Brief regering : Kabinetsreactie op Initiatiefnota van het lid van Raan: “Ecocide: de ontbrekende misdaad tegen de vrede” (Kamerstuk 35690-2)

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2021

Het kabinet is toegewijd aan het tegengaan van klimaatverandering, het mitigeren van
de effecten van klimaatverandering, en het beschermen van kwetsbare natuur en biodiversiteit
wereldwijd. Daarbij is de strijd tegen de straffeloosheid voor de ernstigste internationale
misdrijven een prioritair onderwerp binnen het Nederlands buitenland- en mensenrechtenbeleid.
Het kabinet heeft dan ook met interesse kennisgenomen van de initiatiefnota van het
Kamerlid van Raan getiteld Ecocide – de ontbrekende misdaad tegen de vrede1 (hierna: de initiatiefnota ecocide). In deze brief reageren wij namens het kabinet
op de initiatiefnota ecocide.

Het kabinet deelt de zorg van de initiatiefnemer dat menselijk handelen leidt tot
onherstelbare schade aan kwetsbare ecosystemen, hetgeen ook leefomstandigheden van
mensen in gevaar brengt. Het kabinet staat daarom een ambitieus nationaal en internationaal
natuurbeleid voor, waarbij het in versterkte mate inzet op het keren van biodiversiteitsverlies
en op biodiversiteitsherstel. Daarbij is er aandacht voor specifieke ecosystemen,
zoals bossen en de polaire gebieden. Deze onderwerpen zijn ingebed in de bredere aanpak
die Nederland heeft voor het bevorderen van de Sustainable Development Goals en het
behalen van de Klimaatdoelen uit het akkoord van Parijs.

De kern van de oproep van de initiatiefnota betreft het verkennen van de mogelijkheid
om het begrip ecocide nader te definiëren en strafbaar te stellen als internationaal
misdrijf middels een amendement van het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof.
De initiatiefnota stelt voor dat Nederland hier internationaal een actieve rol in
gaat spelen.

Voor dit kabinet is de voorgestelde weg van internationale strafbaarstelling van ecocide
als internationaal misdrijf niet de gekozen weg om te bewandelen. Het kabinet ziet
dat er inderdaad groeiende aandacht is voor het onderwerp, onder andere in een aantal
Europese landen en de Europese Unie. Niettemin is het internationale draagvlak voor
amendering van het Statuut van Rome op dit moment te beperkt om deze route kans van
slagen te geven in de nabije toekomst. Ecocide is immers nog niet erkend als internationaal
misdrijf en er is geen overeenstemming binnen de internationale gemeenschap over strafbaarstelling
hiervan op internationaal niveau. Een aanpassing van het Statuut van Rome vereist
een zorgvuldige procedure die tot nu toe enkel op basis van consensus is doorlopen.
In 2015 werd duidelijk dat ook binnen Nederland geen consensus bestaat over het streven
naar internationale strafbaarstelling van ecocide. Een motie van het lid Wassenberg2 die de regering verzocht te pleiten voor toevoeging van ecocide aan het Statuut van
Rome werd destijds gesteund door slechts zeven Kamerleden. Daarnaast plaatst het kabinet
enkele juridische kanttekeningen bij dit voorstel (zie onder).

Dit alles overziend kiest het kabinet ervoor om andere, in de ogen van het kabinet
effectievere, middelen aan te wenden om de vernietiging en beschadiging van ecosystemen
en biodiversiteit aan te pakken, zoals de beïnvloeding van internationale beleidskaders
en de inzet van ontwikkelingsprogramma’s en -projecten.

Hieronder wordt kort toegelicht (1) hoe Nederland internationaal werkt aan manieren
om de bescherming van natuur en biodiversiteit structureel te versterken, (2) welke
wettelijke verankering natuurbescherming in Nederland kent en (3) welke kanttekeningen
het kabinet plaatst bij het voorstel van strafbaarstelling van ecocide middels het
Statuut van Rome.

1. Nederlandse internationale inzet ter bescherming van kwetsbare ecosystemen

Brede aanpak voor behoud van biodiversiteit

De internationale aanpak van het kabinet ter bescherming van kwetsbare biodiversiteit
is in april jl. uiteengezet in de Kamerbrief Versterking internationale inzet biodiversiteit3 met betrekking tot het terrein van buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking
en het Verdrag inzake Biologische Diversiteit (het CBD). Hierin staat onder meer dat Nederland pleit voor een ambitieus nieuw strategisch
raamwerk voor het CBD met bindende doelen en versterkte implementatie. Zo is Nederland
toegetreden tot de op de One Planet Summit
2021 gelanceerde High Ambition Coalition for Nature and People4 die zich inzet voor bescherming van tenminste dertig procent van de mondiale land-
en zeegebieden voor 2030. Daarnaast is aangegeven hoe de ondersteuning van biodiversiteit
vorm krijgt in het beleid voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking: van
klimaat, bossen, voedsel en water tot internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen
en handelspolitiek5.

Gerichte interventies voor belangrijke ecosystemen

In het verlengde van de inzet voor behoud van biodiversiteit acteert Nederland in
internationale fora en verdragen gericht op bepaalde ecosystemen.

Bossen herbergen circa tachtig procent van de biodiversiteit op land. Het behoud van de
voor de wereld belangrijkste bosgebieden en bosherstel zijn daarom essentieel onderdeel
van de kabinetsinzet ter bescherming van kwetsbare ecosystemen en biodiversiteit6. Deze inzet wordt onder meer vormgegeven via programma's ten behoeve van duurzaam
landschapsbeheer en het versterken van forest governance in ontwikkelingslanden. Op diplomatiek vlak zet Nederland zich in voor duurzame, ontbossingsvrije
handelsketens en stimuleren we de ontwikkeling van innovaties en private investeringen
in de bossensector. Zo sprak de Minister-President Rutte recent tijdens de genoemde
One Planet Summit over dit onderwerp. In Europees verband streeft Nederland met gelijkgezinde landen
naar effectieve maatregelen om «geïmporteerde ontbossing» te voorkomen.

Met betrekking tot de poolgebieden is recent de Nederlandse Polaire Strategie 2021–2025 «Beslagen ten IJs» gepresenteerd7. Zoals daarin beschreven bewandelt Nederland verschillende wegen om duurzame omgang
met de poolgebieden te waarborgen en klimaatverandering tegen te gaan. Dit varieert
van het instellen van een netwerk van beschermde zeegebieden in het noordpoolgebied,
tot het stoppen van commerciële visserij in de centrale Noordelijke IJszee, tot de
toetreding in 2019 van Nederland tot het besluitvormend orgaan van de Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR) dat deel uitmaakt van het Antarctisch verdragssysteem.

Voor wat betreft de bescherming van biodiversiteit in de oceanen heeft Nederland zich in 2015 gecommitteerd aan SDG14: Leven in het Water8. Activiteiten op land hebben invloed op de oceaan. Daarom is Nederland voorstander
van een geïntegreerde benadering. Dit komt tot uiting in de Nederlandse inzet voor
geïntegreerde Marine Spatial Planning9, voor Nature Based Solutions en voor het gebruik van de Source-to-Sea Management
Approach, waarin alle onderdelen van industrie en maatschappij – ook diegenen die zich ver
van de kust in het binnenland bevinden – worden gestimuleerd om hun negatieve invloed
stroomafwaarts tot in kustgebieden en mariene ecosystemen in kaart te brengen en te
minimaliseren. Naast deze benaderingen steunt Nederland de Europese opstelling binnen
de Biodiversity Beyond National Jurisdiction-onderhandelingen voor een juridisch bindende afspraak onder het VN Zeerechtverdrag (UNCLOS) over bescherming van mariene biologische diversiteit op de volle zee. De
Europese Unie wil deze afspraak na totstandkoming hiervan zo snel mogelijk ratificeren
en implementeren.

Internationale maatschappelijke verantwoordelijkheid van bedrijven

In de initiatiefnota wordt de Kamer verzocht in te stemmen met een verzoek aan de
regering om internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) te bevorderen
en om de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen op nationaal niveau bindend
te maken voor bedrijven die internationaal opereren. In de beleidsnota Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemerschap van 16 oktober 202010 concludeert het kabinet, net als de initiatiefnemer, dat het huidige IMVO-beleid
niet volstaat. Het kabinet zet in op een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting,
bij voorkeur op Europees niveau, om de naleving van de OESO-richtlijnen verder te
bevorderen. Uw Kamer is op 11 februari 2021 geïnformeerd over de voortgang van de
uitvoering van de beleidsnota11.

Er wordt momenteel door de Europese Commissie gewerkt aan een wetgevend initiatief
op het gebied van duurzaam ondernemingsbestuur, waar gepaste zorgvuldigheid onderdeel
van is. Het kabinet heeft er vertrouwen in dat de gewenste gepaste zorgvuldigheidsverplichting
op Europees niveau kansrijk is. Mocht een effectief en uitvoerbaar voorstel op Europees
niveau niet van de grond komen dan liggen er bouwstenen klaar voor het invoeren van
nationale dwingende maatregelen. Voor een gedegen afweging zijn zowel het voorstel
van de Commissie, alsook de posities van het Europees parlement en van de lidstaten
noodzakelijk. De Commissie geeft aan dat een voorstel in het tweede kwartaal van 2021
wordt verwacht. In de zomer van 2021 is veel relevante en noodzakelijke informatie
voorhanden. Voor die tijd is die informatie nog verre van compleet. Vanuit dat perspectief
blijft de zomer van 2021 een logisch wegingsmoment de balans in Europa op te maken.

Versterking maatschappelijk middenveld en rechtsstatelijkheid

De initiatiefnota stelt terecht dat de inperking van de vrijheid van mensenrechtenverdedigers,
waaronder natuurbeschermers en vertegenwoordigers van inheemse bevolkingen, zeer problematisch
is. Geregeld hebben zij te maken met restricties, bedreigingen en zelfs geweld vanwege
het werk dat zij doen en het doel dat zij nastreven. Zoals uiteen is gezet in de Kabinetsreactie
op de initiatiefnota Behoud het Woud12 is het staand beleid dat het kabinet zich inzet voor mensenrechtenverdedigers en
een sterk maatschappelijk middenveld, zowel via de ambassades als via de subsidiefondsen
die Nederland op dit gebied kent.

2. Natuurbescherming in Nederland

Natuur en biodiversiteit hebben zelf geen stem; hun belangen worden niet automatisch
gediend. Ze verdienen daarom de blijvende aandacht van de overheid. Niet voor niets
is dit belang vastgelegd in de Nederlandse Grondwet: «De zorg van de overheid is gericht
op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu».
Aan dit Grondwetsartikel 21 wordt, voor zover het natuur betreft, op verschillende
manieren invulling gegeven. Zo is de natuur in Nederland wettelijk beschermd via de
Wet natuurbescherming13 (binnenkort Omgevingswet) en via het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening14 (binnenkort Besluit kwaliteit leefomgeving). De Wet natuurbescherming kent in artikel 1.11 een zorgplicht voor alle in het wild levende dieren en planten
en hun directe leefomgeving. Ook andere overheden hebben het belang van de natuur
verankerd in hun juridische en beleidsmatige instrumentarium.

Via de begroting voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stelt het kabinet middelen
ter beschikking voor behoud en versterking van de biodiversiteit15. Via het provinciefonds stelt het kabinet provincies in staat de afspraken uit het
Natuurpact (2013) uit te voeren, zoals de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland.
Aanvullend hierop is, in het kader van de stikstofaanpak, bijna drie miljard euro
extra beschikbaar gesteld voor natuurherstel en -ontwikkeling. Via het programma Natuur
maken Rijk en provincies hierover uitvoeringsafspraken. Het kabinet is van mening
dat hiermee op een goede manier invulling wordt gegeven aan artikel 21 van de Grondwet.

3. Kanttekeningen bij het aanpassen van het Statuut van Rome

Het kabinet herkent het pleidooi voor strafbaarstelling van ecocide middels het Statuut
van Rome, dat zoals de initiatiefnota uiteenzet een lange geschiedenis kent. Het kabinet
acht het van belang enkele belangrijke bezwaren die het ziet bij het huidige voorstel
in meer detail toe te lichten. Kort gezegd betreft dit (1) de observatie dat ecocide
niet strafbaar is gesteld als internationaal misdrijf en ook een nationale praktijk
tot strafbaarstelling vooralsnog ontbreekt en (2) dat een proces om het Statuut van
Rome te amenderen met dit doel weinig kansrijk is, omdat het niet op consensus zal
kunnen rekenen.

Ontwikkeling van het internationaal strafrecht

Er heeft zich sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog binnen het kader van het
algemeen internationaal recht een solide stelsel van internationaal strafrecht ontwikkeld
dat gericht is op opsporing en vervolging van de ernstigste internationale misdrijven.
Het Internationaal Strafhof vervult hierin, op basis van het Statuut van Rome en in
samenwerking met de 123 verdragspartijen, een essentiële rol.

Het Statuut van Rome (hierna: het Statuut) behelst de strafbaarstelling van de vier
ernstigste internationale misdrijven: genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en het misdrijf agressie. Deze misdrijven zijn in 1998 opgenomen
in het Statuut na een lange ontwikkeling, waarvan ook het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide (9 december 1948), de vier Verdragen van Genève (12 augustus 1949) en de twee Aanvullende Protocollen hierbij (8 juni 1977) belangrijke onderdelen vormen. Daarnaast wordt in VN-verband
gewerkt aan de totstandkoming van een nieuw verdrag inzake misdrijven tegen de menselijkheid.

Al vanaf de totstandkoming van het Statuut in 1998 bestaat internationaal brede consensus
over het uitgangspunt dat de strafbaarstellingen uit het Statuut beperkt moeten blijven
tot de ernstigste misdrijven, of – zoals de Preambule van het Statuut het stelt –
«de ernstigste misdrijven die de gehele internationale gemeenschap met zorg vervullen».

Ontbrekende praktijk van strafbaarstelling van ecocide

Om een opmaat te hebben naar internationale strafbaarstelling van ecocide in het Statuut
van Rome moet er een praktijk bestaan van strafbaarstelling op nationaal niveau of
in andere internationale verdragen. Op dit moment is het begrip «ecocide» onvoldoende
gedefinieerd en is het niet erkend als internationaal misdrijf. Evenmin bestaat er
in de rest van de wereld een voldoende praktijk van strafbaarstelling op nationaal
niveau.

Ook bevatten slechts enkele milieuverdragen bepalingen die staten verplichten bepaalde
gedragingen strafbaar te stellen.16 Deze verdragen vereisen dan de tussenkomst van staten om door middel van nationale
wetgeving en beleid deze verdragsnormen te vertalen naar een nationale strafbaarstelling.
De door de initiatiefnota voorgestane benadering bepleit een andere weg.

Wel kijkt het kabinet in dit verband met belangstelling naar de graduele ontwikkeling
van het juridische begrip ecocide, onder andere door het panel van juridische experts
dat zich op instigatie van de Stop Ecocide Now Foundation momenteel buigt over een juridische definitie van ecocide (publicatie wordt binnenkort
verwacht).

De initiatiefnota refereert met betrekking tot nationale interventiemogelijkheden
ook aan het onderzoeken van de mogelijkheid tot aanpassing van de Nederlandse Wet Internationale Misdrijven (WIM). Zoals in de memorie van toelichting van de WIM staat, strekt deze wet er echter
primair toe om op inzichtelijke wijze te voldoen aan de eisen die voortvloeien uit
het complementariteitsbeginsel van het Statuut van het Internationaal Strafhof. Daarbij
gaat het om een categorie misdrijven waarvoor in het internationaal recht inmiddels
een aantal specifieke regels en leerstukken is ontwikkeld, zoals met betrekking tot
de onverjaarbaarheid, universele rechtsmacht en de aansprakelijkheid van de meerdere.
Mede afhankelijk van de internationale rechtsontwikkeling zouden op termijn andere
misdrijven voor opneming in de WIM in aanmerking komen. De internationale rechtsontwikkeling
op het gebied van ecocide wordt als gezegd nauwlettend in de gaten gehouden, maar
het ligt niet in de rede daarop in de WIM vooruit te lopen.

Gebrek aan internationale consensus

Naast het ontbreken van een voldoende inhoudelijke basis voor het opnemen van ecocide
als internationaal misdrijf in het Statuut van Rome, dient er ook op gewezen te worden
dat amendering een gecompliceerd proces vormt. Tot nu toe heeft dit enkel op basis
van consensus plaatsgevonden.

Sinds de inwerkingtreding van het Statuut in 2003 zijn zeven amendementsvoorstellen
ter goedkeuring aan de Verdragspartijen voorgelegd.17 In geen van deze gevallen ging het om amendering ter uitbreiding van de vier bestaande
categorieën internationale misdrijven uit het Statuut. Naar de mening van het kabinet
is de internationale gemeenschap ver verwijderd van het bereiken van de benodigde
consensus over de definitie en strafbaarstelling van ecocide als internationaal misdrijf.
Illustratief hiervoor is het feit dat het in 1998 door de Raad van Europa gesloten
Verdrag inzake de bescherming van het milieu
door middel van strafrecht tot op heden door slechts één Staat (Estland) geratificeerd is.18

Conclusie

Het kabinet deelt op veel punten de zorgen van de initiatiefnemer over de teruggang
van biodiversiteit, aantasting van kwetsbare natuur en ecosystemen, en de effecten
die dat heeft op mensen. Dit kabinet ziet, ondanks de gedeelde zorg, het echter niet
als het meest effectief om zich actief toe te leggen op een amendement bij het Statuut
van Rome om een verbod op ecocide te bewerkstelligen. In deze brief is uiteengezet
welke redenen hiervoor bestaan. Ook zijn, zonder de intentie te hebben hier compleet
in te zijn geweest, enkele elementen uit het huidige beleid van het kabinet aangehaald
om aan te geven welke instrumenten het kabinet wel als kansrijk ziet ter bescherming
van kwetsbare ecosystemen en biodiversiteit.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag