoudelijke richtlijnen van de integrale MER worden
bij voorkeur gezamenlijk opgesteld door de Nederlandse Commissie m.e.r. en het Vlaamse
Team Mer.

Het kabinet onderschrijft het doel dat met deze oplossingsrichting wordt beoogd volledig.
Nederland en Vlaanderen werken op dit moment aan het actualiseren van de afspraken
over de grensoverschrijdende MER. Tijdens de afgelopen Vlaams-Nederlandse Top zijn
daar afspraken over gemaakt die in de gezamenlijke verklaring zijn vastgelegd.9 Het kabinet constateert echter wel dat de manier waarop de onderzoekers een integrale
MER uitgevoerd willen zien, niet goed aansluit bij de rol van de Nederlandse Commissie
MER. De Nederlandse Commissie MER maakt geen richtlijnen, maar adviseert over een
MER en kan adviseren over de notitie van onderzoek en ontwikkeling (R&D). Dat is principieel
anders dan de rol van het Vlaamse Team MER. Een integrale MER opstellen kan echter
wel. Het is dan wel verstandig deze vorm te geven als één basiseffectenstudie, met
daarnaast aan beide zijden aanvullend een MER volgens nationaal recht. Beide staten
hebben hun eigen rechtsbevoegdheid. Een basisstudie met voor beide zijden een aanvullende
MER voor het eigen land komt daaraan tegemoet.10 Het is volgens het kabinet niet wenselijk de eisen van een van beide op te leggen
aan het andere land.

In het kader van de Vlaams-Nederlandse Top van 4 november 2020 hebben de Vlaamse Minister
bevoegd voor Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme en de Staatssecretaris
van IenW besloten om een afsprakenkader te maken voor informatie-uitwisseling en consultatie
wanneer een plan, programma of project wordt geïnitieerd in Vlaanderen of Nederland
waarvoor een milieueffectenrapport wordt opgesteld en dat aanzienlijke milieueffecten
kan veroorzaken aan de andere kant van de grens. Aan die afspraken wordt momenteel
al uitvoering gegeven. In januari heeft hierover op ambtelijk niveau een eerste gesprek
tussen Nederland en Vlaanderen plaatsgevonden.

B. Overige oplossingsrichtingen voor juridische knelpunten

Oplossingsrichting 12 (Gebruikmaken van de projectprocedure)

(12) Voor grensoverschrijdende projecten zou aan Nederlandse en Vlaamse zijde zo veel mogelijk
moeten worden geopteerd voor het gebruik maken van de projectprocedure in Nederland
en de complexeprojectenprocedure in Vlaanderen. Deze procedures bevatten veel flexibiliteit
op het vlak van onder meer termijnen en bieden zo ruime mogelijkheden om de procedures
aan beide kanten van de grens op elkaar af te stemmen en samen te laten sporen. (...)

Oplossingsrichting 14 (Concentratie van besluitvorming bij één bestuursorgaan)

(14) In algemene zin verdient het vanwege de complexe, gefragmenteerde en op voorhand niet
altijd duidelijke bevoegdhedenverdeling in het Nederlandse omgevingsrecht aanbeveling
om de besluiten die nodig zijn voor de uitvoering van een grensoverschrijdend project
zoveel mogelijk te concentreren bij één bestuursorgaan. Als dat niet mogelijk of wenselijk
is, (...) Geef zo vroeg mogelijk aan welk orgaan verantwoordelijk is voor (de coördinatie
van) de besluitvorming. Voor de uitvoering van bepaalde projecten van nationaal belang
is de verantwoordelijke Minister al wettelijk aangewezen als coördinerend orgaan (cf.
afd. 3.5 Awb).

Oplossingsrichting 15 (Opschaling van bevoegdheden om «scheve» bevoegdheidsverdeling
te voorkomen)

(15) Een remedie voor het probleem dat soms sprake is van een «scheve» bevoegdhedenverdeling
kan worden gevonden in vroeg overleg op strategisch niveau over het vaststellen van
gezamenlijke grensoverschrijdende opgaves. Beide rechtsstelsels bieden de mogelijkheid
om ter uitvoering van een dergelijke afspraak in concrete gevallen een bevoegdheid
op te schalen.

Met deze oplossingsrichtingen geven de onderzoekers aan beter gebruik te maken van
mogelijkheden dan wel instrumenten die al bestaan. Elk grensoverschrijdend infrastructuurproject
vereist maatwerk en betrokkenheid van (vaak meerdere) verschillende bestuursorganen
aan beide kanten van de grens. Daarom moet op basis van het vereiste maatwerk besloten
worden of, en zo ja, hoe deze instrumenten moeten worden ingezet. Dat vereist dat
de betrokkenen bij de projecten voldoende kennis en expertise in huis hebben om dit
ook te kunnen doen. Het kabinet verwelkomt deze praktische oplossingsrichtingen en
zal in overleg met Vlaanderen bekijken of ze in de praktijk kunnen worden toegepast.

Bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen (beide sporen):

Slotopmerkingen

Het kabinet is verheugd over de aanbevelingen en oplossingsrichtingen van de studie.
Het kabinet zal waar nodig verder overleggen met de Vlaamse en de federale regering
in België, omdat een deel van de infrastructuuropgaven (ook) de bevoegdheid van de
federale overheid raakt. Over een deel van de oplossingsrichtingen volgt nog een nader
advies van de bestuurlijke werkgroep, met name waar het gaat om de inrichting en versterking
van de grensoverschrijdende governance met onze zuiderburen.

Grensoverschrijdende samenwerking is inmiddels een punt van blijvende aandacht geworden
voor het kabinet. Die samenwerking zal in de toekomst alleen maar intensiever worden,
zo is de verwachting. In het kader van de Vlaams-Nederlandse Top van 4 november 2020
hebben de Vlaamse Minister-President en ik afgesproken om dit jaar gezamenlijk een
werkbezoek te brengen aan de grensregio van het North Sea Port-gebied tussen Gent
en Terneuzen. Daar werpt de grensoverschrijdende samenwerking al veel vruchten af,
maar kent tegelijk ook veel uitdagingen. De manier waarop de aanbevelingen en oplossingen
van de bestuurlijke werkgroep daarbij behulpzaam kunnen zijn, zal ook in een conferentie
worden toegelicht. Voor zowel het werkbezoek als de conferentie geldt dat de corona-situatie
mede bepaalt wanneer en in welke vorm ze kunnen worden gehouden.

Wijziging IAK vanwege grenseffecten

Door de nabijheid van het buurland, kunnen beleid en regelgeving andere gevolgen hebben
in de regio’s aan grens met België en Duitsland dan in de rest van Nederland. Ook
kunnen de verschillen met het buurland effect hebben op de uitwerking en effectiviteit
van Nederlands beleid. Deze grenseffecten kunnen negatief uitpakken voor de grensregio.
Zo kan bijvoorbeeld een waterbedeffect optreden of kan de concurrentiepositie van
de grensregio worden verslechterd ten opzichte van het buurland.

Om deze gevolgen van nieuw of gewijzigd beleid, wet- en regelgeving voor burgers,
bedrijven en overheden in de grensregio’s inzichtelijk te maken en daar zoveel mogelijk
rekening mee te kunnen houden, is in 2019 de Leidraad Grenseffecten opgesteld binnen
het kader van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).

Uw Kamer heeft vorig jaar de regering verzocht, in de motie van het lid Van der Molen
c.s.,11 de Leidraad Grenseffecten toe te laten voegen als verplichte kwaliteitseis aan het
IAK. Onlangs is deze motie uitgevoerd, waardoor in nieuw beleid en wetgeving de grenseffecten
moeten worden meegenomen in de totale belangenafweging, als deze aan de orde zijn.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops